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Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica

LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y EL URBANISMO DESDE EL DIÁLOGO Y LA PARTICIPACIÓN

Buenos Aires, 2 - 7 de mayo de 2010
Universidad de Buenos Aires

 

 

USO DO TERRITÓRIO E FEDERAÇÃO: NOVOS AGENTES E NOVOS LUGARES. DIÁLOGOS POSSÍVEIS E PARTICIPAÇÃO POLÍTICA

 

Márcio Cataia

Universidade Estadual de Campinas,

Instituto de Geociências, Departamento de Geografia

(Pesquisador do CNPq)

cataia@ige.unicamp.br

 


 

Uso do território e federação: novos agentes e novos lugares. Diálogos possíveis e participação política (Resumo)

 

O texto interroga o federalismo como uma engenharia política historicamente construída para resolver o problema prático da convivência das diferenças e das desigualdades sociais e regionais. Com base nessa indicação, tratamos do uso do território estatal e suas divisões político-administrativas, tanto quanto de novos recortes territoriais (territórios indígenas e quilombolas) que questionam a tradicional organização do poder político federativo. Nossa reflexão teórica é orientada a partir do entendimento de que o espaço geográfico é sinônimo de território usado, uma categoria que é tanto o resultado do processo histórico, quanto base material e social das ações humanas. O recorte analítico é realizado tendo como referência disputas por distintos usos do território, de um lado usos hegemônicos e de outro, usos subalternos. Empiricamente verificamos a coexistência de um uso estatal e hegemônico do território - que tem base nos recortes municipais e estaduais (provinciais) - e um uso do território mais ligado à vida de relações dos lugares.

 

Palavras chave: uso do território; federalismo; divisão político-administrativa.


 

Territorial usage and the federation: new agents and new places. Possible dialogues and political participation (Abstract)

 

This paper investigates federalism as a historically constructed political process to resolve the practical problem of coexistence in a context of social and regional differences and inequalities. From this angle, we address the use of state-owned territory and its political-administrative divisions, as well as new territorial areas (indigenous territories and quilombolas) which question the traditional organization under a federal system. The theoretical considerations are guided by the understanding that geographical space is synonymous with used territory, a category that is both the result of the historical process and the material and social basis for human action. An analysis is made in relation to disputes over different territorial uses, on the one side hegemonic uses and on the other subalternate uses. We empirically verified the coexistence of a hegemonic, state use of territory - based on (provincial) municipal and state divides - and a territorial use more linked to the life of place relations.

 

Key words: territorial use; federalism; political-administrative division.


 

Introdução

 

A diversidade territorial é elemento central para a constituição dos regimes federativos de governo. O território político é a base de sustentação e organização do poder nos regimes federativos, no entanto, a federação apenas aceita em seu corpo político as divisões político-administrativas dos municípios, estados e União, excluindo muitas outras formas de uso do território. Por isso nosso texto busca problematizar a participação na federação brasileira de outros compartimentos políticos que hoje solicitam participação na vida política nacional.

 

Discutiremos a formação da federação brasileira a partir de uma reflexão sobre o território político, espaço de ação hegemônica do Estado, e o território usado, entendido como o espaço de todos. Em seguida passamos a uma análise da federação brasileira e dos novos espaços de legislação especial (territórios indígenas e quilombolas) que surgiram em decorrência de lutas sociais estreitamente vinculados aos lugares. A partir do entendimento de que o território é a base da federação e que novos espaços estão solicitando sua participação na vida da nação, propomos, em nossas considerações finais, que estes territórios também possuam Conselhos Gestores como uma forma de incorporá-los à estrutura de poder da federação brasileira.

 

Território usado como fundamento da federação

 

A diversidade territorial é base da arquitetura política dos Estados que têm caráter federal. Assim, para um mais justo entendimento dessa arquitetura, torna-se imperioso compreender o que é o território. A federação é um sistema político construído com a finalidade de resolver o problema prático da convivência entre entidades regionais diferentes e desiguais em grandes extensões territoriais. No Brasil, como em todos os sistemas federativos, a instituição e manutenção do federalismo estão ligadas às aspirações de desenvolvimento das distintas regiões sem diástoles e, portanto, tendo a função precípua de integração sócio-territorial nacional.

 

O território político, entendido como o chão de exercício soberano do Estado e base para sua organização federativa tem uma longa história. É a partir do século XVII, sobretudo da paz de Westphalia (1648), que o território aparece como uma base física e não-fragmentada do Estado. Dois aparatos foram mobilizados para a unidade e reconhecimento da legitimidade do Estado: um aparato interno, centrado nas relações entre Estado e sociedade civil, e outro aparato externo fundado nas relações interestatais (Taylor & Flint, 2002). Portanto, o território político nasce dividindo a política em duas, ainda que o Estado seja o mesmo e as duas políticas, particularmente hoje com a globalização, estejam estreitamente articuladas. Este modelo topológico de Estado deixa de fazer referência às articulações entre Estado e cidade para, pela primeira vez, unir Estado e território. O nexo entre os termos, aceito a partir de Westphalia, é a soberania exercida num território contínuo e com fronteiras lineares claramente demarcadas.

 

O Tratado de Westphalia é o ponto de inflexão para a construção jurídica do território. "Só se pode definir o território do Estado de uma maneira: é o domínio da validez de uma ordem jurídica estatal. (...) A unidade do território resulta e resulta unicamente da unidade e da validez de normas" (Hans Kelsen, apud Alliès, 1980). Pode-se dizer a respeito dessa concepção jurídica que o Direito nunca pensou o território senão em relação ao Estado. Para Alliès (1980) os juristas fizeram do território uma categoria quase universal e ainda hoje ele é visto nos manuais de direito constitucional como um elemento constitutivo do Estado.

 

Nesta perspectiva o território é a jurisdição de um Estado, a projeção espacial de sua soberania e de sua autoridade, não havendo subespaço da superfície da Terra que escape a essa racionalização. Assim, o mundo é dividido em entidades políticas no interior das quais se exerce o poder do Estado (Moraes, 2002). Para praticar o poder em "seu" espaço o Estado reclamou legitimidade, ou seja, passou a controlar o ordenamento político que tem que ser reconhecido como válido por todos aqueles que vivem sob uma mesma soberania e dentro dos limites de determinado território. A validação desse ordenamento político soberano é realizada pelo Estado ao reivindicar para si o "monopólio da violência". De fato, trata-se de um Estado territorial construído num lento processo histórico, durante o qual se procurou fazer coincidir os espaços político, jurídico, econômico e cultural.

 

Para Gottmann (1952, p. 213) o território é o produto do cercamento (cloisonnement) do espaço geográfico, ou seja, o território seria o resultado da compartimentação do espaço. Cada território, circunscrito por fronteiras onde vigora um regime político soberano, teria a duas funções: o abrigo e o recurso (Gottmann, 1973). O território como abrigo teria a função da proteção de todos aqueles que nele vivem, o território como recurso seria uma plataforma para expansões políticas e comerciais, portanto, o território (do abrigo e do recurso) seria o campo de ação da competição entre as empresas e entre os Estados.

 

O território como abrigo já aparecia nas formulações de Ratzel (1987; 1988) quando afirmava que quanto mais sólidos são os nexos entre alimentação e moradia, mas a sociedade estaria presa ao solo, por isso impor-se-ia a necessidade da manutenção da propriedade do território. Diante desta necessidade, a tarefa do Estado continuaria a ser a da proteção. O Estado protegeria o território contra as violações externas. Para Ratzel (1987; 1988), a proteção não seria apartada do comércio, pois, leis alfandegárias, tratados comerciais e colônias teriam também a finalidade de amparar o território.

 

Porém, distinta das formulações de Gottmann, nas quais o abrigo é referido ao povo, em Ratzel a proteção é vinculada à expansão do Estado e "seu" território. Incorporando uma concepção de Estado como um "organismo vivo", que "nasce, cresce e fenece", para Ratzel os Estados em crescimento estariam "naturalmente" protegidos por sua força evolutiva, enquanto que outros, em ruína, não teriam essa função protetora a lhes guardar o solo. Este solo, sinônimo de território, seria uma base física constante, imutável, sobre a qual se desenvolveria o trabalho social sob o controle, sob o poder, do Estado.

 

De fato, encontramos em Ratzel uma interpretação desistoricizante do território, pois sua análise é apoiada no paradigma evolucionista, distante da dialética histórica. Desconsiderando a navegação transoceânica e a revolução dos transportes que despontavam na segunda metade do século XIX, justamente na Europa que se integrava pelas ferrovias, Ratzel ainda afirma que as "distâncias dos recursos" podem esgotar as forças de uma nação. Todavia, há algo em Ratzel que permanece atual, pois apesar da globalização ter avançado em quase todos os aspectos - econômico, tecnológico, cultural, até lingüístico -, ela, como lembra Hobsbawn (2007)  não atingiu ao menos um elemento fundamental: do ponto de vista político e militar, os Estados territoriais continuam a ser as únicas autoridades efetivas.

 

Para Wallerstein (2002), a economia capitalista, desde seu nascimento, requer uma estrutura em que haja Estados territoriais soberanos ligados num sistema inter-Estados. Estes Estados desempenham o papel crucial de apoio aos empresários, assumindo parte de seus custos de produção, garantindo monopólios e "quase-monopólios" a expensas de outros capitalistas - ou seja, evitando a "livre" concorrência - e restringindo a capacidade dos trabalhadores de defender seus interesses através de parciais redistribuições da mais-valia.

 

Toda essa leitura do território como condição material do Estado moderno, ou seja, de sua soberania na defesa de uma determinada sociedade permanece fundamental e indispensável, principalmente em face aos conflitos associados à exploração dos recursos estratégicos e à valorização diferencial dos territórios pela atualização do capitalismo (Ribeiro, 2005). Porém, paralelo a esta leitura, emerge outra compreensão do território, o território usado, usado não só pelo Estado, expressiva da vida de relações e mais próxima do espaço banal[1].

 

Bernardes et alii (2000) nos convidam a considerar o espaço geográfico como sinônimo de território usado. Sendo este, tanto resultado do processo histórico, quanto base material e social das novas ações humanas. Afirmar o uso do território implica dizer que o território não é limitado por suas dimensões geométricas ou físicas; significa dizer que ele não se reduz aos seus atributos formais, pois estes só designam a circunscrição de uma coisa. Como afirma Silveira (2009, p. 129) "o território usado não é uma coisa inerte ou um palco onde a vida se dá. Ao contrário, é um quadro de vida, híbrido de materialidade e de vida social".

 

O "termo" uso do território tem sua história. Para citar apenas alguns autores que trataram do tema: Marx (1981), Ratzel (1995[1897]), Calabi & Indovina (1992) e Santos (1994). Destes autores, destacamos o último, pelo fato de ter sistematizado o termo e o transformado no "conceito" de uso do território dentro de uma proposta de método que considera esse território usado como agente condicionante das ações sociais no transcurso do tempo.

 

Sendo histórico, o território é condição e produto do trabalho social, ao mesmo tempo em que é formado por um contínuo intercâmbio entre o trabalho morto e o trabalho vivo. Nesse processo as normas e as regras inscrevem-se na materialidade, orientando a cultura imaterial. Interpretando esta solidariedade consecutiva, Ribeiro (2005) lembra que os objetos contêm a ação (possível e necessária), da mesma maneira que a ação refaz os usos dos objetos, atribuindo-lhes atualidade. Segundo essa concepção o território em si não seria objeto de análise social, mas o território usado (Santos, 1994), que corresponde às ações que dinamizam as formas (materiais ou imateriais) e estas, em resposta - como um prático-inerte (Santos, 1996) -, condicionam as ações ulteriores[2].

 

Segundo Santos (1996, p. 270-271), o uso do território

 

"(...) supõe de um lado uma existência material de formas geográficas, naturais ou transformadas pelo homem, formas atualmente usadas e, de outro lado, a existência de normas de uso, jurídicas ou meramente costumeiras, formais ou simplesmente informais /.../ e ainda que não se formulem outras normas escritas ou consuetudinárias de seu uso, o território nacional, ou local, é, em si mesmo, uma norma, função de sua estrutura e de seu funcionamento."

 

O território usado é um híbrido de duas dimensões: uma métrica ou geométrica e outra social. A métrica territorial relaciona-se às distâncias físicas na determinação da extensão de um dado território, por isso às extensões de terra juntam-se os "espaços" marítimo e aéreo, sempre tomados a partir de cálculos de distâncias físicas. Segundo esta dimensão o território é uma plataforma euclidiana onde são operadas ações passíveis de cartografação. A segunda, que não deixa de incorporar a primeira, mas que não se restringe a ela, relaciona-se ao efetivo uso que, por meio do trabalho e das técnicas disponíveis a uma sociedade segundo uma época e um lugar, se faz do território. Sem dúvida, as relações políticas assumem papel de destaque no uso do território, mas o próprio território usado é um agente organizador da sociedade na medida em ele se impõe como um verdadeiro prático-inerte às ações sociais.

 

O conceito de prático-inerte é bastante operacional para a compreensão do território usado. O território resulta do trabalho humano, porém essa forma-conteúdo (Santos, 1985) também governa o homem. Depois de trabalhada a matéria se humaniza, por isso há uma simbiose entre as ações humanas e os objetos. Depois de humanizados os objetos condicionam o trabalho, nesse sentido o território produzido (trabalho morto) não seria passível diante de novas obras em processo de sedimentação (trabalho vivo).

 

O território usado tende a exigir dos homens certos comportamentos, ou em outras palavras, a matéria trabalhada e humanizada se impõe ao trabalho que está em processo, que está sendo realizado. O trabalho morto, já realizado e cristalizado em formas-conteúdo, condiciona o presente em vista dos projetos em direção ao futuro. O território usado, trabalhado, praticado, registra e conserva em si a memória de trabalhos antecedentes, ao mesmo tempo em que porta em si o enriquecimento contínuo do acontecer atual.

 

Portanto, o território usado incorpora não só os agentes hegemônicos em sua concepção (o território político Westphaliano), mas também os agentes hegemonizados que ao longo da história são identificados como os "vencidos" e, por isso, não têm sua história e seu espaço garantidos e respeitados. Sãos os casos dos espaços de "legislação especial" que temos no Brasil: os territórios indígenas e quilombolas. Entendendo o território neste sentido, a federação toma uma nova feição, pois os entes territoriais do sistema político não se expressam apenas pelas formas municipais, estaduais ou federal, mas também a partir de "um outro mapa" que incorpora todos os agentes sociais, sobretudo, aqueles que historicamente têm sido "apagados" do mapa.

 

Necessidade de um novo federalismo em face de novos compartimentos do território

 

O federalismo é uma engenharia política historicamente construída para resolver o problema prático da convivência das diferenças, e é também uma tentativa de resolver o problema das desigualdades sociais e regionais. No Brasil a luta pelo federalismo está ligada às aspirações de desenvolvimento das distintas regiões do imenso território continente, tendo a função político-institucional de integração territorial nacional (Furtado, 1999). Assim, em 1891 regiões e localidades entraram Constitucionalmente na cena política nacional: as Províncias foram elevadas ao status de estados e as Villas e Cidades ao status de município. A adoção do federalismo foi uma solução Constitucional (de jure) para acolher um status quo constituído pelas oligarquias provinciais já poderosas desde o Império, ou seja, o poder já era descentralizado antes da adoção do federalismo, pois o Estado Imperial era incapaz de abranger a imensidão do território e a diversidade de sua formação (Oliveira, 1995). Com o município a história é diferente, apesar de formalmente fazer parte da federação desde 1891, é com a Constituição de 1946 que os municípios ganham maior autonomia, mas ainda assim tutelados pelos estados (a nomeação dos prefeitos das capitais era uma clara restrição à descentralização do poder nos grandes centros urbanos), mas é somente com a Constituição de 1988 que eles passam a ser "entes" da federação, ou seja, passam a ser entes "ao lado" e não "em baixo" dos outros membros da federação. A Constituição de 1988 é aquela que mais descentralizou o poder político-administrativo, conferindo aos estados, mas especialmente aos municípios, parcela significativa da arrecadação dos impostos, recortando receitas anteriormente vinculadas à União.

 

Idealmente o federalismo foi concebido por Montesquieu (1994) como uma forma de administrar extensos territórios sem adotar o despotismo, com a vantagem interior do governo Republicano e a força exterior da Monarquia, ou seja, para dentro a União de todos em torno à idéia de solidariedade das partes, e para fora a força da Unidade. Mas no Brasil essa equação entre União e Unidade se inverteu: a força da Monarquia, representada pelos estados economicamente mais fortes, voltou-se para o interior do território (a soberania para fora, voltou-se para dentro). A equação também pôde ser invertida porque o território era um "arquipélago" de regiões e unidades político-administrativas pouco ou quase nada integradas entre si, mas cada uma delas, à conveniência da economia internacional, bastante integradas ao exterior, por isso pôde ser Monárquico para dentro, com as províncias (atuais estados), mais fortes hegemonizando as mais fracas, e Republicano para fora, com a construção de alianças subalternas com o exterior. Tentando ultrapassar o debate sem fim sobre se o Brasil copiou ou não o modelo norte-americano, diríamos que, se copiou, o fez apenas em sua forma, pois seu conteúdo foi e é extremamente diverso.

 

O federalismo brasileiro é gestado paralelamente aos projetos de construção da unidade física do território nacional, que por sua vez foi concebido como o espaço geométrico de ação da soberania do Estado. Este Estado, que se anunciava Republicano e Federativo, buscava federar autonomias regionais que se exacerbaram durante o Império, especialmente em seu período Regencial. Além disso, tinha o desafio de federar um imenso território carente em meios de transporte que autorizassem fácil acesso e contato - econômico, político e militar - entre as regiões, e portanto, entre os entes federados. De fato, diversidade territorial e federação, são os pares dialéticos da arquitetura política nacional brasileira.

 

Antes da adoção do federalismo já são encontrados traços de federalismo no Brasil. Durante o Império as Assembléias Legislativas Provinciais exerciam, de fato, autonomia. A centralização do poder no Império foi mais formal que efetiva, pois se fundava sobre a ampliação e consolidação das oligarquias regionais e provinciais, transferindo funções monárquicas para as oligarquias (Oliveira, 1995). Com o advento da República Federativa os estados (antigas províncias) passaram a dispor de poder de polícia e também a legislar e tributar comércio interior e até exterior. É justamente pelo fato de o Império apresentar traços federativos, que o seu fim não significou uma ruptura profunda das estruturas de poder.

 

No entanto, há um elemento normativo fundamental na passagem do Império para a República Federativa, que alterou o quadro de referência do poder político para com o quadro político-administrativo: Villas e Cidades passaram à condição de Município (Cataia, 2001), e as antigas Províncias passaram à condição de estados federados, nos moldes norte-americanos. Quer dizer que a totalidade do território nacional foi transformada em base para a organização política federativa, só aceitando, portanto, municípios e estados como membros da federação. Todavia, desde 1680 Portugal reconhecia no Brasil "áreas indígenas", que a partir da adoção do federalismo passaram a pertencer a um município e a um estado, portanto, perderam o status Constitucional de "área de uso especial". Todo uso do território passou a ser um uso hegemônico: os municípios nas mãos dos potentados locais, dos coronéis (não é à toa que a Primeira República é conhecida como a República dos Coronéis) e os estados nas mãos das oligarquias regionais.

 

Não é nosso objetivo discorrer sobre eventos históricos que marcaram as lutas pelos usos diversos do território - há farta bibliografia sobre a temática -, no entanto, geneticamente alguns elementos devem ser destacados para que se possa compreender como o espaço herdado se impõe às ações hoje.

 

Em 1680 Portugal estabelece no Brasil "reservas" indígenas. Estas reservas, inicialmente, referiam-se aos lugares primários onde os índios viviam, posteriormente passaram também a designar os lugares que o Estado podia reservar para os índios viverem. Pelo Alvará de abril de 1680 as sesmarias concedidas pela Coroa Portuguesa não poderiam obstruir os direitos dos índios sobre suas terras. Com a independência do Brasil o Império revoga definitivamente a legislação portuguesa e estabelece novos marcos jurídicos com a Lei de Terras de 1850. Desta lei consta o Art. 12. "O Governo reservará das terras devolutas as que julgar necessárias.- 1., para a colonização dos indígenas; 2., para a fundação de povoações, abertura de estradas, e quaisquer outras servidões, e assento de estabelecimentos públicos; 3º, para a construção naval". A esta questão formal subjaz todas as questões ligadas à transferência das então criadas "terras devolutas" para o patrimônio privado[3].

 

Com a Lei de Terras de 1850 as Províncias ficaram incumbidas de fazer o cadastramento de todas as terras devolutas existentes em seus territórios. Para isso foram instituídas Comissões de Medição e Demarcação, que ficaram com a responsabilidade de avaliar, a partir de um conjunto restrito de itens (incorporação no mercado de trabalho local, existência de casamentos com brancos e a profissão da fé cristã), se os aldeados eram indígenas ou se já eram civilizados. A resposta das Comissões foi, invariavelmente, a constatação da civilidade dos aldeados (Arruti, 2006). Assim, boa parte das antigas "reservas" é transferida para o patrimônio privado ao entrarem para o mercado de terras.

 

Com a instituição da República Federativa todas as terras indígenas "desaparecem" sob o manto do federalismo, pois todo o espaço nacional passou a ser organizado segundo estados e municípios e o poder político resultando dessa organização. Para Castro (2006), desde a Conquista da América, o projeto secular sempre foi o de transformar o índio em civilizado. Da instituição do federalismo até a Constituição de 1988 a filosofia da legislação brasileira era que todos os índios "ainda" eram índios, porque os legisladores eram norteados pelo princípio de que um dia os índios deixariam de sê-lo. Porém, a Constituição de 1988 interrompeu jurídica e ideologicamente esse projeto secular de desindianização ao reconhecer que o projeto não se havia completado. Além disso, como também afirma Castro (2006) a partir de 1988 o índio, como indivíduo, cede lugar à comunidade, ou seja, a Constituição consagrou o princípio de que as comunidades indígenas são constituídas como sujeitos coletivos de direitos coletivos. Assim, a definição de cada indivíduo passa antes pela definição da coletividade. O coletivo aparece porque, como explica Castro (2006) a referência indígena não é atributo individual, mas um movimento coletivo; há indivíduos indígenas porque eles são membros de comunidades indígenas e não o inverso. Mas, sobretudo, o ponto de análise de Castro (2006) que mais centralmente interessa a essa análise territorial que vimos fazendo refere-se ao fato de que a comunidade indígena, ou seja, aqueles que dela fazem parte, é definível de dentro e não de fora; ninguém pode dizer quem é e quem não é índio, são eles é que se definem. Essa autoidentificação é elemento definidor do conceito de lugar para a geografia, pois o uso do território se efetiva nos lugares; o lugar é definido a partir de dentro, a partir das solidariedades domésticas e contíguas, diferentemente do conceito de local que pode ser definido a partir de fora[4] (Agnew, 1991), portanto, é de interesse geográfico categorias antropológicas (como a autoidentificação) que, ao definir o objeto ou fenômeno a ser compreendido implique em demarcações territoriais condicionadoras de lugares de solidariedade orgânica.

 

O que queremos destacar do ponto de vista territorial, que é o fundamento da federação, é que a interrupção jurídica e ideológica do processo secular de desindianização só pode ser construída com base em uma nova delimitação e demarcação do território nacional, ou seja, não há como explicar a federação sem explicar o uso do território. É o território efetivamente usado e praticado nos lugares, por meio das lutas dos povos tornados subalternos, que condicionou o aporte das normas instituías pela Constituição de 1988, não só para índios, mas também para os territórios quilombolas.

 

Diferentemente dos índios, os negros, que não eram considerados como "da terra", enfrentaram questionamentos quanto à legitimidade do uso de seus espaços. Como explica (Leite 2000), a Lei de Terras excluiu os africanos e seus descendentes da categoria de brasileiros, situando-os numa outra categoria apartada, denominada "libertos". Desde então os negros foram sistematicamente expulsos ou removidos de seus lugares, mesmo quando suas terras tinham sido compradas ou herdadas de antigos senhores através de testamento lavrado em cartório. Portanto, o ato de uso do espaço herdado passou a significar também um ato de luta e, muitas vezes, de guerra. Nesse sentido, também os territórios quilombolas são lugares onde o território é usado e praticado, também nesse sentido, é a Constituição de 1988 aquela que estipulará em lei a possibilidade de delimitação e demarcação dos espaços de solidariedade construídos ao longo do tempo. De fato, a história nos chega como normas e como formas.

 

Ao reconhecer a legitimidade dos territórios indígenas e quilombolas a Constituição de 1988 [5] acabou por reconhecer "direitos coletivos" que até então haviam sido negados aos povos. A construção do Estado e seu Direito foi marcada pelo individualismo jurídico (Souza Filho, 1993; 2003), portanto os povos que coletivamente trabalharam seu espaço, criando territorialidades (sentimento de pertencer ao que nos pertence), ou nos termos de George (1972) criando uma vida de relações local, tiveram seus direitos coletivos transformados em direitos individuais, ou seja, o território usado, o território praticado, transformado juridicamente em propriedade privada. A instituição da República Federativa do Brasil "igualou" todos os indivíduos, mesmo aqueles que não eram iguais, como os índios e os negros. A integração destes ao "processo civilizatório" foi pretendida como indivíduos e não como povos ou coletividades.

 

Da perspectiva territorial, podemos afirmar que os indivíduos são aqueles que são representados a partir das três dimensões que o federalismo brasileiro aceita legalmente: os municípios, os estados e a União; fora dessa "tríade" não há democracia representativa. A democracia representativa, em princípio, buscava incluir a todos como indivíduos, portanto, a participação só pode ser pensada dentro dos limites de municípios, estados e União. Todavia, as lutas dos povos subalternizados ao longo do século XX, lutas pela democracia participativa, implicou na delimitação de novos limites político-administrativos com uma legislação distinta da tríade que compõe a federação, ou seja, territórios indígenas e quilombolas solicitam hoje sua participação na vida da nação como lugares usados, praticados, e não como indivíduos que têm que "sair" de seus lugares para participar da democracia representativa nos municípios, nos estados e na União.

 

Como incorporar tais dimensões lugarizadas do "direito à diferença" na vida política da nação? Laclau (1993) observa que, se uma identidade mantiver apenas uma relação diferencial com o todo da nação, mantém-se também o fundamento que constitui "a diferença enquanto diferença". Desse modo, a simples afirmação do direito à diferença poderia, segundo Laclau (1993), definir um tipo de apartheid, cujo resultado seria o segregacionismo total. Ressalta, entretanto, que, como esse direito à diferença tem que ser afirmado no interior de um espaço compartilhado, de um "meio não-diferencial", esse meio universal também seria parte constitutiva da identidade.

 

Portanto, os lugares, definidos como lugares do acontecer solidário (Santos, 1996) devem sem entendidos como parte da nação, do território nacional, usado e praticado diversamente. Por isso, a federação é a todo o momento, reconstruída com base nessas diversidades. Entendendo os lugares a partir do território usado, afastaríamos os riscos de "alienação territorial" (Ribeiro, 2005) que tanto têm aos localismos, regionalismos e nacionalismos, hoje atualizados segundo o fundamentalismo de mercado.

 

Considerações finais

 

Com base no entendimento de que a democracia participativa é uma luta que vem sendo travada há muito pelos povos subaternizados, aqui empiricizados pela análise da diversidade federal brasileira, propomos que essa luta seja institucionalizada pela Constituição brasileira, o que em parte já foi feito com o reconhecimento legal da existência de territórios indígenas e quilombolas, porém, ela precisa avançar no sentido de incorporar legalmente esses novos compartimentos políticos na federação brasileira. Como isso poderia ser feito? O exemplo do que ocorre com a abertura de municípios, estados e União à participação política dos cidadãos em Conselhos Gestores. Não desconhecemos as críticas que são endereçadas aos Conselhos Gestores (2008)[6], no entanto, o que queremos ressaltar é que esse seria um primeiro passo em direção à colocação desses novos compartimentos territoriais ao lado de municípios, estados e União, como entes da federação. O Brasil é talvez o único país do mundo onde a federação possui três entes. Uma emergência seria a incorporação de "novos lugares" também como entes da federação.

 

A Constituição brasileira de 1988 tornou obrigatória a criação e manutenção de Conselhos Gestores nas áreas da saúde, da educação, da criança e do adolescente e da assistência social, em todos os níveis de governo (municipal, estadual e federal). São espaços destinados à participação cidadã. Todavia, uma crítica pertinente que se pode endereçar aos Conselhos é o fato dos mesmos serem setoriais e, portanto, não atenderem às políticas territoriais, pois estas levam em conta o espaço banal (Santos, 2000) e não apenas frações do espaço total. Por isso a participação em Conselhos que tivessem como base o território usado (neste caso, delimitados como indígenas e quilombolas) já seria um avanço, pois diria respeito ao espaço banal, o espaço de todos aqueles que nele vivem.

 

A participação cidadã nos Conselhos é feita com base na organização da federação (municípios, estados e União). O que estamos propondo é que sejam criados Conselhos que tenham como base os territórios indígenas e quilombolas, e que seus cidadãos participem - na forma da representação política estipulada para os Conselhos segundo a Constituição - das instituições que atualmente "governam" esses territórios, quais sejam, os Institutos de Terras Estaduais (provinciais), a Fundação Cultural Palmares (responsável federal pelos territórios quilombolas) e a Funai (Fundação Nacional do Índio).

 

A Convenção 169 da OIT (aceita pelo Brasil), por exemplo, prevê a consulta aos povos indígenas quando ações externas possam interferir em seus territórios (organizam-se Conferências Regionais), mas estamos propondo uma participação direta permanente nas instituições do Estado que governam esses territórios. A participação formal, tal como estamos propondo, possui, sem dúvida, limites muito claros à ação dos grupos sociais, no entanto, seria um primeiro passo em direção a uma experiência de transformação de novos compartimentos políticos em entes da federação, quando então os representantes poderiam participar da vida política da federação e não apenas das instituições que hoje governam seus espaços.

 

Notas



 

[1] "O espaço banal seria o espaço de todos: empresas, instituições, pessoas; o espaço das vivências. Esse espaço banal, essa extensão continuada, em que os atores são considerados na sua contigüidade, são espaços que sustentam e explicam um conjunto de produções localizadas, interdependentes, dentro de uma área cujas características constituem também um fator de produção. Todos os agentes são, de uma forma ou de outra, implicados, e os respectivos tempos, mais rápidos ou mais vagarosos, são imbricados" (SANTOS, M. Por uma outra globalização. Do pensamento único à consciência universal. Rio de Janeiro: Record, 2000. p. 109).

 

[2] Prático-inerte é um conceito criado por Sartre (2002, p. 889) para designar o "governo do homem pela matéria trabalhada rigorosamente proporcionado ao governo da matéria inanimada pelo homem".

 

[3] O Alvará de abril de 1680 que distribuía concessões de terra no Brasil reservava o direito do índio a terra, "primários e naturais senhores dela". Portanto, a lei determinava que fossem reservadas terras para a colonização dos indígenas. (Souza Filho, 1999)

 

[4] O lugar pode ser definido de dentro, a partir do interior dele próprio, por causa de sua identidade, de sua solidariedade. O local, inclusive, pode ser definido de fora; é aquele que não possui um caráter próprio, mas está ligado àqueles que o visitam e àqueles que são visitados, por exemplo: Cancum (México), Aspen (Estados Unidos) etc. O lugar engloba locais, não podendo as realidades locais serem compreendidas fora da macro ordem do lugar. Agnew (1991) conclui dizendo que o conceito de local da sociologia comporta um fundamento geográfico.

 

[5] Em verdade, no caso dos territórios indígenas, desde o Estatuto do Índio (de 1973), se reconhece o termo "comunidade indígena". Esse Estatuto foi recepcionado e aprofundado pela Constituição de 1988.

 

[6] Talvez a crítica mais contundente aos Conselhos Gestores é o fato dos mesmos não deliberarem sobre as questões debatidas, o que gera, inevitavelmente, frustrações. Mas a questão que se colocaria de maneira mais profunda diz respeito às formas de cooptação que as políticas neoliberais passaram a propor a partir dos anos 90. No contexto neoliberal a sociedade é chamada participar para dar eficácia gerencial à participação política, ou seja, é uma forma de enquadramento da política, portanto, neste caso não se trata de participação para a transformação, mas para a manutenção do status quo.

 

 

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