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Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica

LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y EL URBANISMO DESDE EL DIÁLOGO Y LA PARTICIPACIÓN

Buenos Aires, 2 - 7 de mayo de 2010
Universidad de Buenos Aires

 

 

LIMITES E POSSIBILIDADES DO ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA PARA O CUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE NO BRASIL

 

Eliane Tomiasi Paulino

Departamento de Geociências da Universidade Estadual de Londrina - Brasil

eliane.tomiasi@uel.br

 


 

Limites e possibilidades do estudo de impacto de vizinhança para o cumprimento da função social da propriedade no Brasil (Resumo)

 

O Estudo de Impacto de Vizinhança é um instrumento legal de normatização dos usos do solo urbano, tendo sido o primeiro do gênero a ser implantado no Brasil, fato ocorrido em 2001, com a promulgação da Lei 10.257, denominada Estatuto da Cidade. Apesar de tardio, o princípio que rege sua idealização e implementação é o de que a propriedade privada não confere, per si, o arbítrio indiscriminado de seus detentores, pelo próprio compartilhamento que o espaço urbano impõe. Esse princípio, contudo, se choca com interesses econômicos que encontram na cidade o palco por excelência de atuação, colocando limites aos marcos regulatórios da Lei. Isso exige dos geógrafos e urbanistas não apenas o cuidado técnico em sua elaboração/análise mas, sobretudo, a leitura de contextos para o devido dimensionamento dos impactos oriundos dos empreendimentos submetidos ao estudo prévio de compatibilidade com a vizinhança, a fim de que prevaleça o espírito da Lei.

 

Palavras chave: Ordenamento territorial; Estatuto da Cidade; Relatório de Impacto de Vizinhança, Propriedade privada da terra; Luta de classes

 


 

Límites y posibilidades del estudio de impacto de vecindad para que se cumpla la función social de la propiedad en Brasil (Resumen)

 

El Estudio de Impacto de Vecindad es un instrumento legal de normatización de los usos del suelo urbano, siendo el primero de su especie a ser implantado en Brasil, lo cual ocurrió en 2001, con la promulgación de la Ley 10.257, denominada Estatuto de la Ciudad. Apesar de haber surgido tan tarde, el principio que rige su idealización e implementación es el de que la propiedad privada no otorga, per si, el albedrío indiscriminado de sus quienes la poseen, por el proprio acto de compartir que el espacio urbano impone. Ese principio, sin embargo, se choca con intereses económicos que encuentran en la ciudad el escenario por excelencia de actuación, poniéndoles límites a los marcos reguladores de la Ley. Eso exige de los geógrafos y urbanistas no apenas el cuidado técnico en su elaboración/análisis pero, sobretodo, la lectura de contextos para su debido dimensionamiento de los impactos oriundos de los emprendimientos sometidos al estudio previo de compatibilidad con la vecindad, con el objetivo de que prevalezca el espíritu de la Ley.

 

Palabras clave: Organización territorial; Estatuto de la Ciudad; Relatorio de Impacto de Vecindad, Propiedad privada de la tierra; Lucha de clases

 


 

Limits and possibilities of the neighborhood impact study for the fulfillment of the property social function in Brazil(Abstract)

 

The neighborhood impact study is a legal instrument of urban soil use standardization, and it was the first of its kind to be applied in Brazil, in 2001, when the Law 10.257, so called City Statute, was promulgated. Besides being a late fact, the principle that rules its idealization and application is that the private property doesn't provide by itself uncontrolled will to its owners, because of the sharing imposed by the urban space itself. However, this principle conflicts with economical interests that have in the city an acting stage, establishing limits to the law's regulatory terms. This fact demands from geographers and urbanists not only the technical care on their development/analysis, but also the reading of contexts for the necessary measurement of the impacts caused by activities submitted to a previous study of neighborhood compatibility, so that the law persists.

 

Key-words: Territorial organization; City Statute, Neighborhood Impact Report, Private property of land, Class conflict

 


 

Introdução

 

O ordenamento territorial em quaisquer escalas que se queira investigar decorre de uma confluência de ações que, longe de serem convergentes, tendem ao antagonismo, dada a composição de interesses própria a cada classe e mesmo no interior delas, os quais se projetam como relações de poder que conferem materialidade ao território, aqui entendido como recorte multiescalar e mutifuncional instituído por controle efetivo e que pouco tem a ver com a mera delimitação político-administrativa inscrita na concepção clássica, na qual o território é invocado como sinônimo de domínio sob o arbítrio do Estado-Nação.

 

Isso não significa, porém, a negação ou o desdém ao papel que tem o Estado nos arranjos territoriais, e que tem proliferado nas análises tanto de críticos quanto de entusiastas da globalização, que tendem a confundir Estado mínimo com Estado frágil o que, aliás, fez com que Castells (1999), Santos (2004), entre outros, advertissem sobre a necessidade de se compreender não o fim, mas o seu novo papel ante o cenário em que emergem grandes corporações, cujas ações planetárias supõem mediações mais complexas do que as comuns ao estágio concorrencial do capitalismo.

 

Dentro desse princípio, entender o Estado como expressão primaz das forças hegemônicas, guardadas as transitoriedades e brechas próprias dos confrontos dimensionados/redefinidos a cada round das disputas que, em essência, possuem cunho territorial, é um ponto de partida para compreender a institucionalização de preceitos que regem a apropriação do solo, seja ele urbano ou rural, até porque o Estado é o único que dispõe do poder de legislar, disciplinando assim os termos do acesso à terra, o substrato material das ações humanas.

 

No caso brasileiro, esse aspecto ganha novos contornos a partir da promulgação da Lei 10.257/2001, conhecida como o Estatuto da Cidade, o qual regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, relativos ao capítulo da política urbana, e que institucionalizam a necessária observância da função social da propriedade privada no interior da cidade. Cabe lembrar que o foco nas políticas urbanas a partir dos parâmetros de ordenamento territorial que vão do planejamento estatal à ação coletiva aí contemplados não deve ser tomado como uma concessão do Estado, senão como resultado de intensas lutas políticas capitaneadas, na ocasião, pelos movimentos sociais.

 

Tais lutas culminaram na Emenda Constitucional de Iniciativa Popular de Reforma Urbana, a qual, frente a um parlamento francamente conservador, foi descaracterizada, pois como advertiu Souza (2006), os canais de participação popular evocados não comparecem como estruturantes do planejamento, mas sim como coadjuvantes no que foi considerada a Constituição Cidadã, pelo caráter democrático jamais contido em carta magna no país.

 

Não se pode negar que, embora insuficientes, nesse caso houve avanços, pois em idêntico contexto, os preceitos incorporados à Carta Magna relativos à propriedade rural foram mais conservadores do que os já em vigência, sobretudo no que é concebido como função social da propriedade. Aí resguardou-se o caráter rentista da propriedade, em consonância com a tradição oligárquica do Estado brasileiro, ao contrário das possibilidades de atenuação que afetam a propriedade urbana.

 

Nesse caso, trata-se do primeiro instrumento de gestão que incorpora a possibilidade de participação da população, paralelamente à ampliação das margens de intervenção no sacralizado direito de propriedade, a exemplo dos dispositivos relativos ao cerceamento às parcelas ociosas e subutilizadas, à regularização das posses unifamiliares e, particularmente, ao que interessa de perto nesse trabalho, a regulamentação dos usos.

 

Para tanto, o Estatuto da Cidade impõe a elaboração do Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), o qual deve preceder edificações e mesmo obras de infra estrutura no espaço urbano, desde que envolvam mudanças paisagísticas, arquitetônicas e de fluxos a ponto de interferirem de algum modo no entorno. Compreender essa regulamentação tardia que dá origem ao EIV supõe considerar o contexto de sua instituição, posto não ser possível tomar os marcos regulatórios na sociedade capitalista como formalidade ou obra política sem correlação com a dinâmica da sociedade e as aspirações que ganham força a ponto de entrar na pauta das instituições e, por fim, culminar em normas legais.

 

O espírito que funda a obrigatoriedade de cada município estabelecer leis próprias, definindo o perímetro e os parâmetros para os empreendedores privados dimensionarem previamente a atividade econômica a ser implantada é o de que a dinâmica de usos já estabelecidos possui salvaguarda, sendo que o direito de propriedade deve ser compatibilizado com as demandas do bem comum. Por ser a cidade o espaço por excelência da concentração, entende-se que a atribuição de dispor individual e indiscriminadamente do solo privado pode ser prejudicial ao compartilhamento próprio à lógica da civita, havendo a necessidade de estudos técnicos que evidenciem a convivência possível entre o que está estabelecido e o que se propõe implantar.

 

Trata-se, pois, de imposições que transcendem o caráter técnico com que, em regra, o EIV tem sido concebido, sendo imperioso correlacioná-lo com a dimensão política aí encerrada, por envolver a lógica de apropriação privada da terra. Ademais, para além da necessidade de se fazer leituras do urbano a partir de suas complexas relações, essas reflexões dizem respeito diretamente aos geógrafos, por serem profissionais legalmente aptos a trabalharem com o EIV, seja na elaboração, seja na análise técnica com vistas à aprovação do mesmo.

 

O EIV como instrumento de gestão urbana: concepções e aspectos técnicos para sua elaboração.

 

A mudança da legislação no tocante ao uso do solo urbano trouxe aos profissionais geógrafos brasileiros mais uma perspectiva de atuação ante as parcas possibilidades de inserção no mercado de trabalho como tal, até porque os espaços possíveis de atuação tem sido construídos em meio a disputas no interior de agremiações de classe que reúnem, além de geógrafos, outros profissionais, não raro divididos em esforços para estabelecer reservas de mercado para as respectivas profissões. Nada que seja novo, pois como mostrou Capel (1981) as disputas envolvendo o que viria ser o objeto da Geografia remontam ao século XVIII, momento em que atribuições técnicas próprias dessa ciência começaram a tornar-se alvo de outros ramos disciplinares em constituição.  

 

No contexto dos seus desdobramentos contemporâneos, a elaboração do EIV, por atribuição legal, inclui geógrafos que, juntamente com profissionais engenheiros e urbanistas, podem elaborar o estudo a pedido dos empreendedores, bem como avaliar a sua consistência, quando investidos da função pública de aprovar, ou não, os projetos, o que torna pertinente uma reflexão sobre aspectos técnicos para sua elaboração, até porque a bibliografia sobre o assunto ainda é escassa. Não obstante, as exigências legais aí contidas não podem ser tomadas meramente em sua dimensão técnica, embora seja imperioso observá-las quando se almeja êxito na utilização desse instrumento do planejamento urbano em favor da coletividade.

 

Em linhas gerais, o Estatuto da Cidade indica algumas variáveis que devem ser obrigatoriamente contempladas na elaboração do EIV, quais sejam: adensamento populacional, equipamentos urbanos e comunitários, uso e ocupação do solo, valorização imobiliária, geração de tráfego e demanda por transporte público, ventilação e iluminação, paisagem urbana e patrimônio natural e cultural. De acordo com Lollo e Röhm (2005), esses parâmetros tendem a ser insuficientes para a maioria dos estudos, embora tenham sido disseminados como roteiros para todas as modalidades de empreendimentos. Quando consideradas as diferenças em termos de dimensão e natureza destes, bem como a própria diversidade das cidades brasileiras, há a necessidade de contemplar novas variáveis sempre que a dinâmica do entorno o exigir.

 

Por questões operacionais, a referência aqui são os parâmetros mínimos, sobre os deverão incidir a análise tanto dos impactos positivos quanto dos negativos, constituindo-se em palavras de ordem a compatibilização, a mitigação e a compensação, pois nenhum empreendimento poderá imputar livremente ônus, seja ao poder público, com eventuais necessidades de investimentos impostos pela nova intervenção e, tampouco, à população do entorno, por danos de qualquer natureza dela decorrentes.  Sendo assim, as responsabilidades previamente assumidas pelo empreendedor podem ser resumidas em:

 

Medidas compatibilizadoras, as quais devem indicar como se dará a compatibilização do empreendimento com a vizinhança notadamente nos aspectos referentes à paisagem urbana, de serviços públicos, de fluxos e de infra-estrutura.

 

Medidas mitigatórias, que deverão apontar como os impactos que admitem controle serão tratados com vistas à prevenção, além de como serão minimizados aqueles que não se pode evitar.

Medidas compensatórias, que supõem contrapartida material correspondente a impactos que não se pode evitar, a ser revertida em obras de interesse público, como adequação das vias, construção e ou reforma de escolas, unidades de saúde, creches etc.

 

Isso indica que o estudo técnico tanto supõe o levantamento criterioso na área de abrangência do projeto a ser implantado quanto exige o dimensionamento dos arranjos desencadeados pelo novo uso após sua implantação, sem falar durante a sua instalação, caso venha a provocar alterações que possam causar perturbações na dinâmica do entorno. Nesse aspecto, sua elaboração deve contemplar minimamente três aspectos: caracterização do empreendimento, caracterização da vizinhança e avaliação do impacto do empreendimento na vizinhança, em correspondência com as variáveis mínimas anteriormente arroladas.

 

Isso implica a análise da relação existente entre o porte da obra, o local onde será implantada e a natureza da atividade, senão vejamos: "O empreendimento cujos impactos serão avaliados precisa ser muito bem caracterizado quanto a sua natureza, quanto ao seu porte e quanto à proposta de ocupação, pois só assim sua área de influência será devidamente definida." (Lollo; Röhm, 2005, p. 172).  Para tanto, esses autores propõem uma matriz para avaliação dos impactos, a saber:

 

1.      natureza: positivos e ou negativos

2.      ordem: diretos ou indiretos

3.      magnitude: alta, média ou baixa

4.      duração: permanente ou temporário

 

Essas são algumas das possibilidades de se encaminhar o estudo técnico, contudo a primeira questão a ser observada é que há uma indefinição no que diz respeito à área de abrangência do projeto alvo do EIV, ou seja, do que vem a ser precisamente a vizinhança potencialmente afetada, já que a natureza diversa dos empreendimentos, bem como as diferentes dimensões dos mesmos, implicam desdobramentos igualmente diversos, sendo tarefa dos profissionais que o elaboram ou aprovam-no identificar. Como lembram Racine, Raffestin e Ruffy (1983, p. 127), é necessário analisar uma ação dentro do conjunto da qual emana, pois a utilização de sistemas teóricos e escalares diferentes multiplica a possibilidade de interpretações territoriais falaciosas.

 

Desdenhar esse aspecto tanto pode levar a um estudo técnico inconsistente e, por isso, à dificuldade de aprovação pelos órgãos competentes, quanto a distorções dos impactos socioambientais do projeto apresentado, em atendimento às conveniências dos empreendedores. Desse modo, algumas definições se impõem, sendo oportuno demarcar de que escala se trata, pois a dinâmica das cidades, com suas generalidades, particularidades e singularidades não admitem um enquadramento métrico, como o que vem prevalecendo como parâmetro para elaboração desse instrumento de política urbana, no qual tem sido comum a definição de um raio não superior a um quilômetro do local de implantação.

 

Autores como Racine, Raffestin e Ruffy (1983) advertem que estudos geográficos podem tornar-se inconsistentes quando a noção de escala se constrói a partir dos fundamentos teórico-metodológicos próprios à Cartografia, que supõe a apreensão do espaço a partir do plano métrico da geometria euclidiana. Para esses autores, esse recurso é insuficiente quando se objetiva compreender arranjos territoriais no contexto das complexidades que escapam à quantificação, por serem a expressão de relações de poder em suas múltiplas formas.

 

Por isso, propõem um esforço de elaboração de um conceito geográfico de escala em substituição ao que foi tomado de empréstimo da cartografia, e que culminou em uma representação do espaço como forma geométrica, a que permite tomar conjuntos como resultantes de partes justapostas e estas, por sua vez, como fragmentos fiéis da totalidade. Ocorre que a realidade é mais do que isso, havendo em sua constituição um amálgama de relações e interesses, dos indivíduos às classes, devidamente mediados por variáveis espaciais e temporais que contemplam desde a morfologia do ambiente até o estágio das forças produtivas, em suas incontáveis combinações.

 

Sendo assim, representações do real como as preconizadas pelo EIV não possuem qualquer sentido quando descoladas das disputas territoriais próprias do urbano, sendo sua elaboração uma tarefa que só inadvertida ou por conveniência se limita aos desafios técnicos, o que não quer dizer que estes não mereçam o devido equacionamento.

 

Por isso, os autores supracitados chamam a atenção para a pertinência de se valer da escala geográfica de análise, pois essa, antes de priorizar elementos quantitativos, privilegia variáveis qualitativas que comparecem como determinantes no recorte proposto e que, nem sempre, podem ser apreendidas por meio do raciocínio lógico-formal, como seria o caso de tomar a cidade como ordenação homogênea ou mero receptáculo de intervenções encerradas em si mesmas. Como se sabe, invocar esse princípio é uma maneira de buscar uma coesão capaz de promover a dissuasão dos conflitos internos, ocultando o caráter marcadamente territorial de investidas que passam por oportunas, porque descoladas da oposição existente entre o bem comum e o interesse privado.

 

"É suficiente dizer que toda a apreensão da ‘realidade geográfica' pelo sujeito geográfico passa por uma problemática intencional. [...] Toda tentativa de estudo de um espaço geográfico qualquer, em vista de lançar as bases de uma política ativa de organização (aménagement) do território, deveria passar por uma tomada de consciência desta dialética das escalas geográficas e cartográficas. Todas as nossas observações, na verdade, levam em conta simultaneamente as duas escalas que certamente estão em correspondência, mas não têm a mesma significação para a ação. Poderíamos até mesmo acrescentar que a mediação destas duas escalas é feita através de uma problemática que é, ela própria, sempre sustentada, quer queiramos ou não, por uma relação de poder que mantemos com o território e o que ele contém." (Racine, Raffestin, Ruffy, 1983, p. 129-130)  

 

Enfim, a escolha da escala é, antes de tudo, um procedimento teórico-metodológico, pois recorte e atributos que nele se busca observar são indissociáveis. Daí o sentido de invocar o "esquecimento coerente" a que se referem os autores para trabalhar com o EIV, entendendo-o como um procedimento que permite privilegiar o que efetivamente determina a vizinhança e o respectivo impacto, ou seja, a abrangência das mudanças direta ou indiretamente relacionadas à intervenção pretendida. Não fosse assim, a mera enumeração de elementos da paisagem urbana, como as construções prediais e infraestruturais no raio do empreendimento mais poderia servir para ocultar as mudanças no perfil da região do que propriamente identificá-las para, assim, preveni-las.

 

Vejamos, pois, como a metodologia do "esquecimento coerente" pode contribuir para a análise de cada um dos elementos obrigatórios do EIV e o respectivo dimensionamento da extensão dos impactos. Salienta-se que a ordem a seguir não coincide com a contida na Lei 10.257/01, pois obedece a uma escolha metodológica de abordá-los a partir de uma sequência que parece mais próxima das correlações e entrelaçamentos verificados no interior da cidade que. Também se busca romper com qualquer ideia de hierarquia que eventualmente a disposição adotada possa sugerir, assim como com a divisão pouco apropriada entre impactos positivos e negativos, conforme invoca a Lei:

 

1.      Uso e ocupação do solo

 

Analisar o ordenamento territorial urbano no capitalismo contemporâneo, em particular no Brasil, exige que se considere um dos primeiros instrumentos de gestão e de planejamento, as Leis que regem o uso e a ocupação do solo no perímetro urbano e que no sistema federativo aqui adotado são prerrogativas dos próprios municípios.

 

De antemão, faz-se necessário esclarecer que aqui gestão e planejamento não são tomados como sinônimos, pois como já advertira Souza (2006, p. 46) ambos apresentam referenciais temporais distintos e remetem a ações diferentes: enquanto gestão remete à ação no presente o termo planejamento indica a definição de como se dará a intervenção futura.

 

Em suas palavras "gerir significa administrar uma situação dentro dos marcos dos recursos presentemente disponíveis e tendo em vista as necessidades imediatas" enquanto que planejar significa "tentar simular os desdobramentos de um processo, com o objetivo de melhor precaver-se contra prováveis problemas ou, inversamente, com o fito de melhor tirar partido de prováveis benefícios."

 

Nessa perspectiva, ambos comparecem como complementares, pois como demonstra o autor, o planejamento é a preparação para a gestão futura e a gestão supõe a implementação do planejamento pretérito. Cabe lembrar que a indefinição que, em regra, envolve os termos não pode ser tomada como mera confusão vocabular, pois gestão é uma expressão que emerge juntamente com as mudanças que marcaram o mundo desde o início da década de 1980, atrelada à reedição dos princípios liberais do início do século, agora traduzida na expressão anglófona de management.

 

Se, por um lado, sua incorporação explica-se pela tentativa de desvencilhamento com os indícios de autoritarismo típicos do planejamento que marcara a ação do Estado brasileiro até então, explicita também o novo ideário do qual não pode prescindir o amplo processo de privatização desde então implementado, em uníssono à idéia amplamente difundida de Estado ineficiente e perdulário, em oposição à suposta eficácia dos empreendedores privados.

 

Eis o triunfo do imediatismo mercadófilo na concepção da cidade, nas palavras de Souza (2006, p. 55), do qual o conceito de gestão é a melhor expressão, porque coeso com a hegemonia da lógica gerencial privada, pari passu aos esforços de esvaziamento da dimensão política do urbano. 

 

Não que se queira, com isso, compactuar com a tese de perda do poder do Estado, que segue como o planejador e gestor por excelência, donde emana toda e qualquer ação privada legal. Antes, trata-se de tomar tal mudança como uma redefinição de papéis, a exemplo do descomprometimento progressivo com investimentos essenciais cuja restrição poderia instaurar mercados privilegiados, como o da saúde, da educação, da segurança pública. Isso para não mencionar a anuência à interdição e supressão de qualquer dimensão pública de significativas frações da cidade, a exemplo do que vem ocorrendo com os condomínios horizontais fechados.

 

Feitas essas ressalvas, passemos às Leis de uso e ocupação do solo urbano que antecedem o Estatuto da Cidade e que tiveram no zoneamento o principal instrumento de gestão. Se o caráter democrático do Estatuto ainda representa um passo tímido na possibilidade de conciliar a dimensão pública da cidade com os interesses privados, o que não dizer das Leis de uso e ocupação gestadas dentro do contexto anterior, pouco propício ao controle social.

 

Considerando-se os 5.565 municípios brasileiros existentes na atualidade, a diversidade dos critérios de gestão urbana dentro das classes residencial, comercial e industrial impede que consideremos com profundidade os seus limites, sendo conveniente destacar que, em regra procedem das respectivas Leis Orgânicas, como é o caso da Lei Municipal 7.488/1998 de Londrina, Estado do Paraná, ainda em vigor. Como na maioria das metrópoles, regionais ou nacionais, tais marcos regulatórios provocam infindáveis disputas e estão sujeitos a constantes mudanças, até porque a expansão da malha urbana segue irrefreável, o que impõe redefinições das leis de usos e até mesmo dos perímetros, paulatinamente estendidos com a incorporação de áreas rurais.

 

Obviamente os processos de incorporação são muito mais motivados pelos interesses imobiliários do que pela saturação dos usos, a exemplo do que ocorre no Município de Londrina. De acordo com o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Londrina (IPPUL), 34% dos terrenos urbanos não apresentavam qualquer construção ou uso no ano de 2009, mostrando o quanto a dinâmica da incorporação de terras rurais se explica menos pelo adensamento da ocupação do que pelos elevados índices de renda que esta conversão proporciona. A título de esclarecimento, a menor unidade de medida das terras rurais é o hectare, que corresponde a 10.000 m2, enquanto a referência para as terras urbanas é o metro quadrado, o que evidentemente provoca uma enorme assimetria em termos de preços entre uma e outra.

 

É certo, porém, que nem todas as cidades estão em expansão, havendo muitas com perdas populacionais expressivas, cujos reflexos nem sempre afirmam o processo de especulação arrolado. Contudo, isso somente confirma a regra, pois são as cidades em expansão que concentram a maior parte da população brasileira. É justamente nessas que as pressões territoriais se fazem sentir com mais intensidade, sendo o zoneamento um dos únicos instrumentos de controle que prevaleceram antes daqueles instituídos pelo Estatuto da Cidade.

 

O EIV, por não pressupor a supressão de quaisquer políticas territoriais em vigor, como a citada, assim como as de caráter ambiental, como o EIA/RIMA, nos casos aplicáveis, comparece como instrumento complementar de gestão urbana. Sendo assim, a observância do zoneamento definido para uso e ocupação do solo é imperiosa, pois somente diante dessa adequação é que a pretensão de alocação de um empreendimento passará pelo estudo de compatibilização com a vizinhança nos termos previstos.

 

Para fins de elaboração do estudo, no quesito uso e ocupação do solo, embora pareça satisfatório delimitar um perímetro não raro circunscrito às quadras imediatamente adjacentes ao empreendimento proposto, bem como à enumeração genérica dos tipos de usos e das construções, um relatório fiel ao princípio da compatibilização com a vizinhança deve ser capaz de explicitá-la claramente, e isso não se define pela mera contigüidade e proximidade, senão pelo alcance das perturbações que o empreendimento trará. Tal caracterização somente faz sentido quando se considera que o zoneamento, por si, não promove áreas homogêneas, pelos próprios usos híbridos possíveis. Ademais, em regra as cidades foram fundadas e se expandiram antes mesmo de sua vigência efetiva, o que explica a ocorrência de moradias, escolas, hospitais, entre outros, em áreas que agora prevêem usos com elas incompatíveis, como o seria algumas modalidades de comércio, indústria e serviços. Isso somente confirma o quanto o EIV é necessário.

 

É evidente que entre a exigência legal e a ação prática existe uma enorme distância, até porque o poder público quase sempre se mostra sensível aos interesses de setores investidos de poder econômico. Nesse caso, cabe destacar os fatos que envolvem a promulgação e observância da Lei Municipal 9.869/2005, modificada pela Lei Municipal 10.092/2006, a que impõe a obrigatoriedade de elaboração do EIV e atualmente disciplina a sua elaboração em Londrina, e que culminaram em uma ação penal movida pela promotoria pública contra o então prefeito municipal, o secretário de obras e um empresário do setor de supermercados, protocolada no ano de 2007, sob a acusação de improbidade administrativa. (Londrix, 2010)

 

Tais fatos envolvem uma longa disputa entre uma rede de supermercados local [1], cujo representante figura entre os presumidos réus e uma cadeia estadunidense de hipermercados, que tentou instalar-se em Londrina em uma área central da cidade, próximo a umas das unidades da primeira. Contudo, a potencial concorrência que decorreria dessa instalação levou a rede local a recorrer ao poder público municipal que, por sua vez, valeu-se de expedientes que culminaram na ação ajuizada, pois entre os obstáculos criados para a segunda destaca-se a tentativa frustrada de desapropriação e conversão do terreno pretendido em área de interesse público e a promulgação da primeira Lei Municipal relativa à obrigatoriedade do EIV (Lei 9.869/2005). Posteriormente essa foi modificada, dando origem à Lei 10.092/2006 que, em seu artigo 2º, parágrafo 1º, limita em 1.500 m2 a área máxima de venda para supermercados no perímetro em que incorre a obrigatoriedade do Estudo. A isso adequou-se o requerente, conforme atesta o EIV submetido à análise das instâncias competentes  (EIV 2, 2007). Ao fim, o negócio acabou por não se concretizar por decisão do próprio empreendedor, que alegou perda de interesse em face dos obstáculos interpostos.

 

Desde então, o grupo local inaugurou mais duas unidades em Londrina, uma das quais arrolada no referido processo, em vista do descumprimento de legislação municipal em alguns aspectos, entre os quais a dispensa de elaboração do EIV. Já a segunda unidade foi instalada fora do perímetro em que se exige o Estudo, embora a escolha tenha recaído sobre uma área incompatível com os preceitos desse: seus vizinhos imediatos são uma escola para pessoas especiais que atualmente atende 330 alunos (APAE, 2010), bem como o único hospital público de grande porte e centro de referência para o Sistema Único de Saúde para a região norte do Paraná, o qual atende pacientes oriundos de cerca de 250 municípios do estado e 100 de outras regiões brasileiras. (HU, 2010)

 

Como dito anteriormente, o impacto de vizinhança não se mede pela contigüidade, mas pelos fluxos e, nesse caso, o EIV foi elaborado e posteriormente avalizado pelo órgão competente. Sua análise mostra o quanto um instrumento legal pode ser descaracterizado, pois em se tratando dos impactos de vizinhança efetivamente provocados, foram contempladas apenas responsabilidades periféricas, sem qualquer significado em termos de custos para o empreendedor.

 

As incompatibilidades podem ser verificadas em vários aspectos, a começar pela geração diuturna de ruídos, seja do fluxo de veículos dirigido ao supermercado, estimado pelo referido EIV em 1.500 por dia, contudo concentrado em horários determinados, seja dos caminhões que fazem o abastecimento de mercadorias. Há também aquele oriundo dos equipamentos e das operações internas, tratando-se, pois, de ruído adicional, impróprio para pessoas especiais e convalescentes. Combinado a isso há a geração de tráfego que expressa grave saturação quando se considera as vias de acesso à área em questão. Trata-se de ruas estreitas, que mal comportavam o enorme fluxo em direção ao hospital e os usos no entorno.

 

Desde a inauguração do supermercado, ocorrida no final de 2009, nos horários de pico de utilização do supermercado, bem como nos de carga e descarga, até o acesso ao hospital foi dificultado, afetando ambulâncias e mesmo veículos que transportam pessoas em que a manutenção da vida está condicionada aos cuidados médico-hospitalares imediatos. De acordo com o Hospital, são atendidos, em média, 700 pacientes por dia, dos quais 230 requerem cuidados de pronto socorro.

 

Não que o EIV do empreendimento silencie sobre esse aspecto, pois informa que "a movimentação de veículos em geral é intensa nesta região, tendo sido verificado o grande fluxo de veículos já existente [...] principalmente pela presença do HU" (EIV 1, 2009, p. 99). A despeito disso, indica que o acesso às áreas de carga e descarga supõe nada menos que a manobra de caminhões na via pública. Porém, ao contrário de apontar quais seriam as medidas a serem adotadas para compensar ou mitigar o impacto rotineiro, transfere essa tarefa, indicando expressamente que o problema da saturação advinda de seu empreendimento será atenuado pelo poder público, caso seja construída uma rua ora existente apenas em projetos de expansão viária do município e que, do ponto de vista do ônus ao erário, é elevadíssimo, pelos custos que uma obra dessa natureza envolve em áreas já edificadas. "Sem a abertura desta rua, a realização das manobras, com certeza impactará as vias do entorno [...]. Se o empreendimento for implantado com o sistema viário atual, ocorrerão fatalmente congestionamentos, nos momentos de pico, principalmente devido ao acesso à área de carga e descarga [...]." (EIV 1, 2009, p. 122, 125, 126).

 

Diante de tais evidências, impossível ignorar que o EIV não se esgota em sua dimensão técnica. Atualmente está em discussão a ampliação do perímetro para elaboração do EIV, como forma de resguardar os usos já estabelecidos na cidade. Agora o critério não é mais estritamente político, pois o Instituto de Pesquisas e Planejamento Urbano de Londrina passou à condição de órgão deliberativo, devendo o legislativo atentar para as recomendações técnicas por ele expressa, fato que não ocorria quando a Lei 10.092/2006 foi apreciada pelo poder legislativo e sancionada pelo poder executivo, momento em que esse órgão tinha caráter apenas consultivo.

 

2.      Adensamento populacional

 

A heterogeneidade de formas e conteúdos entre as cidades e mesmo em seu interior faz com que seja impossível definir critérios únicos para a elaboração do EIV no que diz respeito a perturbações que podem inviabilizar o empreendimento na área pretendida, caso o estudo em questão não aponte medidas arquitetônicas e funcionais capazes de garantir a compatibilidade com a vizinhança, sendo nesses termos que o adensamento populacional se coloca.

 

Como salientado, a vizinhança não se define por si, mas pelas características e dinâmicas que lhe são inerentes, sendo o adensamento uma referência fundamental, pois é a partir dele que se pode verificar níveis de saturação que explicitam a impossibilidade de a área comportar novas sobrecargas. Nesse sentido, são os empreendimentos capazes de gerar tráfego, ruídos, riscos ambientais, ou onerar a infra estrutura de serviços públicos que, em regra, demandam a elaboração do EIV, guardadas as especificidades de cada município.

 

No caso de Londrina, por força do artigo 4-A da Lei Municipal 10.092/2006, os templos religiosos de qualquer culto ou dimensão estão dispensados de apresentá-lo, mesmo sabendo-se de seus prováveis impactos na vizinhança, sobretudo no que tange à geração de tráfego e aos ruídos, os últimos já contemplados por regulamentação contida no código de Posturas do Município (Lei 4.607/90). Sendo assim, o quesito adensamento populacional também requer atenção especial e não se poderá analisá-lo em separado da legislação mais ampla, da dinâmica dos usos e fluxos existentes e a incidir com a implantação do empreendimento pretendido.

 

3.      Equipamentos urbanos e comunitários

 

O princípio da compatibilização que recai sobre novos empreendimentos inclui a análise sobre a capacidade que o poder público apresenta, diretamente ou por meio das concessionárias, para atender o incremento da demanda por infra estruturas coletivas e bens e serviços comunitários no raio de ação do empreendimento pretendido. Isso permite intervir em uma rotina nas cidades brasileiras tão bem caracterizada por Rodrigues (1988), e que consiste na disposição desigual desses bens, sendo privilegiadas as áreas centrais e só secundariamente as periféricas, as quais tendem a ser penalizadas com a piora dos serviços sempre que a capacidade instalada não puder atender as novas demandas.

 

É por isso que o EIV impõe a necessidade de um levantamento sobre as possibilidades de atendimento à demanda dos equipamentos urbanos, principalmente de água potável, esgotamento sanitário, drenagem urbana, coleta de resíduos sólidos, energia elétrica e telefonia. Como a capacidade dos mesmos não pode ser aferida empiricamente, o levantamento supõe a consulta formal aos órgãos públicos ou empresas concessionárias responsáveis.

 

Cumpre salientar que a pressão sobre os mesmos, decorrente do próprio processo de expansão urbana paralelamente à redução dos investimentos públicos em obras de interesse coletivo tem sido aliada de uma nova cultura que aparentemente se busca disseminar no mundo contemporâneo: a da sustentabilidade. Sem entrar aqui no mérito dos dissensos que esse termo encerra, os empreendedores, de um modo geral, tem buscado incorporar alguns de seus princípios, propondo itens ecologicamente adequados nas construções, como coleta de água da chuva para usos não nobres, maior aproveitamento da luz natural, pavimentação permeável e outros que reforcem a aura da responsabilidade socioambiental, a qual se converteu em poderoso instrumento de propaganda, logo de inserção competitiva no mercado o que, de qualquer modo, não as invalida.   

 

No tocante aos equipamentos comunitários, o princípio é o mesmo: novas demandas deverão compatibilizar-se com o conjunto já instalado na vizinhança. Embora esse item inclua escolas públicas, postos de saúde, creches e mesmo áreas de lazer, que em muitos casos poderiam ser imprescindíveis para os trabalhadores e mesmo usuários do novo empreendimento, ainda não há qualquer instrumento legal que correlacione os vínculos entre o empreendedor/empregador e a necessidade de suprir tais demandas o que, em regra, torna esse item formal, de caráter meramente enumeratório dos equipamentos existentes, quando não as transferem ao poder público.   

 

4.      Geração de tráfego e demanda por transporte público

 

O problema do tráfego é um dos que mais despertam a atenção nas cidades, notadamente nas médias e grandes, pois a sociedade se depara com limites estruturais para o deslocamento rápido, o que, por sua vez, influencia o próprio aparato legal relativo ao seu disciplinamento.

 

Ainda que não seja possível abordar tal item em separado do atual estágio do modo capitalista de produção, em que a tônica é a divisão do trabalho, a que melhor explica a intensificação dos deslocamentos e conseqüentemente do tráfego nas cidades, o desafio posto é o da compatibilização. Certamente nesse aspecto a legislação em vigor expressa o quão paliativo são seus instrumentos de regulação, mesmo porque os fluxos vão mudando em ritmo similar ao da lógica econômica hegemônica, que tem imposto a prevalência do transporte privado em detrimento do público.

 

Embora a cidade seja, por excelência, o lugar da concentração, deve-se ponderar o quão impreciso é esse termo, pois na esteira das mudanças estruturais da sociedade capitalista, seus níveis foram alçando patamares antes impensáveis. Esse movimento nada tem de inexorável, senão reflete a própria passagem do estágio concorrencial para o monopolista, que não deixou de imprimir suas marcas nas formas da cidade e em seus conteúdos.

 

Sendo assim, nas frações privilegiadas e de elevada valorização, para a qual concorre a existência de vias amplas e rápidas, aos poucos o comércio pulverizado e diverso vai perdendo terreno, pela incapacidade de concorrer com as grandes redes varejistas ou mesmo com os shopping centers, cujo apelo é o da comodidade, da segurança e da auto apartação. No setor de serviços, bem como no industrial, não é diferente, o que permite inferir que tal lógica é portadora, em si, da intensificação de fluxos, mas não há nenhuma intervenção estrutural com vistas a atenuá-la. Ao contrário, o que se tem visto é o poder público das diversas esferas político administrativas fazer-lhes concessões das mais lesivas aos interesses públicos, como doação de terrenos, provimento de infra estrutura, renúncia tributária, entre outros, como forma de atraí-los, sob a justificativa de criação de empregos e dinamização da economia local.

 

Como se pode observar, o alcance do EIV é restrito, embora representativo, até porque vários municípios já conseguiram impor limites no que tange à extensão de estabelecimentos comerciais e de serviços, como forma de frear o impacto mais sensível, a intensificação dos fluxos de veículos, pois o fato é que uma vez estabelecido o sítio urbano, a adequação das vias é algo extremamente oneroso, quando não inviável. Como já salientado, esse é o caso do município de Londrina, em que a Lei 10.092/2006 limita em 1.500 m2 a área de venda de supermercados e em 500 m2 a de lojas de materiais de construção ou home centers que queiram se instalar dentro do perímetro em que incorre a exigência do EIV.

 

A justificativa técnica para tal restrição se pauta na natureza dos fluxos que ambos os negócios desencadeiam, pois além da atração dos consumidores, soma-se o tráfego intenso de caminhões e utilitários envolvidos com a reposição dos estoques, sendo obrigatório os estudos técnicos indicarem a logística nas áreas de carga e descarga de empreendimentos dessa natureza. Paralelamente, a preocupação também recai sobre as áreas de estacionamento e os acessos, que se mal projetados ou inexistentes podem obstruir as vias, criando gargalos no trânsito.

 

Até aqui tratou-se do transporte privado, mas via de regra empreendimentos geradores de tráfego também supõem aumento na demanda por transporte público, seja para os trabalhadores, seja para os clientes. Sendo assim, o estudo da vizinhança deverá contemplar esse aspecto, pois um empreendimento somente poderá se compatibilizar com o entorno caso não venha a saturar os serviços já existentes ou indique expressamente o compromisso das concessionárias de adequação à nova demanda.

 

5.      Ventilação e iluminação

 

Esse item faz sentido quando se considera que o adensamento das edificações, em particular as verticais, trazem consideráveis prejuízos à iluminação natural, chegando ao bloqueio da incidência solar em algumas áreas, o que afeta o bem-estar e a saúde dos que ali vivem. Esse problema ocorre articulado ao da ventilação, que é igualmente imprescindível a um ambiente salutar. Sendo assim, deverá o empreendedor observar as compatibilidades já previstas na legislação e que impõem recuo obrigatório e reserva de áreas permeáveis, interditadas à construção. 

     

6.      Paisagem urbana e patrimônio natural e cultural

 

Embora o conceito de paisagem urbana seja mais abrangente que o de patrimônio natural e cultural, a exigência desse item no EIV tem sido restringida a esses dois itens, convertendo-se mais em figura de retórica do que propriamente um instrumento capaz de assegurar a prevalência do bem comum no interior das cidades, até porque no caso brasileiro pouco restou da flora e fauna nativas. Nada que destoe da cidade capitalista de um modo geral, pois o ideário do moderno que a revestiu esteve pautado no princípio de dominação da natureza, nos termos consagrados por Francis Bacon (2007) nos idos da revolução científica do século XVI e isso refletiu-se na remoção do quer que pudesse afetar vias e edificações. O alcance de suas ideias ainda pode ser atestado em pessoas que rechaçam árvores no quintal ou no passeio público porque "fazem sujeira" ou constroem calçamento em todo o terreno, para não ter qualquer contato com a terra. Como se vê, as possibilidades de compatibilização com o patrimônio natural foram em grande parte subtraídas, restando alguns fragmentos que podem eventualmente resistir nos terrenos vazios e nas áreas recém incorporadas. Se assim o for, caberá ao empreendedor mostrar como o fará.

 

Sobre o patrimônio cultural, a mesma regra é parcialmente válida, pois no Brasil não se cultivou o apreço pelo patrimônio histórico, que foi sendo paulatinamente destruído, restando edificações não raro esparsas e protegidas por força da lei, em regra não conservadas. Embora seja oportuno relativizar a idéia de que trata-se de um patrimônio comum, visto que as formas urbanas pretéritas testemunham a interdição da maioria à cidade, não resta dúvida que o patrimônio histórico é um aliado na constituição da coesão e identidade coletiva, nos termos do que se entende por nação, porque revela diversidades palpáveis, as quais, segundo Raffestin (1993), são fundamentais para instaurar a resistência contra a lógica homogeneizante que possui raízes na hegemonia do mercado.

 

De qualquer modo, deverá o empreendedor mostrar que a edificação não romperá com a harmonia do entorno, e isso se aplica tanto às formas arquitetônicas modernas quanto às de valor histórico, se eventualmente existirem, bem como com as áreas livres e sua inserção na dinâmica da paisagem local.       

 

7.      Valorização imobiliária

 

A possibilidade de valorização com o advento de um novo empreendimento parece incontestável, seja pela conversão de terrenos ociosos em área ocupada, seja pela demolição de edificações deterioradas para a instauração de um uso produtivo. Nesse sentido, a exigência converge para um problema que aflige as cidades capitalistas, e no Brasil ele é profundamente acentuado: a especulação imobiliária, que se vale da manutenção de terras ociosas enquanto o preço de mercado não atingir níveis considerados satisfatórios.

 

Como se sabe, essa prática onera a sociedade como um todo, pois acaba obrigando o poder público a ampliar o raio onde deverão ser implantadas as obras de infra estrutura básica como água, esgoto, eletricidade, telefonia, transporte público etc. Por sua vez, isso empurra os pobres para áreas invariavelmente distantes, exigindo-lhes gastos maiores com transporte, sem falar no dispêndio de tempo para o deslocamento ao trabalho ou para o acesso a bens e serviços urbanos.

Enquanto isso, os vazios urbanos atentam contra a segurança pessoal dos transeuntes e moradores do entorno, bem como contra a sanidade na cidade, por se tornarem lugares próprios à proliferação de vetores de doenças. 

 

Para isso concorre a fragilidade dos mecanismos institucionais de salvaguarda da função social da propriedade. Cabe lembrar que somente com o Estatuto da Cidade é que a tributação progressiva se converteu em instrumento geral de penalização dessa prática, pois desde então a manutenção improdutiva da terra urbana pode culminar em impostos anuais incompatíveis com as taxas correntes de valorização.

 

É por essa razão que, via de regra, esse item é associado aos impactos positivos do empreendimento, o que é válido, porém não dispensa melhor reflexão sobre as contradições que emanam do processo de valorização imobiliária.

 

Se por um lado os vazios urbanos são nocivos ao bem comum, a valorização imobiliária também o é, exceto aos proprietários privados da área, que podem colher os frutos da renda capitalizada da terra. Aos demais, esse processo de valorização implica em oneração progressiva, pois o mercado de terras está conectado ao processo de valorização que se dá em diferentes áreas, de modo que o conjunto da terra urbana tenderá a acompanhá-lo. Como já demonstrara Marx (1974), esse é um dos mecanismos em que a renda fundiária se revela.

 

Daí pode se depreender que os instrumentos à disposição do EIV não permitem revolucionar a cidade capitalista, que segue desigual e excludente, favorecendo os interesses privados em detrimento do bem comum. A inversão dessa regra pressupõe a superação desse modo de produção e isso, por ora, não está posto. Sendo assim, merecem relevo os avanços já possíveis com esse instrumento de política urbana, cuja eficiência se define menos pelos marcos legais e mais pela capacidade de organização da sociedade, pois as brechas para a burla estão colocadas, notadamente quando o poder público e os interesses privados não se distinguem.

 

Considerações finais   

 

Apesar dos avanços oportunizados pelo EIV, há lacunas que exigem um tratamento analítico mais profundo, posto não ser possível circunscrever assepticamente o que se entende por vizinhança e tampouco por impacto, sem falar nas fragilidades da fiscalização com vistas à efetiva observância da Lei.

 

Como demonstraram Lollo e Röhm (2005), é essa imprecisão que tem favorecido a consecução de estudos técnicos vagos o suficiente para impedir que se construam mecanismos mais eficazes de disciplinamento do uso do solo urbano. Some-se a isso o fato de a legislação se confrontar com o poder de ordenamento territorial de que dispõem os agentes que vivem da especulação imobiliária e outras formas de açambarcamento da mais valia.

 

Sabendo-se que o sítio urbano reflete a dinâmica da renda local, a qual deriva do gradiente de forças sociais que determina os termos da partilha fundiária e da riqueza social, observa-se que a regulação do uso do solo urbano é uma questão mais política do que técnica, dada sua vinculação com determinados pactos de poder. Nesse sentido, há um complicador, posto que no Brasil a propriedade da terra se inscreve em uma lógica que pouco tem a ver com aquela própria do capitalismo clássico, razão pela qual Martins (1994) associa o modelo de desenvolvimento em curso com uma modalidade sui generis de rentismo.

 

Essa particularidade ajuda a explicar os baixos níveis de engajamento coletivo nos assuntos territoriais, o que contribui para o hiato entre as normativas e sua plena observância, sobretudo na esfera local, onde o arbítrio que emana do poder econômico, não raro, se mostra incompatível com um pacto fundado em preceitos democráticos básicos.

 

Nessa ordem, a compreensão dos limites e possibilidades do ordenamento urbano à luz do recém inaugurado marco regulatório, o Estudo de Impacto de Vizinhança, exige a observância de duas variáveis: uma de caráter técnico, e que diz respeito às imprecisões advindas da interpretação da Lei e ou da fragilidade dos estudos e a segunda, mais complexa, já que supõe a compreensão das mediações envolvidas no disciplinamento do uso da propriedade privada urbana, em tempos de acirramento de disputas, ante sua escassez combinada com a ainda fragilidade dos instrumentos capazes de assegurar o cumprimento de sua função social.  

 

 

Notas



[1] Por razões legais omitiu-se a identificação das empresas, que aparecem designadas como Empreendimento 1 e Empreendimento 2, respectivamente, inclusive nas referências relativas ao Estudo Técnico citado na bibliografia.

 

 

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Referencia bibliográfica

 

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