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Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica

LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y EL URBANISMO DESDE EL DIÁLOGO Y LA PARTICIPACIÓN

Buenos Aires, 2 - 7 de mayo de 2010
Universidad de Buenos Aires

 

TÉCNICOS, CIUDADANOS Y AGENDAS PRIVADAS EN LA REVISIÓN DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (POT) DE BOGOTÁ

 

Isabel Duque Franco

Departamento de Geografía, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá

miduquef@unal.edu.co

 


 

Técnicos, ciudadanos y agendas privadas en la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Bogotá (Resumen)

 

El gobierno de Bogotá, siguiendo los parámetros de la norma que reglamenta el ordenamiento territorial en Colombia se encuentra en el proceso de revisión y ajustes al Plan de Ordenamiento Territorial aprobado en el 2000.  Dicho proceso según la misma norma y de acuerdo con los principios del gobierno de la ciudad debe hacerse con participación de la ciudadanía. 

 

Se trata de un ejercicio complejo en el que han participado diferentes actores con propuestas referidas a un determinado modelo de ciudad.  En este sentido, la ponencia analiza el papel que han desempeñado los técnicos, los ciudadanos y el sector privado en la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial.

 

Palabras clave: participación ciudadana, ordenamiento territorial, planeación participativa.

 


 

Technicians, citizens and private agendas in the review of the Land Use Planning of Bogota (Abstract)

 

The government of Bogota, according to the parameters of the norm that regulates the land planning in Colombia is in the process of review and adjustments to the Land Use Planning approved in the 2000.  This process according to the same norm and to the principles of the government of the city should be done with citizen participation. 

 

It has been a complex exercise in which have participated different actors with proposals according to a determined model of city.  In this sense, the paper analyzes the role performed by the technicians, the citizens and the private sector in the review of the Land use planning. 

 

Key words: citizen participation, urban planning, participatory planning, land planning.

 


 

Presentación

 

Desde el año anterior se está realizando en Bogotá el proceso de revisión al Plan de Ordenamiento Territorial (en adelante POT) aprobado en el 2000 y que ya había sido revisado de manera parcial en 2003. La actual revisión está fundamentada en dos aspectos; de un lado, en lo dispuesto por la Ley 388 de 1997, que reglamenta la formulación de los POT, según la cual una vez cumplidos tres períodos de gobierno en la ejecución del Plan, éste debe ser sometido a un proceso de revisión y ajustes. De otro lado, se fundamenta en que la ciudad sufrirá en los próximos años una transformación importante derivada de la construcción de la primera línea de metro, que no está prevista en el actual POT y que se ha convertido en la bandera de la actual administración de la ciudad.

 

En momentos en que Bogotá parece estar viviendo un retroceso en relación con los avances que se habían dado en materia de gestión urbana y de ordenamiento de la ciudad durante las anteriores tres administraciones, la revisión del POT aparece como un reto y a la vez una gran oportunidad para retomar el rumbo y replantearse temas claves como la relación ciudad-región; el control de la expansión urbana; la movilidad o la efectividad de las operaciones estratégicas pero también para superar los errores del pasado y generar, en esta ocasión, un amplio proceso de pedagogía ciudadana, de participación, deliberación y concertación pública sobre el modelo de ciudad.

 

En este sentido, el objetivo de esta ponencia es examinar cómo enfrentan este reto diferentes actores que están interviniendo en el proceso. Para tal efecto, se analiza la estrategia de participación diseñada por la administración, los espacios de diálogo creados, el papel desempeñado por diferentes actores así como las principales apuestas en relación con el modelo de ciudad[1].

 

Antecedentes

 

La expedición de la Ley 388 de 1997 obligó a todos los municipios del país a elaborar mediante un proceso participativo un Plan de Ordenamiento Territorial (POT) con una proyección a diez años.  Esta Ley introducía toda una serie de innovaciones en materia de planeamiento territorial. En primer lugar, la función social y ecológica de la propiedad, en segundo lugar, la inclusión de la participación ciudadana en el proceso de formulación, ejecución y revisión del POT y en tercer lugar, las herramientas de gestión como mecanismo para orientar el desarrollo de los municipios a través de la acción conjunta de los sectores público y privado y la distribución social del excedente urbano (plusvalía).

 

Con la expedición de la Ley 388 se le devolvía a una ciudad como Bogotá, la tarea de planificar el territorio, la posibilidad de corregir algunos de los efectos y tendencias perversas generados por el periodo de la desregulación de las décadas del 80 y 90 y crear instrumentos de ordenamiento que permitieran solucionar los problemas que el desarrollo urbano acelerado y conflictivo habían acumulado durante todo este tiempo sobre la ciudad que había caído en la desregulación total.

 

Fue así como entre los años 1998 y 2000, la Administración de Bogotá a través del entonces Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD) llevó a cabo la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial: Una oportunidad para hacer urbanismo público, articular programas y proyectos formulados en los Planes de Desarrollo de las últimas dos administraciones y en el Plan Estratégico Bogotá 2000 (aunque no se mencione de manera explícita). La formulación del POT permitió actualizar los estudios sobre la ciudad, en una actividad frenética en materia de consultorías e investigaciones sin precedentes desde finales de los años 60 y también abrir un amplio debate técnico, político, académico y ciudadano (aunque en menor medida) sobre el presente y futuro de la ciudad[2].

 

La participación en la formulación del POT 1998- 2000

 

La planeación en Bogotá se rige por normas de carácter nacional y distrital.  La Ley Orgánica de Planeación (Ley 152 de 1994) incorporó la participación ciudadana como eje esencial de la planeación para la construcción colectiva de estrategias de desarrollo territorial. En los departamentos y municipios se crearon los Consejos Territoriales de Planeación (CTP) como instancia de participación de carácter consultivo que debe estar conformada por representantes de diferentes sectores de la sociedad civil. En el marco de la formulación y/o revisión del POT esta instancia tiene entre sus funciones emitir un concepto sobre la propuesta de Plan presentada por la administración, para lo cual debe promover una amplia deliberación ciudadana y recoger sugerencias y opiniones de diferentes sectores de la población.

 

Sobre la participación en la formulación y reglamentación del ordenamiento territorial, la Ley 388 en su Artículo 4 dice:

 

"En ejercicio de las diferentes actividades que conforman la acción urbanística, las administraciones municipales, distritales y metropolitanas deberán fomentar la concertación entre los intereses sociales, económicos y urbanísticos, mediante la participación de los pobladores y sus organizaciones".

 

Según la Ley, la participación responde a criterios de eficacia, en la medida en que si las acciones urbanísticas son el resultado de la concertación entre actores responderán adecuadamente a las necesidades y aspiraciones de los diversos sectores y actores que intervienen en el territorio.

 

En Bogotá, después de muchas discusiones e interpretaciones de los técnicos de planeación sobre el sentido y alcance de la participación en la formulación del POT,  en aras de cumplir lo establecido por la norma de la manera más básica y elemental, la participación fue asumida como un proceso de información a la ciudadanía. En este sentido, durante los dos años que duró la formulación del POT se realizó una serie de exposiciones y reuniones para presentar aspectos relacionados con el POT cargados de tecnicismos en donde los ciudadanos difícilmente tuvieron la posibilidad de reaccionar y menos aún de hacer propuestas e incidir directamente en la formulación del Plan.

 

La estrategia de participación en la revisión del POT 2008-2010

 

El análisis de la planeación participativa juega un papel de primer orden en relación con el debate sobre el modelo o proyecto de ciudad que se viene construyendo y sobre las prácticas democráticas en Bogotá que le han venido apostando, entre otras cosas, al ejercicio de la ciudadanía activa.

 

El enfoque

 

El triunfo de Samuel Moreno Rojas, un segundo candidato de izquierda planteaba el interrogante sobre la continuidad y las rupturas con las apuestas de la administración anterior liderada por Luis Eduardo Garzón, ambos del Polo Democrático Alternativo. En materia de participación Garzón, bajo el lema de "participación para la decisión" había querido darle una nueva dimensión a la participación que le permitiera a la ciudadanía tener una mayor incidencia en las decisiones sobre los grandes temas de ciudad[3]. Por contraste, en lo que respecta al ordenamiento territorial, la administración de Garzón se quedó corta y limitó su accionar a la reglamentación del POT con la formulación de los Planes Maestros.

 

En relación con estos dos temas, la actual administración pretende dar continuidad a los desarrollos en materia de participación, esta vez bajo el lema, "ahora decidimos juntos" y asume el proceso de revisión del POT. En el objetivo general del Plan de Desarrollo Bogotá Positiva: para vivir mejor, se habla de la construcción de la ciudad como resultado de un proceso permanente de participación, en el que cada vez más personas se involucren en la discusión y decisión de los asuntos públicos[4].

 

En este sentido, la participación es un principio de política y de acción transversal a todas las políticas públicas según el cual "la administración distrital en todos sus niveles reconocerá el valor de la intervención ciudadana en los asuntos públicos, la diversidad de intereses y su aporte a la construcción de un proyecto de ciudad y promoverá el ejercicio de participación a través de los canales existentes y de los que el gobierno y la propia ciudadanía considere necesarios"[5].

 

Como se ve en este principio, la participación entendida como decisión no se presenta de manera explícita y se trata más bien de una noción amplia de participación como construcción colectiva desde la diversidad de intereses pero no necesariamente incidente. Sin embargo, vale la pena rescatar el reconocimiento de los mecanismos formales, esto es reglamentados, de arriba hacia abajo, pero también de los procesos no formales, promovidos desde la ciudadanía de abajo hacia arriba.  Un tema particularmente importante en el caso del ordenamiento territorial si se tiene en cuenta los diferentes grupos y plataformas ciudadanas de carácter no formal, que se han ido conformando como respuesta a los desarrollos del POT.

 

La participación como principio de política aplicado a la revisión del POT, aparece en uno de los objetivos estructurantes del Plan de Desarrollo Distrital, denominado Derecho a la ciudad que dice "construiremos, con la gente y para la gente, una ciudad positiva, como escenario de las actividades humanas, en la que el ordenamiento territorial promueva el desarrollo integral, equitativo y ambientalmente sostenible y permita el efectivo disfrute de los derechos"[6].

 

A partir de estos planteamientos generales, la Dirección de Participación y Comunicación para la Planeación, dependencia de la Secretaría de Planeación Distrital (SDP) encargada de promover el proceso de participación en la revisión del POT, ha construido su propio enfoque conceptual en torno a la noción, características y alcances de la participación ciudadana.

 

Según dicho enfoque, la participación es entendida como "un proceso social en el cual, individuos o grupos de ellos, intencionadamente actúan en busca del logro de ciertos objetivos específicos que han sido determinados en función de sus intereses y en la perspectiva de mantener, reformar o transformar el orden social y político"[7].

 

Esta noción concibe la participación como un proceso autónomo en el que cada uno los actores que intervienen, actúa sobre la base de decisiones propias fundadas en su lectura de la realidad y en sus propios intereses (de clase, de género, de etnia, de generación) y posibilidades.  Además, si bien no todos los participantes cuentan con los mismos recursos, las asimetrías que operan son de carácter horizontal por lo que en teoría ningún agente o sector tendría, por definición algún privilegio en el proceso[8].

 

La participación así entendida tiene un fundamento esencialmente político. Esto de alguna manera da cuenta de las características y alcances que se pretende dar a la participación en la revisión del POT.  En este sentido, desde la Secretaría de Planeación se habla de un "proceso político de alta complejidad" que va más allá del número de asistentes a eventos y que trasciende a una perspectiva cualitativa en donde representantes de la comunidad en diferentes procesos territoriales y en organizaciones e instancias de participación diversas deben tomar decisiones frente a aspectos físico-espaciales, económicos, sociales, culturales y ambientales.

 

De otro lado, como respuesta a una sociedad cada vez más compleja en términos de demodiversidad[9] durante los últimos años las administraciones de Bogotá le han apostado a la construcción de una serie de políticas públicas con perspectiva poblacional (juventud, mujer y géneros, afrodescendientes, discapacidad, etc.) orientadas al restablecimiento de derechos y al reconocimiento de sujetos sociales y políticos que habían estado marginados de los procesos de decisiones y que ahora se proyectan en el escenario público para hacerse visibles y poner de manifiesto sus necesidades, aspiraciones y demandas.

 

La participación en la revisión del POT pretende dar continuidad y ser coherente con estos nuevos lineamientos de política y en esa medida tiene un enfoque poblacional y diferencial, orientado a incorporar las miradas de grupos sociales heterogéneos que comparten el territorio[10].

 

Los actores

 

Señala José Arocena[11] que los actores que intervienen en la planeación pueden ser entendidos como "agentes que en el campo político, económico, social y cultural son portadores de propuestas que tienden a capitalizar mejor las potencialidades locales", en este caso las asociadas al territorio.

 

Según este autor, los agentes se caracterizan por su capacidad de intervenir de manera estratégica en tanto interactúan permanentemente con el entorno en una relación que los define mutuamente: los agentes se articulan a la dinámica del entorno en el que actúan con propuestas que responden a sus intereses y que pueden transformar dicho entorno. Al mismo tiempo, el entorno define los marcos de su actuación a partir de un conjunto de reglas y escenarios concretos, lo cual contribuye a definir su identidad como actores[12].

 

Desde esta perspectiva, a partir de unos escenarios y marcos de actuación definidos en la estrategia de participación diseñada por la SDP, los actores sociales llamados a participar en la revisión del POT se clasifican en actores comunitarios, actores públicos, actores privados, actores formadores de opinión y actores individuales.

 

Entre los actores comunitarios se incluyen las instancias de participación formal como el Consejo Territorial de Planeación o los Consejos Consultivos pero también instancias no formales, esto es iniciativas ciudadanas derivadas de los procesos territoriales.  Como actores públicos están entidades del orden nacional y distrital, autoridades ambientales, corporaciones públicas y academia.

 

En el grupo de actores privados hay un abanico bastante amplio que incluye gremios, agentes internacionales, ONG, cultos y sociedades profesionales. Los formadores de opinión son fundamentalmente los medios de comunicación y los actores individuales constituyen la ciudadanía no organizada.

 

La oferta participativa

La estrategia de participación para la revisión del POT, denominada "Ruta de la participación", ha sido liderada por la Secretaría Distrital de Planeación pero ha contado con el apoyo de los diferentes sectores de la administración con sus respectivas entidades, el Concejo de Bogotá, alcaldes y alcaldesas locales[13] y la Comisión Intersectorial de Participación (CIP)[14].

 

La ruta de la participación en la revisión del POT incluye como escenarios y espacios para la interlocución con los diferentes actores sociales y económicos: la articulación con el Consejo Territorial de Planeación; encuentros locales intersectoriales; reuniones con gremios económicos; talleres con grupos poblacionales (jóvenes, etnias, discapacitados, mujeres, LGBT) y finalmente, foros o seminarios temáticos para la reflexión, análisis y debate de los grandes temas del ordenamiento.

 

Adicionalmente, en el sitio Web de la Secretaría de Planeación se ha creado un link dedicado a la revisión del POT con la programación de eventos, algunos documentos relacionados y un formulario para que los ciudadanos a través de este medio puedan hacer llegar sus inquietudes y propuestas[15].  

 

La estrategia de participación ciudadana para la revisión del POT incluye tres fases: la de evaluación y diagnóstico; la de formulación y finalmente la de adopción del POT.  Para cada una de estas fases se había previsto la apertura de espacios de participación e interlocución con la ciudadanía.

 

No obstante, ha pasado más de un año y medio y apenas se está cerrando la fase de evaluación y diagnóstico, entre los meses de marzo y mayo se pretende agotar la fase de formulación y se espera que el seis de agosto, fecha del cumpleaños de Bogotá se entregue la propuesta de revisión y ajustes al Concejo de la ciudad para su aprobación. Esto significa que los siguientes meses serán de arduo e intensivo trabajo.

 

Avances en la ruta de la participación

Según el informe de rendición de cuentas presentado por la Secretaría Distrital de Planeación en marzo de este año, en la fase de evaluación y diagnóstico (que empezó desde septiembre de 2008) se llevaron a cabo 136 reuniones en las que participaron alrededor de 12.600 personas entre miembros de instancias de participación, organizaciones sociales, representantes de diversos procesos sociales y territoriales además de agentes públicos y privados[16].

 

El informe de diagnóstico consolidado elaborado por la Secretaría de Planeación  a finales de 2009, mostraba que la participación en el proceso según tipo de agente era del 92% para miembros de instancias de participación y ciudadanía en general; del 7% agentes públicos y del 1% agentes privados, especialmente de la Comisión regional de competitividad, la Cámara colombiana de la construcción y la Sociedad colombiana de arquitectos[17].  Estos datos, son importantes si se tiene en cuenta las lecturas de ciudad, las lógicas de intereses y los posibles niveles de incidencia que pueden tener los diferentes agentes.

 

Los espacios y escenarios de participación convocados por la administración han respondido a tres criterios complementarios entre sí. Un criterio territorial según la división del Distrito en localidades; un criterio poblacional que, como veíamos antes, responde a un enfoque de política pública predominante durante los dos últimos gobiernos y que ha sido incorporado en la actual revisión y finalmente, un criterio temático importante utilizado para el trabajo en grupos en el caso de los grandes eventos de ciudad.

 

Según el informe mencionado, la Subsecretaría de mujer, géneros y diversidad sexual de la Secretaría de Planeación, llevó a cabo un ejercicio interesante qua apuntaba a la cualificación de los canales de participación ciudadana desde el reconocimiento y visibilidad de las mujeres y sus organizaciones como interlocutoras decisivas en la construcción colectiva del modelo de ciudad.

 

En este marco entre febrero y abril de 2009 se realizaron doce encuentros preparatorios previos a los encuentros intersectoriales, en diez localidades en los que participaron 141 mujeres y a través de ejercicios de cartografía cultural y comunicación etnográfica elaboraron propuestas para el ordenamiento del territorio con perspectiva de género.  A nivel distrital se hicieron tres encuentros con quince organizaciones y redes de mujeres para concertar agendas específicas en torno a la revisión del POT.

 

Con la población de los sectores LGBT (lesbianas, gays, bisexuales y transgeneristas) se llevó a cabo un evento académico sobre investigación en torno a temáticas relacionadas con el espacio y las personas LGBT; un encuentro con personas en ejercicio de la prostitución; otro con organizaciones de personas LGBT al que solo asistió una persona y un último encuentro con administradores o propietarios de los establecimientos de socialización dirigidos a personas LGBT.

 

Finalmente, en marzo del presente año se realizaron dos eventos para la presentación del diagnóstico, uno dirigido a sectores y funcionarios de la administración distrital y otro abierto a la ciudadanía en general.  Adicionalmente, se han programado para los meses de marzo y abril cuatro encuentros interlocales, dos de ruralidad y uno poblacional para presentar el diagnóstico y avanzar en la propuesta de formulación.

 

El papel de los actores en el proceso

En este apartado se analiza el papel desempeñado por cuatro tipos de actores en el proceso de revisión del POT: los técnicos de la Secretaría Distrital de Planeación, el Consejo Territorial de Planeación como instancia formal de participación, las plataformas y redes sociales de carácter no formal y los agentes del sector privado.

 

Los técnicos

 

Según lo establecido por la Ley 388 de 1997 la revisión del POT debe estar sustentada en el llamado Expediente distrital, una herramienta prevista para hacer seguimiento y evaluación permanente a la ejecución del POT. El Expediente distrital permite determinar el nivel de desarrollo del Plan, su grado de cumplimiento y la repercusión en el territorio de las decisiones adoptadas a través de políticas, programas y proyectos.  La elaboración sistemática de este Expediente es la que permite identificar los aspectos que deben ser objeto de revisión y ajuste.

 

Sin embargo, la administración inició el proceso de revisión del POT sin contar con el expediente distrital, con lo cual el equipo de técnicos integrado por los funcionarios de la Secretaría Distrital de Planeación y un importante grupo de expertos y consultores externos contratados exclusivamente para la revisión del POT, debieron dedicarse a la construcción de dicho Expediente.  Un ejercicio que aún hoy no se ha terminado, se está trabajando en la metodología e indicadores para alimentar el Expediente pero aún no se cuenta con la línea de base.

 

Adicionalmente, otro de los aspectos que ha influido en el trabajo de los técnicos tiene que ver con el cambio en la dirección de la Secretaría Distrital de Planeación que se produjo a mediados de 2009 por la renuncia del entonces secretario[18]. Esto trajo como consecuencia en principio un estancamiento del trabajo, cambios en los equipos de consultores y funcionarios dedicados a la revisión del POT (consultores que habían trabajado hace diez años en la formulación del POT fueron contratados nuevamente) y por supuesto cambios en las directrices. 

 

De manera pues que mientras la ciudadanía avanza en la elaboración del diagnóstico y en la presentación de propuestas más o menos estructuradas pero sin datos del Expediente que le sirvan de referente y que las haga más pertinentes, los técnicos se encuentran construyendo el Expediente y a estas alturas, también elaborando el documento técnico de soporte y la propuesta de revisión para presentar ante el Consejo Territorial de Planeación y posteriormente al Concejo Distrital.

 

En esa medida, mientras los técnicos van en un sentido, los ciudadanos y en general el proceso de participación va en otro. Para matizar esta inconsistencia desde la Secretaría Distrital de Planeación se ha enfatizado en la intención de no arrancar el proceso de revisión del POT a partir de un "diagnóstico de expertos" sino de un ejercicio simultáneo[19] que aún aparece desarticulado[20].

 

El Consejo Territorial de Planeación Distrital (CTPD)

 

El Consejo Territorial de Planeación es la principal instancia de participación para la planeación creada a nivel distrital con la finalidad de emitir un concepto y hacer seguimiento tanto al Plan de Desarrollo como al POT.  El actual CTPD está integrado por 72 representantes de gremios económicos; de sectores sociales (profesionales, campesinos, ONG);  de cada una de las 20 Juntas Administradoras Locales; del sector educativo y cultural; del sector ambiental; del sector comunitario; de organizaciones de mujeres; de las comunidades afrocolombianas y de otras instancias formales de participación. Los miembros del Consejo son designados por el propio Alcalde de Bogotá a partir de las ternas presentadas por cada uno de los sectores.

 

Para la revisión del POT, el Consejo ha defendido el enfoque de derechos y la mirada desde las poblaciones como una forma de superar el énfasis tecnocrático que tradicionalmente ha tenido el ordenamiento territorial y el urbanismo según el cual la participación se limita a la información y la legitimación de decisiones tomadas por los técnicos[21].

 

En esa medida uno de los objetivos del CTP ha sido revisar el ordenamiento de la ciudad desde los conflictos territoriales y los intereses económicos que estos representan, a la luz del enfoque de derechos humanos y del derecho a la ciudad.

 

Si bien el CTP tiene autonomía para el cumplimiento de sus funciones, la SDP es la entidad encargada de brindarle el apoyo administrativo y logístico para su funcionamiento. En este sentido, desde el diseño de la estrategia de participación para la revisión del POT se concertaron acciones conjuntas y se acordó un espacio permanente de diálogo entre la SDP y el CTP.

 

En este marco el CTP diseñó un plan de acción con una serie de actividades orientadas a generar pedagogía ciudadana sobre el POT y a promover la deliberación local, sectorial y poblacional en torno a la revisión. Una de las actividades organizadas por el CTP fue el Seminario permanente "Reflexiones sobre el Plan de Ordenamiento Territorial hacia la revisión de 2009".

 

Como una fase posterior a dicho seminario se conformaron ocho mesas temáticas sobre: enfoque poblacional -género; usos del suelo y segregación socio-espacial; operaciones estratégicas y macroproyectos; ambiente y territorio; ciudad, región, globalización; calidad de vida; movilidad y participación, democracia y descentralización.  Cada una de las mesas, que contó con un promedio de quince integrantes, elaboró una serie de propuestas para la revisión y ajustes del POT que fueron presentadas a la administración y a la ciudadanía en general en un foro público a finales de mayo de 2009. 

 

Adicionalmente el CTP a través de su Comisión de Ordenamiento Territorial ha continuado trabajando en la elaboración de documentos de enfoque, propuesta y análisis para la revisión del POT así como en la conformación de algunos espacios permanentes de debate con un carácter sectorial y poblacional y la realización de talleres en las diferentes localidades convocados por los ediles y los miembros de instancias de participación local. Aunque el propio CTP reconoce que debido a diferencias entre los consejeros hubo fallos en la convocatoria y en la realización de los talleres locales.

 

Durante el proceso el CTP ha ido tomando distancia con respecto a la SDP, porque considera que las expectativas generadas por la estrategia de participación diseñada por la entidad, que apuntaba a una participación cualificada e incidente se ha ido desdibujando y al igual que en procesos anteriores ha primado más la noción de participación reducida a la información de carácter técnico, dejando de lado la deliberación y las posibilidades de incidencia real.

 

A la hora de valorar el papel desempeñado por el CTP en el proceso de revisión del POT, los consejeros consideran que a pesar de su voluntad política por aportar animando la discusión en diferentes espacios y recogiendo las inquietudes y propuestas de la ciudadanía, sienten que la Administración Distrital los percibe como un interlocutor que según el marco normativo debe ser tenido en cuenta pero que en la práctica no es protagónico ni incidente.

 

El CTP considera también que debido a la falta del Expediente distrital, el proceso de revisión arrancó sin tener prácticamente ninguna referencia acerca de en qué punto estaba el plan y en esa medida cuáles debían ser los derroteros para su reorientación y ajustes.

 

Aún así, el CTP desde su posición y a través del trabajo que ha venido realizando con los diferentes sectores y poblaciones de la sociedad civil que representa, ha avanzado en la definición de un modelo de ciudad incluyente que garantice el ejercicio de derechos y por lo tanto reconozca los diferentes conflictos territoriales que tienen lugar en la ciudad y que están asociados a temas como el medio ambiente o la segregación socio espacial.

 

Sin embargo, estas apuestas no se corresponden con los planteamientos de los técnicos y de la SDP en general. Los consejeros hablan de la existencia de dos modelos de ciudad para un único POT.  Uno es el propuesto por la Administración sustentado en criterios de competitividad y eficiencia que es claramente compartido por los sectores económicos. El otro modelo es el propuesto por la sociedad civil a través del CTP, fundamentado en la garantía de los derechos y la inclusión.  

 

Frente a esta situación, el CTP considera que se debe generar un gran acuerdo político entre la administración distrital, los sectores económicos y la sociedad civil. En esta perspectiva, la SDP y el CTP  han convenido la realización de una serie de mesas de concertación para el posicionamiento e inclusión de las necesidades, expectativas, aspiraciones y propuestas de la ciudadanía en los documentos de la revisión del POT.  De manera que ahora mismo, el CTP tiene centradas sus expectativas en el funcionamiento y los acuerdos derivados de estas mesas de concertación.

 

Plataformas y redes sociales

 

Durante los últimos diez años, en el marco de la ejecución del POT se han ido conformando una serie de redes y plataformas de iniciativa ciudadana en contraposición a las intervenciones del POT en el territorio por considerar que responden más a la lógica del mercado que a la lógica de las necesidades ciudadanas y que por lo tanto vulneran los derechos de los pobladores.

 

Estas plataformas tienen que ver con lo que se ha venido denominando conflictos territoriales.  Ahora mismo en Bogotá existen cuatro conflictos claramente identificados con plataformas más o menos estructuradas y activas integradas a su vez por organizaciones barriales, comunitarias y juveniles y ambientales fundamentalmente. 

 

Estas iniciativas son: Asamblea Sur y Territorio Sur en la cuenca del río Tunjuelo asociada a la expansión urbana en el sur de la ciudad y a problemas ambientales derivados de la explotación minera y del relleno sanitario; la Mesa Ambiental de los Cerros Orientales relacionada con la expansión urbana en la zona norte y la protección de los cerros; la Mesa Ambiental de Negativa y la Mesa de trabajo del aeropuertos asociadas a la operación estratégica del aeropuerto Eldorado y la Mesa del Centro surgida a raíz del Plan Zonal y los procesos de renovación urbana promovidos por éste.

 

Estas iniciativas y plataformas junto con otras organizaciones sociales y las Maestrías en Hábitat y en Ordenamiento urbano regional de la Universidad Nacional de Colombia, crearon en el 2008 la Confluencia social y académica para la revisión del POT. Se trataba de "un espacio académico y político que incidiera sobre los procesos sociales con base en un trabajo proyectado en pos de tres objetivos: a) caracterizar el POT como instrumento de poder y de gestión pública; b) señalar una ruta metodológica para la revisión del POT; y c) proponer a la administración distrital alternativas temáticas concretas de revisión del mismo instrumento"[22].

 

Como parte de su trabajo, la Confluencia realizó en agosto de 2008 el foro público "Bogotá: alternativas al modelo de ciudad", concebido como un encuentro para el  diálogo a partir de la visibilización de diferentes lecturas y problemáticas relacionadas con el modelo de ciudad en el que intervinieron activamente el entonces secretario de planeación distrital, académicos, líderes sociales y ciudadanía.

 

Tanto la Confluencia como las diferentes plataformas ciudadanas que la integran, han planteado su oposición a lo que consideran la organización del territorio bajo las tendencias dominantes de la globalización y "un modelo de ciudad orientado por la lógica del capital, cuyos principios de competitividad, productividad y movilidad determinan el Plan de Ordenamiento Territorial"[23].

 

La Confluencia como tal no ha continuado operando debido a diversos factores políticos, sociales y de coyuntura que han obligado a la redefinición del espacio. Sin embargo, las plataformas que la integran desde sus territorios continúan trabajando en sus propuestas de organización y movilización frente al ordenamiento territorial.

 

Estas plataformas han creado sus propias agendas de trabajo en torno a la revisión del POT al margen de la programación diseñada por la SDP.  Desde antes de la revisión del POT han venido construyendo sus propias visiones comunitarias y territoriales fundamentadas e informadas, con acompañamiento de algunos sectores académicos, con un cierto nivel de interacción con las instancias de participación formal como el CTPD pero prácticamente aisladas de la administración distrital[24].

 

Adicionalmente, desde sectores diversos como mesas de trabajo ciudadanas, la academia o espacios como la Mesa por el Derecho a la Ciudad, también se ha promovido el debate público en torno a la revisión del POT.  Si bien, en la mayoría de los casos, no se trata de eventos masivos, es evidente que a diferencia de hace diez años, la discusión sobre el modelo de ordenamiento de la ciudad no es un tema completamente ajeno para los bogotanos.

 

Los agentes del sector privado

 

Desde la formulación del POT en 1998-2000, los agentes del sector privado, en particular los grupos económicos, liderados por la Cámara de Comercio de Bogotá, han sido los grandes aliados de la SDP para los temas de ordenamiento territorial con una perspectiva de competitividad.

 

Desde antes de hacerse pública la decisión de revisar el POT, la Cámara de Comercio de Bogotá ya venía realizando estudios y eventos con expertos nacionales e internacionales sobre el estado del ordenamiento territorial en la ciudad y la competitividad a nivel regional[25], de suerte que cuando se dio inicio a la fase de diagnóstico y evaluación en el marco de la revisión del POT, la Cámara de Comercio ya tenía su propio diagnóstico e incluso su propio expediente distrital con base en indicadores para temas como movilidad, vivienda de interés social o norma urbanística.

 

El protagonismo e incidencia del sector privado a través de la Cámara de Comercio se hace evidente en dos aspectos fundamentalmente: en primer lugar, en el hecho de que a juzgar por el evento de presentación del diagnóstico realizado en marzo los hallazgos y apuestas de la Cámara de Comercio son prácticamente los mismos de la administración distrital y en segundo lugar, que durante el proceso de revisión del POT los diferentes eventos públicos han sido convocados y auspiciados por la Cámara y las SDP.

 

Por otro lado, en junio de 2009 el Comité Intergremial de Bogotá y Cundinamarca (CIBC)[26] presentó ante la administración distrital su propio documento de diagnóstico y recomendaciones para la revisión del POT, en el entendido de que el ordenamiento territorial es un factor de competitividad y por lo tanto un tema de interés colectivo sobre el cual el CIBC debe pronunciarse y aportar elementos que permitan aproximar y ajustar el modelo de ordenamiento físico a las demandas y oportunidades económicas de la ciudad y la región[27].

 

En términos generales los asuntos referidos en las recomendaciones planteadas por la CIBC coinciden con los cuatro grupos de elementos o dificultades de la ciudad para su planeamiento, que fueron presentados por la actual secretaria de planeación en el evento de socialización del diagnóstico institucional del POT.  Estas dificultades tienen que ver con los retos de la ciudad para avanzar en el ranking de mejores ciudades de América Latina para hacer negocios; la necesidad de aplicar los instrumentos de gestión del suelo; establecer un marco jurídico unificado y la coordinación con la región para temas tributarios, de movilidad, etc.

 

El protagonismo de la Cámara de Comercio y de la Comisión Intergremial en la revisión del POT, sólo puede ser entendido en el marco de la alianza público-privado propia del modelo de planeamiento que se viene promoviendo desde mediados de los años noventa, cuya premisa central es que en un marco de competitividad entre ciudades lo que es bueno para los gremios económicos es bueno para la ciudad.

 

Consideraciones finales

 

La participación en la revisión del POT ha avanzado de manera significativa en relación con lo que fue la formulación hace más de diez años. Sin embargo, este proceso también ha puesto de manifiesto varios aspectos en relación con la participación en el ordenamiento de la ciudad. En primer lugar, aún existe una gran apatía o desconocimiento del grueso de los ciudadanos por este tipo de temas; así lo demuestra la baja asistencia registrada en varios de los eventos realizados a propósito de la revisión del Plan.

 

En segundo lugar, a diferencia del proceso de hace diez años podría decirse que hoy día los ciudadanos que participan están más preparados para la discusión de estos temas e incluso algunos tienen sus propias agendas de trabajo al margen de la programada por la administración. Esto se debe de un lado, a que con las consultas para planes zonales y reglamentación de Unidades de Planeamiento Zonal, los ciudadanos han ido asimilando algunos elementos de carácter técnico. Y de otro, a que alrededor de la ejecución del POT vigente con los planes zonales o las operaciones estratégicas han ido surgiendo iniciativas ciudadanas de rechazo o con contrapropuestas como la Mesa del Plan Centro o la Mesa de Trabajo del Aeropuerto.

 

En tercer lugar, si bien los objetivos de la estrategia o ruta de participación expresan una cierta voluntad política favorable a la participación, las dinámicas mismas del proceso de revisión del POT han puesto en evidencia contradicciones importantes. De entrada, para los actores sociales que han participado no hay claridad en las reglas de juego,  no se tenía una idea sobre cuáles eran las apuestas o los temas propuestos por la Administración Distrital para la revisión y ajustes del POT, de manera que las discusiones en los eventos podrían resultar en extremo dispersas, apuntar a temas que no tenían que ver con el POT o estar referidas a temas muy puntuales y focalizados por fuera del alcance del Plan.

 

Además, aunque se hicieron unos planteamientos relativamente generosos en relación con la participación formal y no formal, en la práctica la SDP ha concedido mayor importancia a los resultados de los eventos promovidos a través de los canales institucionales mientras que las iniciativas y plataformas ciudadanas derivadas de los conflictos territoriales, han quedado relegadas. Si durante la siguiente fase de formulación, no llega a reconducirse esta situación de alguna manera, la administración y la ciudad en su conjunto habrán perdido la oportunidad de generar consensos para la atención de dichos conflictos territoriales que además se mantendrán activos poniendo en evidencia las inconsistencias del modelo de ciudad.

 

Es preciso reconocer los esfuerzos tanto de la administración como de las instancias de participación por pensar el ordenamiento territorial desde la perspectiva del derecho a la ciudad así como el enfoque poblacional y diferencial, que ha permitido poner en la esfera pública otras lecturas, expectativas y aspiraciones relacionadas con el territorio, lo cual pone de manifiesto algunos de los retos que se han alcanzado como sociedad y al mismo tiempo los avances en la profundización de la democracia.

 

 

Notas



[1] La presente ponencia es el resultado de un proceso de investigación que incluyó revisión documental, observación directa en eventos participativos, entrevistas y grupos focales con funcionarios de la Secretaría Distrital de Planeación, líderes sociales y miembros del Consejo Territorial de Planeación.

 

[2] Duque. 2008, p.243.

 

[3] Velásquez. 2008.

 

[4] Acuerdo No. 308 de 2008 por el cual se adopta el Plan de desarrollo económico, social, ambiental y de obras públicas para Bogotá, D.C. 2008-2012 "Bogotá positiva: para vivir mejor".

 

[5] Acuerdo No. 308 de 2008. Artículo  2 Numeral 26.

 

[6] Acuerdo No. 308 de 2008. Artículo  8.

 

[7] Velásquez. y González. 2003 citado en SDP, 2009, p.4.

 

[8] Velásquez. y González. 2003.

 

[9] Santos. y Avritzer. 2003.

 

[10] SDP. 2009, p.14.

 

[11] Arocena. 2002.

 

[12] Velásquez. 2008.

 

[13] Bogotá está subdividida en veinte localidades y cada una de ellas tiene un alcalde local elegido por el sistema de méritos y una Junta Administradora Local (JAL) cuyos ediles se eligen por votación popular el mismo día en que eligen alcaldías y concejos en todo el país.

 

[14] La Comisión Intersectorial de Participación (CIP) en el ámbito distrital y la Comisión Local Intersectorial de Participación (CLIP) en lo local, fueron concebidas como los espacios de articulación institucional para la definición de propuestas de política pública y la concertación de acciones y estrategias para la promoción de la participación.

 

[15] Inicialmente se generó gran expectativa sobre este recurso como una modalidad de democracia electrónica, sin embargo, el espacio no es actualizado con frecuencia y tampoco ha sido alimentado con documentos necesarios para la información y la participación cualificada.

 

[16] SDP. 2010, p.14.

 

[17] SDP. 2009, p.117. 

 

[18] Posteriormente trascendió en diferentes medios de comunicación que la renuncia del secretario de planeación había estado motivada por presiones políticas y del sector inmobiliario, que pretendían beneficios en torno a la reglamentación del POT con  los planes parciales.

 

[19] SDP. 2009, p.5.

 

[20] En el evento de presentación de lo que se ha llamado el diagnóstico institucional realizado el 18 de marzo de 2010, uno de los consultores externos, llamaba la atención sobre la imposibilidad de recoger muchos de los elementos de diagnóstico y propuestas del proceso de participación debido al carácter y alcances del POT como herramienta de ordenación del territorio.  En la misma línea la secretaria de planeación hacía referencia a las expectativas de algunos sectores que esperaban encontrar en el POT temas más relacionados con el plan de desarrollo o de política social.

 

[21] Nanclares. 2008.

 

[22] Correa. 2009, p.19.

 

[23] Ibid, p.13. 

 

[24] La administración distrital parece tampoco reconocer estas plataformas y muestra de ello es que en ninguno de los informes sobre el proceso de participación en la revisión del POT se hace referencia a ellas.

 

[25] Ver http://www.ccb.org.co/portal/default.aspx

 

[26] Este Comité está integrado entre otras instituciones por la Cámara Colombiana de la Construcción, la Lonja de Propiedad Raíz, la Federación Nacional de Comerciantes y Sociedades profesionales de arquitectos e ingenieros.

 

[27] CIBC. 2009, p.3.

 

 

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Referencia bibliográfica

 

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