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O TERRITÓRIO DA HABITAÇÃO NO PROCESSO DO PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO DA CIDADE DE FORTALEZA/CE, BRASIL

 

André Lima Sousa

Mestrando em Geografia UFSC e bolsista da Capes

andrelima@riseup.net

 


O Território da Habitação no Processo do Plano Diretor Participativo da Cidade de Fortaleza/Ce, Brasil (Resumo)

 

Quais são as relações existentes entre planejamento urbano e o conceito de território? Como aparece a disputa pelo controle do território da habitação no processo de elaboração do Plano Diretor Participativo da cidade de Fortaleza? O fundo destas notas é formado pela acelerada expansão urbana, pela crise e conseqüente perda de legitimidade do planejamento tecnocrático da matriz modernista/funcionalista, bem como, pelo surgimento de novas metodologias de planejamento, de viés participativo. Este "novo paradigma" de alocação de fundos públicos surgem no Brasil a partir da década de 1990. Inicialmente debateu-se o planejamento habitacional, aliado ao conceito de território, na segunda parte do artigo foi analisado o Plano Diretor Participativo propriamente dito. Foram realizadas entrevistas com agentes presentes no processo e leitura dos principais jornais locais sobre o assunto no período analisado. Na terceira e última parte foi realizado um balanço contradições encontradas no processo de elaboração do Plano Diretor Participativo de Fortaleza.

 

Palavras-chave: Planejamento, Território, Habitação, Plano Diretor Participativo Fortaleza, Conflito Urbano.

 


The Territory of the housing in the process of Directive Participatory Plan of Fortaleza city / CE, Brazil

What are the relationships between urban planning and the concept of territory? How the struggle for the territory control of the housing appears in the elaboration process of the Directive Participatory Plan for Fortaleza city? In the bottom of these notes is the acceleration urban expansion, the crisis and consequent loss of legitimacy of the technocratic planning of matrix modernist / functionalist, as well as the emergence of new planning methodologies of participatory bias. This "new paradigm" of public funds allocation arises in Brazil since the 1990 decade. Initially it was debated housing plan, coupled with the concept of territory. The second part of the article was considered the Directive Participatory Plan itself. Interviews were conducted with the staff present in the process and lecture of the major local newspaper about the subject during the period. In the third and last part, it was made a balance of the contradictions found in the Directive Participatory Plan of Fortaleza city.

 

Keywords: Planning, Territory Housing, Directive Participatory Plan, Urban Conflict.


 

Território, Habitação e Planejamento na Produção do Espaço Urbano

 

Para avançar na compreensão das cidades contemporâneas, é necessário ter em mente algumas de suas principais determinantes. Neste estudo refletir-se-á sobre algumas destas determinantes, objetivando avançar na compreensão do significado das novas experiências de planejamento que têm surgido recentemente. Num primeiro momento, chama-se atenção ao legado deixado pelo planejamento urbano modernista, matriz cuja expressão ideológica de viés funcionalista-tecnocrática influenciou fortemente o planejamento das cidades brasileira, assim como suas configurações territoriais. Outro elemento que tem enorme influência na forma urbana é as políticas públicas de habitação, ao mobilizar grande quantia de fundos públicos em programas que, predominantemente, contribuíram com o alargamento e espraiamento urbano, assim como com a segregação sócio-espacial, com ênfase no período da segunda metade do século XX.

 

A partir da década de 1990, as experiências de planejamento participativo, sobretudo no âmbito local, surgem com mais força no Brasil. A história da alocação de fundos públicos por intermédio de métodos participativos pode ser contada, principalmente, através das experiências dos Orçamentos Participativos - OP's, e dos Planos Diretores Participativos - PDP's. Esse segundo instrumento de planejamento urbano será analisado mais de perto através do Plano Diretor Participativo da cidade de Fortaleza - PDPFor. O período analisado abrange desde a primeira proposta de Plano Diretor elaborada pela Prefeitura de Fortaleza em 2002 e enviada à Câmara Municipal ao final de 2004, passando por sua retirada em 2005, até o final do processo de elaboração do Plano Diretor Participativo em 2008, quando finalmente é aprovado de forma unânime pelos vereadores da Casa. Posteriormente, dialoga-se com a idéia de que experiências como os Orçamentos Participativos e Planos Diretores Participativos configuram um "novo paradigma" do planejamento urbano de "cidades democráticas". Nesse momento, serão enumerados e debatidos alguns problemas diagnosticados que colocam em xeque a legitimidade de instrumentos de planejamento participativo como o PDP, materializado em sua experiência na cidade de Fortaleza.

 

Uma observação preliminar sobre o objeto do estudo (o Plano Diretor Participativo como instrumento de planejamento democrático e de democratização da cidade) é necessária, para não se correr o riscos de reduzir o planejamento (ou mais precisamente, a falta dele) como central no diagnóstico dos problemas urbanos. Muito além disso, a produção do espaço urbano segue uma lógica própria em cada local, mas sempre sintonizada com a acumulação capitalista em nível mundial. Como nos lembra o mestre Milton Santos em A urbanização brasileira "a idéia de que a cidade é uma totalidade menor, depende, ao mesmo tempo, de uma lógica local, de uma lógica nacional e de uma lógica mundial" (Santos, 2008, pág14).

 

Sobre Planejamento e Território ou... Quem Controla o Quê e Como?

 

O que vem à cabeça quando se pensa em planejamento? Num primeiro momento, um cidadão comum seria condicionado a identificar a palavra planejamento com dados, gráficos, mapas, planilhas, e, com muito esforço, com decisões. Planejamento envolve sempre decisões. Essas, por sua vez, envolvem interesses, que, por último, podem (ou não) envolver conflito. Em se tratando de planejamento público e habitação, temas imprescindíveis deste artigo, o grau dos conflitos tende a ser maior e mais complexo, na medida em que se amplia sua abrangência no espaço. Saindo do planejamento doméstico, passando ao de um condomínio, uma rua, um bairro, uma cidade, uma região etc., se obedece a um gradiente de complexidade e conflito. Uma boa medida deste gradiente pode ser a quantidade de fundos públicos a ser mobilizada no processo, bem como a matriz de planejamento a ser adotada.

 

Durante todo o século XX, o campo do planejamento urbano brasileiro era conhecido como "puramente técnico, espécie de arte de evitar conflitos"[1]. Uma nova conjuntura social coloca os problemas relacionados às causas urbanas e ambientais como centrais para se pensar o futuro da sociedade. A dinâmica da urbanização brasileira da segunda metade do século XX, com os processos migratórios, a metropolização, a expansão da classe média e o crescente assalariamento da mão-de-obra, passa por profundas mudanças na década de 1990. Dentre as mais significativas, pode-se destacar a periferização das metrópoles, a favelização e multiplicação de loteamentos irregulares, a expansão da classe média e sua preferência pelos condomínios fechados, etc. Esses processos tornam o espaço urbano mais complexo, desigual e heterogêneo (Felman; Fernandes, 20??). Contudo, eles são efeitos do desenvolvimento urbano, cabendo indagar: quais são suas causas? Ou, indo para além dos diagnósticos, como sugere Ermínia Maricato (2001): "Quais são as alternativas aos problemas urbanos?".

 

Os resultados de um século de planejamento urbano modernista-funcionalista[2] - denominado por Maricato (2000) de "matriz postiça" - são identificados como um dos principais responsáveis pela crise urbana atual. A matriz racionalista, expressão do planejamento tecnocrático, acabou por contribuir ainda mais com o agravamento dos problemas urbanos, interferindo diretamente na configuração territorial das cidades brasileiras, justamente por ser a matriz dominante até o final do século XX. Essa visão, não dando mais conta da complexidade da realidade urbana, passa a ser fortemente criticada. Saídas puramente técnicas enfraquecem-se.

Segundo a autora, o planejamento urbano teve um desenvolvimento inédito nos "trinta gloriosos", valendo destacar o papel desempenhado pela CEPAL durante o regime militar e a elaboração da PNDU - Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, integrante do II PND - Plano Nacional de Desenvolvimento, de 1973.

 

No que diz respeito às políticas federais de habitação, Maricato (2000, pág. 85, apud Silva, 1995) nos diz que foi o governo ditatorial de 1964 o responsável pela elaboração da lei 4.380 de 21/8/64 que criou o Banco Nacional de Habitação - BNH e o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo - SERFHAU, que duraram até 1986. De acordo com Orlando Santos Jr. (2006), as políticas públicas de habitação já estiveram sob responsabilidade de diferentes órgãos federais:

 

"(...) de 1985 a 2002, a gestão da política da habitação coube a diferentes ministérios: de 1985 a 1987, ao Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente; de 1987 a 1988, ao Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente; de 1988 a 1990, ao Ministério do Bem Estar Social; de 1990 a 1995, ao Ministério da Ação Social; de 1995 a 1999, à Secretaria de Política Urbana, vinculada ao Ministério do Planejamento; de 1999 a 2002, à Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, vinculada à Presidência da República" (pág. 296).

 

Finalmente, a criação do Mistério das Cidades, em 2003, representou um passo decisivo no reconhecimento da questão urbana como uma questão de interesse nacional. Outro evento importante foi a aprovação do Estatuto da Cidade, ao fortalecer o papel dos municípios no planejamento e gestão das cidades. Aliado a isso, está a realização de Conferências, a criação de Conselhos e a Campanha pela realização dos Planos Diretores Participativos em 2005.

 

Para Santos Jr. (2006), conforme balanço do Ministério das Cidades, em maio de 2006 o saldo da Campanha era o seguinte: 23 núcleos estaduais constituídos; 88% dos 1.684 municípios obrigados a elaborar o Plano até outubro de 2006 já o haviam feito ou estavam em processo de elaboração. Entretanto, com relação ao caráter participativo, constatou-se que, apenas 24% ou 362 Planos haviam sido elaborados ou estavam em processos desta natureza, enquanto que, em 64% desses, segundo os próprios envolvidos, não houve procedimentos de participação popular. Ainda segundo o balanço do Ministério, em 11% dos casos houve divergência quanto ao caráter participativo ou não do processo de elaboração do plano.

 

Os PDP's e OP's concorrem com os tipos de planejamento resultantes da matriz modernista. No Brasil, eles ajudam a saciar parte do anseio popular por participação e controle social. Também compõem as "alternativas" (Maricato, 2001) ao balanço negativo da expansão urbana brasileira ocorrida durante o século XX. Essas experiências surgem ao passo em que se desenvolvem as críticas aos fundamentos das formas de planejamento oriundas da matriz modernista. Como parte da crítica, está o descontentamento gerado pelos espaços resultantes do planejamento estatal expresso nas políticas públicas de habitação advindas da década de 1970 (Pereira, 2008). Tais fatos corroboram para a imposição de uma crise da matriz modernista que hegemonizou o planejamento urbano durante todo o século XX.

 

Na última década do século XX, a novidade é o laboratório de experiências locais de planejamento urbano participativo, que foi favorecido pelo caráter descentralizador da Constituição Federal de 1988, ao fortalecer o papel dos municípios, uma antiga reivindicação do Movimento Pela Reforma Urbana.

 

A experiência mais inovadora surge no início da década de 1990 em alguns governos municipais administrados por partidos progressistas, sobretudo com a experiência que ficou conhecida como Orçamento Participativo. Essas experiência de OP, juntamente com as dos Planos Diretores Participativos, no início do século XXI, são instrumentos de gestão democrática singulares, porque neles os interesses de diversos agentes sociais confrontam-se, numa tentativa de compatibilizar as ações e investimentos públicos com as demandas e interesses das classes sociais presentes na sociedade. Em outras palavras, o reconhecimento do conflito retoma o debate sobre a figura do Estado como intermediador dos conflitos sociais, visão esta que não resiste a uma investigação mais apurada.

 

A criação de novos instrumentos de gestão democrática é prática relativamente recente no país. Eles surgem como tentativa de dar resposta à crise e à degradação ambiental no meio urbano, frente aos complexos problemas criados, dentre outros, pelo "crescimento acelerado das cidades brasileiras" (Santos, 2008).

 

Por outro lado, a incorporação de processos participativos de alocação de fundos públicos por parte do Estado é uma bandeira histórica do Movimento pela Reforma Urbana, cuja origem está na década de 1970 e, posteriormente, com o surgimento do Fórum Nacional de Reforma Urbana[3]- FNRU e a crescente politização dos problemas urbanos (Santos Jr., 2007).

 

O deslocamento conceitual do planejamento ao território é possível com a ajuda da compreensão de território proposta pelo geógrafo Marcelo Lopes de Souza (1995) como "espaço e relações de poder, ou, se preferir, como relações de poder no espaço". Para o autor, as escalas do território não podem ser reduzidas automaticamente ao Estado. O conceito de território proposto por Souza, refere-se a uma forma específica de interpretar o espaço e é perfeitamente verificável no estudo dos processos de planejamento local democrático, como os Planos Diretores Participativos ou os Orçamentos Participativos, por exemplo. Para ele, o território é "um campo de forças, uma teia ou rede de relações sociais (...) é no fundo relações sociais projetadas no espaço que espaços concretos" (Souza, 19995, pág.86).

 

Souza fala da necessidade de se superar a concepção clássica da exclusividade de um poder em relação a um território. Mais a frente critica "a fixação da Geografia Política Clássica no Estado, conduzindo à percepção do território nacional como um território por excelência", isso leva a idéia de que os territórios se justapõe (põe-se juntos), não se confundindo, mas não se superpõe (por-se em cima, sobrepor), uma vez que, para esta Escola, para cada território nacional só há um Estado-Nação. O conceito clássico de território levaria a uma pobreza conceitual, enquanto que "o que existe, quase sempre, é uma superposição de diversos territórios", nos quais "podem existir contradições entre as diversas territorialidades". (Souza, pág. 94).

 

A idéia de território da habitação permite investigar a produção do espaço urbano na intensidade dos seus conflitos sociais e ambientais e nas suas singularidades. A configuração da correlação das forças sociais tende a torna-se mais "acessível" à medida em que são utilizados métodos de planejamento participativo. As contradições geradas a partir desses processos, tornam esses momentos privilegiados para a análise da produção do espaço urbano. Afinal de contas "quem controla o quê e como?".

 

Outras Notas Sobre Estruturas e Instrumentos de Planejamento

 

Na reflexão sobre o planejamento é imprescindível procurar esclarecer algumas de suas estruturas que têm influído na produção do espaço geográfico. Desta forma, foram identificadas três perspectivas distintas: a da cidade-mercado ou cidade-empresa[4], a cidade democrática e a da autogestão social. A primeira e a última formam paradigmas rivais[5].

 

Na cidade-mercado, a produção do espaço é intermediada pela perspectiva da propriedade privada, das relações sociais capitalistas e pela exaltação da competição entre cidades (como se fossem organismos isolados). Essa perspectiva está vinculada com a concepção de produção do espaço urbano cada vez mais "separado" do espaço rural. Um exemplo de como ela se materializa está na elaboração do Plano Estratégico da Cidade do Rio de Janeiro, analisado por Carlos Vainer no artigo Os liberais também fazem planejamento urbano? (in Arantes, Vainer e Maricato, 2000), no qual ele demonstra a estratégia liberal da "participação para a produção planejada do consenso". Uma versão mais pura dessa perspectiva de cidade ganha força na década de 1990, ocupando o espaço vago deixado pelo planejamento modernista. Termos como "planejamento estratégico" e "clientela", para citar apenas dois, compõem a estrutura conceitual deste paradigma.

 

O planejamento da cidade-mercado caracteriza-se pela "arte de evitar conflitos". Na maioria das vezes, o Estado terceiriza a elaboração do planejamento que, em geral, é executada por empresas de consultoria ou instituições semelhantes. Igualmente, a cidade-mercado está associada à matriz de planejamento modernista-funcionalista.

 

A perspectiva da cidade-democrática (Maricato, 2000; Santos Jr., 2006) surge com mais força no Brasil a partir do final do século XX com: os movimentos por Reforma Urbana, que reivindicam maior participação e controle social na alocação dos fundos públicos; com a regulamentação de instrumentos de planejamento democrático que combinam democracia participativa e democracia representativa parlamentar; com a aprovação da nova Constituição Federal e a criação de instituições responsáveis por executar políticas para as cidades nas três esferas do poder público; etc. É dentro dessa perspectiva que surgem os instrumentos de planejamento como o Orçamento Participativo, o Plano Plurianual Participativo, o Plano Diretor Participativo, o Plano de Ação, etc.

 

O retorno à idéia liberal do Estado como intermediador de conflitos sociais está implícito na perspectiva da cidade democrática. Acredita-se ser possível "equilibrar" interesses conflitantes (muitas vezes irredutíveis entre si) por intermédio de metodologias participativas. Entretanto, uma diferença significativa da cidade democrática em relação à cidade-mercado é que, na primeira, os conflitos de interesses são reconhecidos pelo Estado, enquanto que, na segunda, há um esforço enorme para escondê-los, negá-los, refutá-los. Observa-se também um esforço para se incorporar a dimensão geográfica regional, bem como as dimensões temporais de médio e longo prazo ao planejamento. Contudo, essas tentativas são, invariavelmente, mal sucedidas. Tal esforço tende a não lograr materialidade ou mesmo gerar experiências realmente inovadoras

 

 

 

           

 

 

 

 

 


Fonte:  Elaboração própria

            Figura 1: Perspectivas Urbanas e Processo de Mudança de Paradigmas.

 

 

Como sugere a Figura 1, no interior da perspectiva da cidade democrática surgem as chamadas "ações transitórias", cujos êxitos podem ser encontrados na análise dos seus processos, muito mais que em seu resultado final. As críticas formuladas convergem para o amadurecimento da autogestão social (Lefebvre, 1969) como um paradigma rival da cidade-mercado. O paradigma da autogestão social está associado às idéias de: planejamento do trabalho social, controle social sobre o mercado, fim da burocracia, política de gratuidade progressiva, transparência e publicidade das finanças públicas (Mandel, 1989), superação da contradição entre campo e cidade (Engels, 1984), conhecimento científico da realidade (Maricato, 2001), democracia direta, consenso progressivo como mediação dos conflitos, consciência local/global, planejamento de longo prazo, dentre outros pressupostos.

 

A perspectiva da cidade democrática apresenta elementos transitórios entre o paradigma da cidade-mercadoria e a autogestão social. Contudo, não determina esse segundo paradigma e nem contém em si potência suficiente para proporcionar uma ruptura completa com a cidade-mercadoria, dentre outros motivos, por corroborar com essa no que diz respeito a uma atitude passiva frente ao entendimento do Estado como instituição natural e mediadora de conflitos. A cidade democrática convive com a democracia representativa de caráter parlamentar. A autogestão não. Instrumentos como o OP e o PDP apresentam uma lógica de democracia mista, ao combinar participação popular com democracia representativa. Está claro que a cidade-democrática, a despeito de seu caráter transitório, está contida no espectro da cidade-mercadoria. É por isso que se entende que a cidade democrática não forma em si um novo paradigma teórico. Tampouco a crise pela qual passa o paradigma da cidade-mercado implicará, automaticamente, na sua superação histórica pela autogestão social.

 

Plano Diretor Participativo de Fortaleza: Históricos e Agentes

 

A história do planejamento urbano de Fortaleza é antiga. Já em 1818, Silva Paulet apresenta a  primeira planta da cidade; em 1859 e 1863, Adolfo Hebster elabora a "planta topográfica da cidade de Fortaleza e subúrbios e uma segunda versão da "planta reformada"; em 1888, é a vez da "planta de expansão urbana na segunda metade do século XIX"; em 1933, o Plano de Remodelação e Extensão da cidade; em 1947, o Plano Diretor de Remodelação; em 1963, surge o primeiro Plano Diretor de Fortaleza; em 1972, vem o Plano de Desenvolvimento Integrado da Região Metropolitana de Fortaleza - o PLANDIRF; entre 1975 e 1979, é elaborado o Plano Diretor Físico de Fortaleza; em 1992, o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano do Município de Fortaleza; em 2002 inicia-se a elaboração de um novo Plano Diretor (Muniz, 2006).

 

De acordo com a legislação, o prazo para a revisão dos Planos Diretores é de 10 anos. Dessa forma, o Plano de 1992 começou a ser revisado em 2002 pela gestão do então Prefeito Juraci Magalhães que contrata a ASTEF[6] para coordenar sua elaboração. Em entrevista, o advogado Henrique Frota[7] avalia que "o projeto apresentado pela ASTEF deixava muito a desejar e, do ponto de vista da participação popular, praticamente não houve, com somente algumas reuniões nas Regionais[8]". Em 2004, o Projeto de Lei é enviado à Câmara no último ano de mandato do prefeito Magalhães. No final do mesmo ano, Movimentos Sociais ocupam parte do prédio do Parlamento Municipal, durante uma semana, conseguindo adiar a votação do plano. Em 2005, a nova gestão que assume a Prefeitura de Fortaleza retira o projeto de pauta. O plano antigo é tirado de pauta da Câmara para dar início ao processo participativo, mas é somente em 2006, um ano depois, que se dá o inicio efetivo à elaboração do novo plano, através de capacitações e elaboração de diagnósticos técnicos. Mais uma vez, a Prefeitura contrata uma instituição para prestar assessoria técnica no processo de elaboração do novo Plano Diretor, o Instituto Pólis de São Paulo[9].

 

As principais etapas do PDPFor ocorreram, primeiramente, nos dias 10 e 11 de fevereiro de 2006 e depois entre os dias 26 e 28 de janeiro de 2007. O processo contou com 534 delegados, 7 audiências temáticas na Câmara, 350 páginas de diagnóstico "A cidade que queremos" que inclui um esforço técnico para se compreender a "cidade real" (ou pelo menos parte dessa), 57 reuniões do Núcleo Gestor do PDPFor (que é composto por 39 entidades governamentais e da sociedade civil) e mais 28 audiências que ocorreram após a aprovação do texto final no Congresso da Cidade. O PDPFor foi o primeiro macrozoneamento ambiental e urbano ocorrido na cidade.

 

Por intermédio de entrevistas, pode-se constatar os três agentes fundamentais que interviram no processo do PDPFor: o Poder Público, os empresários e o chamado "campo popular". Outros agentes também participaram de forma pontual, dentre os quais se destacam: ambientalistas, setores interessados no tema da mobilidade urbana e o chamado trade turístico. Esse último, sobretudo no debate acerca da ocupação da Praia do Futuro. O Congresso da Cidade, instância maior do PDPFor foi formado por delegados representantes do Poder Público Municipal e da Sociedade Civil, numa proporção de 60 e 40 porcento, respectivamente.

 

O engajamento do Poder Público se deu de forma não coesa. Parte da Gestão Municipal, identificada com o Plano Diretor anterior, resistiu à abertura de um novo processo. Neste seguimento prevaleciam os funcionários antigos, planejadores, engenheiros, etc., que estavam presentes principalmente na Secretaria de Infra-Estrutura (SEINF) e na Secretaria de Meio Ambiente (SEMAN), além das Secretarias Executivas Regionais (SER's). Havia ainda um "segundo campo" composto por funcionários presentes na Secretaria de Planejamento (SEPLA) e no Habitafor que eram identificados com o projeto do novo Plano e com a perspectiva da cidade democrática, ou seja, do planejamento participativo. Apesar de dividido, o Poder Público centralizava seus representantes dando o comando do que deveria ser votado.

 

O segmento empresarial foi liderado pelo Sindicato da Construção Civil (Sinduscon), seguido por outras instituições, como se notará mais a frente. Esse segmento chegou ao processo somente quando o PDPFor começou a tomar forma, mas teve uma participação bastante incisiva no texto final. Com poder econômico e o peso político, conseguiu adiar o Congresso da Cidade por um mês devido à pressão exercida sobre o Poder Público Municipal.

 

O Movimento Popular formou o chamado "Campo Popular". O mesmo era formado pelas entidades e movimentos que compõem a Rede Nuahb: o Movimento dos Conselhos Populares, Federação de Bairros e Favelas, Movimento de Luta nos Bairros, Cáritas, Comunidades Eclesiais de Base, Coordenação de Movimentos Populares, Movimento Ambientalista, dentre outros.

 

Outro segmento que teve uma participação considerável, apesar de pontual, foi o do chamado "trade turístico", principalmente hotéis e barracas de praia. Este segmento mobilizou seus funcionários (trabalhadores dos estabelecimentos) sob o pretexto de que o Plano Diretor iria proibir as barracas de praia, causando desemprego. Apesar de pontual, a atuação do "trade turístico" teve um forte impacto no processo do PDPFor.

 

Houve ainda algumas instituições que participaram do processo através de um conselho paritário com presença da sociedade civil. Tais segmentos estavam sempre alinhados aos interesses dos empresários ou do campo popular. Dentre estas instituições, estavam as Universidades, o Conselho Regional de Administração (CREA), a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), o Instituto de Arquitetos  do Brasil (IAB), o Centro Industrial do Ceará (CIC), etc. Henrique Frota ilustra: "o representante da OAB, por exemplo, era também assessor das construtoras". Nesse caso, pode-se constatar a  sobreposição de interesses. Várias entidades convergiam no sentindo de fortalecer suas reivindicações, formando uma verdadeira rede articulada e polarizada.

 

Após a realização do Congresso da Cidades, onde o texto do Plano foi aprovado, o mesmo demorou ainda 6 meses para ser enviado à Câmara. Foi instituída uma comissão especial de Vereadores formada por todos os presidentes de Comissões sob a presidência do Vereador Carlos Mesquita e com a relatoria do Vereador Salmito Filho. Também foram realizadas 28 audiências públicas para se coletar novas contribuições.

 

É neste momento que, segundo Igor Moreira, representante do campo popular no Comitê Gestor: "houve uma movimentação para se reverter uma correlação de forças que, no Congresso da Cidade estava mais favorável ao Campo Popular". Ele argumenta que, as 28 audiências semanais que ocorreram no momento pós-congresso, foram bastante desgastante e que existia um sentimento geral de cansaço em relação ao processo. Destacou também o papel reservado ao Poder Público: "o congresso da cidade, ele meio que representava o tamanho de cada setor que a cidade tinha. O que desequilibrava, desconfigurava isso era a representação do Poder Público". Moreira apresenta outro obstáculo encontrado: "a agenda dos movimentos sociais muda, a gente não pode ficar a vida toda a reboque da história do Plano Diretor".

 

O Plano Diretor de Fortaleza foi aprovado no dia 18 de dezembro de 2008, por consenso, entre os vereadores da cidade, no outro dia, matéria de um importante jornal local dizia: "a tão aguardada votação do Projeto de Lei que cria o novo Plano Diretor de Fortaleza foi tão tranqüila que assustou"[10].

 

O Plano em Seus Temas

 

As Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS

 

A chamada Zona Especial de Interesse Social, as ZEIS, além da lei dos vazios urbanos foram apontados por todos os entrevistados como temas centrais em relação aos conflitos gerados no processo de elaboração do Plano Diretor Participativo. Aqui, analisar-se-á a questão da utilização do solo urbano em Fortaleza, seus instrumentos e conflitos, sempre com o auxilio das entrevistas. Segundo informações do Advogado Henrique Frota, há três tipos de ZEIS, com objetivos e características distintas.

 

A ZEIS do "tipo um" é caracterizada por assentamentos urbanos frutos de ocupações consolidadas há mais de 5 anos. A ZEIS deste tipo busca regularizar a situação jurídica das comunidades instaladas no local, podendo ter casos em que se necessite realocação das famílias, como pode ser o caso das áreas de risco, por exemplo. Também pode incluir o processo de urbanização da área. Foram criadas ZEIS deste tipo, por exemplo, na região oeste (Pirambú, Cristo Redentor e Barra do Ceará) e nos bairros do Serviluz, Bom Jardim, Couto Fernandes e Praia do Futuro.

 

A ZEIS de tipo dois, é destinada, em especial, aos conjuntos habitacionais públicos. Frota alerta sobre a existência de conjuntos habitacionais construídos com recursos públicos, alguns inclusive há mais de 20 anos, mas que nunca foram regularizados: "(...) algumas vezes, a Prefeitura sequer desapropriou, simplesmente construiu. Outras, que desapropriou, mas que não registrou em cartório a desapropriação. Outras vezes, em que foi feito todos os trâmites, mas não foi emitido título de concessão de uso para os moradores". A ZEIS do tipo dois é aquela cujo principal objetivo é a regularização, sobretudo em áreas que obtiveram investimento público em moradias, esta é sua peculiaridade.

 

A ZEIS de tipo três é aquela que ainda conta com muitos terrenos vazios, mas não em qualquer área da cidade. A preferência deste tipo de ZEIS é por áreas importantes para o mercado imobiliário, como por exemplo os bairros do entorno do mangue do Cocó, Praia do Futuro, Bairro de Fátima, entorno da Avenida Washigton Soares, dentre outros. Ainda segundo o entrevistado Henrique Frota, "boa parte das ZEIS de tipo três foram inviabilizadas pela construção de grandes empreendimentos".

 

Praia do Futuro

 

A ocupação da faixa litorânea, especialmente da Praia do Futuro, por seu potencial turístico e econômico, é uma área estratégica e esteve entre uma das maiores polêmicas debatidas no PDPFor. Localizada no litoral leste de Fortaleza, a Praia do Futuro é também uma área em que estão presentes comunidades tradicionais, habitações em forma de edifícios destinados a famílias de classe média, grandes hotéis, resorts, barracas de praia, etc. Ela é também área de forte especulação por parte do mercado imobiliário e foi objeto de disputas e conflitos na elaboração do PDPFor. Apesar de ser uma área estratégica, econômica e turisticamente, ainda há uma forte presença de terrenos abandonados na Praia do Futuro. Para o advogado Rodrigo Diaconivi[11], os principais temas debatidos em relação à Praia do Futuro foram os índices permissivos, a taxa de ocupação, a altura máxima das construções e a manutenção ou não das barracas de praia.

 

A participação do chamado "trade turístico", identificado como um dos agentes que tiveram participação pontual no Plano Diretor, deu-se no momento do debate a respeito da Praia do Futuro. Segundo Henrique Frota, a leitura que o trade turístico fazia era a de que "o município não poderia virar as costas para este potencial, e aproveitar o potencial, para aquele setor, é construir, permitir a ocupação por meio de hotéis e barracas /.../ havia um discurso muito forte de que precisamos receber bem o turista com a melhor infra-estrutura, se possível, de luxo".

 

Para Frota

 

"os trabalhadores dos empreendimentos turísticos foram usados como massa de manobra" no momento em que o Plano já estava quase pronto, indo para a Câmara. A alegação era a de que, com o novo Plano, ficaria proibida a ocupação da faixa litorânea (área da Marinha) e que isso geraria desemprego. Segundo ele, o campo popular reivindicava o ordenamento da ocupação do litoral: "se a praia é pública, ela deve ser acessada por todos, deve ser área de uso comum". Mais a frente diz que "os empreendimentos privatizam o acesso à praia. Quem vai à Praia do Futuro e não consome, é constrangido a não permanecer mais naquele espaço".

 

Para Igor Moreira[12], a forma de ocupação da faixa litorânea, especialmente da Praia do Futuro, foi o tema de maior conflito no Plano Diretor. Isso se dá porque "a Praia de Iracema e a Beira Mar são áreas já consolidadas para a exploração do capital" restando a Praia do Futuro e o Poço da Draga como áreas de maior conflito. Ainda segundo Moreira, como foi criada uma grande ZEIS nos bairros que vão da Barra do Ceará ao Pirambú, essa área perdeu um pouco da sua atratividade econômica. Isso ajuda a explicar, em parte, a importância da Praia do Futuro como local de maior potencial de exploração, portanto, objeto de especulação imobiliária. O representante do MCP informou que, nos momentos de debate sobre esta temática, "a participação costumava ser maior".

 

Mesmo com sua importância, pouco foi efetivamente decidido em relação ao ordenamento da ocupação da Praia do Futuro. A Prefeitura anexou a ocupação desta área ao Projeto Orla[13] que se encontra parado na Secretaria de Meio Ambiente. Atualmente, o Ministério Público está estudando o que pode ser considerado "faixa litorânea". Segundo Igor Moreira, o Campo Popular é favorável à utilização econômica da faixa de praia, desde que com um padrão de ocupação combinado. Além disso, eles defendem que os empreendimentos turísticos sejam construídos somente após a Avenida Zezé Diogo.

 

Região Metropolitana de Fortaleza

 

Os processos de elaboração dos Planos Diretores podem ser uma excelente oportunidade para municípios que enfrentam problemas comuns. A incorporação dessa dimensão foi objeto da campanha pelos PDP's realizada pelo Ministério das Cidades. Segundo documento do Ministério, o Estatuto das Cidades deixou algumas lacunas, principalmente no âmbito dos processos regionais que extrapolam em muito os limites administrativos das cidades brasileiras.

 

Dos entrevistados, somente dois souberam apontar indícios do tema, mesmo que de forma tangencial. Henrique Frota diz que houve momentos em que esta dimensão foi lembrada, mas só no debate das diretrizes "não houve peso prático significativo". Já Igor Moreira identificou a presença da dimensão regional somente no debate a respeito dos limites entre a cidade de Fortaleza e outros municípios: "a questão surgiu por causa da falta de atendimento por parte do poder público em áreas de fronteira entre municípios".

 

A dimensão regional é relevante porque há a necessidade de algum grau de gestão compartilhada ou de tratamento conjunto dos problemas e potencialidades de cada região. O documento do Ministério dá algumas dicas de como isso pode ocorrer: "municípios podem elaborar em conjunto uma caracterização da região, realizar capacitação de equipes técnicas em conjunto, ligando estruturas, elegendo temas estratégicos, etc." Objetivando transformar o espaço regional em um tecido social, ambiental e economicamente mais coeso.

 

Algumas Considerações Sobre o Processo

 

O processo do Plano Diretor Participativo de Fortaleza é muito ilustrativo para demostrar a mudança de perspectiva do planejamento tecnocrático ao planejamento democrático. Apesar do primeiro PD elaborado no século XXI ter contado com pouquíssima participação social, uma mudança desta perspectiva foi possível com a eleição de um governo progressista para a capital cearense.

 

Um fator de grande relevância, como dito, foi o lapso de tempo entre as etapas do processo o  que dificultou a mobilização da população e favoreceu os acordos de bastidores. No balanço do Plano Diretor Participativo apresentado por Henrique Frota, o Campo Popular conseguiu conquistar as ZEIS, no entanto, para que essas sejam efetivadas, ainda deve ser montada uma equipe da Prefeitura para garanti-las. Uma derrota apontada pelo entrevistado foi em relação ao Sistema de Gestão Democrática no Plano Diretor. O Conselho de Planejamento Urbano da Cidade, que foi acordado entre os agentes no Congresso da Cidade, não foi enviado à Câmara pela Prefeitura conforme o combinado. Há, segundo Frota, "um problema de gestão popular de fato. Quem hoje é responsável por tomar as decisões sobre os grandes empreendimentos de impacto? Da forma como está, a decisão fica a cargo de um órgão interno à Prefeitura, onde não há nenhuma participação popular".

Outra questão significativa é que, apesar do caráter descentralizador da Constituição Federal de 1988, tal medida "não foi acompanhada de um necessário reaparelhamento das prefeituras para dar conta de uma série de tarefas antes de responsabilidade do poder central" (PEREIRA, 2008, pág. 127). Isso faz com que o poder público não tenha capacidade de conduzir o processo de elaboração dos Planos Diretores, ficando dependente das empresas de consultoria.

 

O poder reservado ao poder público e à Câmara Municipal de alterar significativamente o projeto original, (o que de fato ocorreu, como no caso do Sistema de Gestão), ajuda a minar a legitimidade do processo, ao desconsiderar todas as suas fases em que a população foi chamada a participar.

 

Constatou-se que o que foi decidido entre as partes na ocasião do Congresso da Cidade não foi integralmente enviado à Câmara, o que também prejudicou a legitimidade do processo. A Prefeitura Municipal alegou que a Procuradoria Geral do Município havia questionado o fato de que na Lei Orgânica do Município havia uma disposição dizendo que todo Sistema de Gestão deve ser tratado em lei específica.

 

A relação estabelecida entre partidos políticos e empresas privadas, sobretudo no que diz respeito ao financiamento de campanhas eleitorais, é certamente um dos maiores entraves ao desenvolvimento da perspectiva da cidade democrática. Os interesses populares ficam subordinados aos interesses das grandes empresas, que financiam as campanhas dos seus candidatos. Esses, por sua vez, são condicionados a atender aos interesses daqueles, sob pena de não terem recursos para fazer a próxima campanha eleitoral[14].

 

Experiências transitórias contém, acima de tudo, valor educativo e politizador, elas contribuem no despertar da cidadania ativa. Entretanto, assim como o modo de produção e as relações sociais capitalista não podem ser dissolvidos na participação, tampouco, a participação na representação. Apesar das limitações, algumas das quais debatidas neste artigo, é fundamental continuar apostando em novas experiências de democratização do poder e planejamento participativo.

 

Notas



[1] Notas de aula 13/04/09. Disciplina: Métodos de Planejamento Regional e Urbano. Prof. Dr. Elson Manoel Pereira.

 

[2] A matriz modernista também poderia ser chama de matriz modernista-funcionalista-fordista-keynesiana "Do modernismo, esse planejamento ganhou a herança positivista, a crença no progresso linear, no discurso universal, no enfoque holístico. Da influência keynesiana e fordista, o planejamento incorporou o Estado como figura central para assegurar o equilíbrio econômico e social , e um mercado de massas". (Maricato, 2000, pág. 126).

 

[3] Reúne Movimentos  Sociais, Organizações Não Governamentais, Associações de Classe e Instituições Acadêmicas.

 

[4] Na perspectiva da cidade-empresa, como o próprio nome já diz, o Estado atuaria como uma empresa, tendo como objetivo a minimização dos custos e a maximização do lucro, entregando o "equilíbrio social" às leis do livre mercado e à manutenção dos interesses do capital. Nesta, o gestor público é um empreendedor e o cidadão o "cliente".

 

[5] Pensar teorias como estruturas foi proposto por Tomas Kuhn no livro A estrutura das Revoluções Científicas. Os paradigmas científicos têm como característica  serem rivais e incompatíveis entre si. Para Kuhn a ciência progride da seguinte forma: pré-ciência - ciência normal - crise-revolução - nova ciência normal - nova crise. Segundo Chalmers "/.../ uma crise é resolvida quando surge um paradigma inteiramente novo que atrai a adesão de um número crescente de cientistas até que eventualmente o paradigma original, problemático, é abandonado." (Chalmers, 1993, pág. 106).

 

[6] A Associação Técnico-Científica Eng. Paulo de Frontin - ASTEF é uma entidade jurídica de direito privado, vinculada ao Centro de Tecnologia da Universidade Federal do Ceará - UFC. Do site www.astef.ufc.br acesso em 04/02/2010.

 

[7] Henrique Botelho Frota, Advogado. Em 2005 e 2006 foi da equipe do Plano Diretor Participativo pelo Habitafor. Atualmente é assessor do Núcleo de Habitação e Meio Ambiente - NUHAB. Entrevista concedida em 31/07/09.

 

[8] A cidade de Fortaleza é dividida em 6 (seis) "Secretarias Executivas Regionais", sub-regiões administrativas que agregam vários bairros cada uma.

 

[9] O Pólis - Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais é uma Organização-Não-Governamental de atuação nacional, constituída como associação civil sem fins lucrativos, apartidária, pluralista e reconhecida como entidade de utilidade pública nos âmbitos municipal, estadual e federal. Do site: http://www.polis.org.br/ acesso em 04/02/2010

 

[10] Diário do Nordeste: Plano Diretor é aprovado em primeira votação. 19 de Dezembro de 2008.

 

[11] Rodrigo Fraria Gonsalves Diacovini, Advogado. Assessor da Rede NUHAB. Em entrevista realizada no dia 1 de agosto de 2009. A quem agradecemos a disponibilização do cliping das matérias sobre o Plano Diretor.

 

[12] Igor Pinto Moreira, Advogado. Representante do Movimento dos Conselhos Populares no Conselho Gestor do PDPFor. Entrevista concedida em 1 de agosto de 2009.

 

[13] Projeto em pareceiria com o Ministério do Meio Ambiente, Ministério Público e Prefeitura Municipal de Fortaleza. Esta iniciativa contou com o apoio do Campo Popular.

 

[14] "Construtoras que têm contratos com a Prefeitura de Fortaleza foram as maiores doadoras da campanha à reeleição da petista Luizianne Lins. Vitoriosa já no primeiro turno, a candidata recebeu boa parte dos R$ 4,7 milhões declarados à Justiça Eleitoral vários dias depois do término da campanha. Encabeça a lista de doadores a Construtora Beta, com R$ 900 mil doados de uma só vez em 23 de outubro, 18 dias após confirmada a vitória da petista. Em seguida vêm: EIT, com R$ 419 mil; Trana, com R$ 400 mil; Engexata, com R$ 350 mil; G & F, com R$ 300 mil; PB Construções, com R$ 200 mil, Fujita R$ 100 mil e Fujicon mais R$ 100 mil. Todas as empreiteiras que doaram à campanha de Luizianne possuem grandes contratos com a gestão municipal, como o consórcio Beta/Engexata, que venceu, no começo do ano, licitação de R$ 26,9 milhões para obras de habitação. /.../ A Engexata, em outro consórcio, também aparece com mais um projeto habitacional, no Conjunto Maravilha, de R$ 26,4 milhões, licitado em abril do ano passado." Folha Online: "Construtoras bancaram campanha de Luizianne em Fortaleza". Acesso em 04/02/2010 http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u473392.shtml

 

Bibliografia

 

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Referencia bibliográfica

 

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