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Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica

LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y EL URBANISMO DESDE EL DIÁLOGO Y LA PARTICIPACIÓN

Buenos Aires, 2 - 7 de mayo de 2010
Universidad de Buenos Aires

 

ESPAÇOS NÃO-METROPOLITANOS, O SUPRIMENTO DE SERVIÇOS E EQUIPAMENTOS PÚBLICOS E A SUPRAMUNICIPALIDADE

 

Angela Maria Endlich

Universidade Estadual de Maringá

amendlich@hotmail.com

 


 

Espaços não-metropolitanos, o suprimento de serviços e equipamentos públicos e a supramunicipalidade (Resumo)

 

Observar e analisar o espaço geográfico como totalidade permite constatar a coexistência da lógica metropolitana e da não-metropolitana. As duas estão relacionadas ao processo de acumulação capitalista, vinculada tanto às dinâmicas de concentração como de dispersão socioespacial. Procura-se aqui problematizar a condição de vida nas áreas não-metropolitanas, em especial quanto ao suprimento de equipamentos e serviços, o que implica em pensar em articulações supralocais. Ambas configurações territoriais, marcadas ora pelo adensamento como as áreas metropolitanas ora pelo esvaziamento demográfico como as não-metropolitanas, exigem atualmente formas de gestão mais complexas. Os espaços não-metropolitanos, ainda que em processo de perda populacional, contam com significativa parte da sociedade que precisa ser atendida em suas necessidades. As cooperações supramunicipais nestas áreas são sinalizadas como possibilidades tendo em vista não apenas a soma de recursos, mas também a soma das demandas e da representatividade política.

 

Palavras-chave: áreas não-metropolitanas, dispersão, supramunicipalidade

 


 

Los espacios no-metropolitanos,  el suministro de servicios y equipamientos públicos y la supramunicipalidad (Resumen)

 

Observar y analizar el espacio geográfico como totalidad permite constatar la coexistencia de la lógica metropolitana y  no-metropolitana. Las dos están relacionadas al proceso de acumulación capitalista vinculada tanto a las dinámicas de concentración como de dispersión socio espaciales. El objetivo en ese texto es problematizar la condición de vida en las  áreas no-metropolitanas, en especial en lo que si refiere al suministro de equipamientos y servicios, lo que implica en pensar en articulaciones supralocales. Ambas configuraciones territoriales, marcadas  por la constante tendencia a la densidad como las áreas metropolitanas, o por el vaciamiento demográfico como las no-metropolitanas, exigen actualmente formas de gestión más complejas. Los espacios no-metropolitanos, aun que en proceso de pérdida poblacional, cuentan con significativa parte de la sociedad que precisa ser atendida en sus necesidades. Las cooperaciones supramunicipales en estas áreas son  expuestas como posibilidades considerando no solamente la soma de recursos, pero igualmente la soma de las demandas y de la representatividad política.

 

Palabras clave: áreas no-metropolitanas, dispersión, supramunicipalidad

 


 

Non-metropolitan spaces, the provision of services and  public equipment and the supramunicipality (Abstract)

 

Observing and analyzing the geographic space as a totality allows verifying the coexistence of the metropolitan logic and the non-metropolitan. Both are related to the process of the capitalist accumulation linked both to concentration dynamics as well as the socio spatial dispersion. The objective of this text is to problematize the condition of life in the non-metropolitan areas, specially about provision of equipment and services, which requires to think in supralocal articulations. Both territorial configurations, marked by the  constant trend to density as metropolitan areas, or by the depopulation as non-metropolitans, requires actually more complex forms of management. The non-metropolitan spaces, though in depopulation process, have a significant part of the society which requires to be served about her needs. The supramunicipal cooperations in this areas are exposed as possibilities considering not only the sum of resources, but also the sum of demands and the political representativeness.

 

Keywords: non-metropolitan areas, dispersion, supramunicipality

 


 

Introdução

 

Em tempos de globalização, quando os alcances espaciais, em especial de alguns agentes, tendem a se articular e se organizar em escalas cada vez mais amplas, ocorre um constante questionamento quanto aos papéis das escalas locais e sinaliza-se para a necessidade de incrementar as cooperações intermunicipais. Por outro lado, pode-se reconhecer que a cooperação entre entes locais é bastante antiga, como se pode apreender das menções às ligas entre cidades, desde a Antiguidade. As ligas entre cidades gregas, por exemplo, tinham como objetivos a administração de tempos e organização de festivais, objetos de interesse comum.

 

A supramunicipalidade tem como intento resolver problemas comuns, com maior eficácia no uso de recursos e na prestação de serviços. Estas articulações somam recursos, demanda, além de representatividade e visibilidade política, pois fortalecem o diálogo dos entes locais com instâncias superiores de governo.

 

É muito comum que se atribua às áreas não-metropolitanas, polarizadas por pequenas e médias cidades, atributos muito positivos, até mesmo bucólicos, relacionados a recentemente tão badalada qualidade de vida.  Entretanto, um olhar atento a esses espaços tem mostrado que eles apresentam muitas dificuldades, em especial aquelas advindas da falta de suprimento de serviços e equipamentos públicos.

 

Uma das características dessas áreas, sobretudo daquelas polarizadas por pequenas cidades é o declínio demográfico. Ao lado desse processo, algumas escolas foram fechadas, serviços de saúde ficaram em estado de penúria, além da carência ou escassez de policiais e bombeiros, entre tantos outros serviços e equipamentos ausentes ou insuficientes em tais localidades.

 

Por isso, torna-se relevante refletir sobre a questão do suprimento de equipamentos e serviços públicos e numa forma de viabilizá-los nestas áreas rarefeitas, mas que ainda contam com significativa presença humana. É neste sentido que se aponta para as cooperações intermunicipais e para formas de gestões mais complexas e  adequadas as necessidades atuais. Em geral, tais formas são propostas como uma necessidade metropolitana. Entretanto, tanto áreas marcadas pelo adensamento (metropolitanas) quanto nas marcadas pelo esvaziamento demográfico (não-metropolitanas) exigem, no período atual, inovações nas formas de gestão, sobretudo tendo em vista as múltiplas necessidades da vida urbana. Torna-se imprescindível pensar em formas para supri-las.

 

Os procedimentos metodológicos para a elaboração desse trabalho consistiram em levantamento bibliográfico e procura por interlocutores; acompanhamento da legislação pertinente; levantamentos de dados e experiências internacionais similares (principalmente Espanha) que inspirem e/ou possibilitem construir perspectivas de ações práticas para a sociedade brasileira; levantamento de experiências no Brasil, bem como as reflexões e ponderações sobre os alcances e limites na sua atuação. Tais avaliações podem estar consubstanciadas em lições positivas ou negativas, o que torna indispensável a manutenção de uma postura crítica quanto a essas iniciativas e seus resultados, ainda que sejam vislumbradas como possibilidades positivas.

 

O capital e as forças de dispersão e de acumulação: espaços metropolitanos e não-metropolitanos 

           

A estrutura político-administrativa do território mostra que 75% dos municípios brasileiros possuem menos de vinte mil habitantes. Esses números revelam concomitantemente a tendência de concentração, mas também de dispersão na territorialidade brasileira, divididas em áreas metropolitanas e não-metropolitanas. Para que se possa alcançar um olhar fundamentado na totalidade, é preciso considerar que o espaço é produzido de acordo com um jogo dialético entre forças de concentração e dispersão geográfica das atividades econômicas, submetidas aos processos capitalistas.

 

Essa afirmação encontra respaldo tanto em Harvey (1982) quanto em Santos (1979b). O desenvolvimento geográfico desigual decorre da oposição entre essas forças simultâneas e contrárias sob o aspecto da configuração espacial que, dependendo dos interesses e possibilidades técnicas momentâneos, tendem a recair sobre uma ou outra.

 

Portanto, ainda que a presença do capital pareça mais evidente nas grandes aglomerações, os dois processos estão relacionados. A produção das áreas dispersas decorre de interesses do capital. É evidente que seja assim com a produção agropecuária em grandes extensões, de forma impulsionada pela indústria. As áreas que servem a tais empenhos são aquelas que passam por esvaziamento demográfico e concentração fundiária. Elas não estão desarticuladas dos interesses industriais que geram a concentração. 

 

A concentração fundiária, a mecanização e, em conseqüência, o uso menos intensivo do trabalho vivo resultaram em menor densidade demográfica, que juntamente com o absenteísmo entre outros desdobramentos das modificações, alteraram o significado e os papéis dos pequenos centros urbanos, em especial das áreas não-metropolitanas.

 

Já a concentração espacial de população e a drenagem de renda em direção às áreas metropolitanas ofuscam, de modo geral, os papéis das áreas dispersas na acumulação de capital.   As forças de concentração geraram os espaços metropolitanos ou os grandes aglomerados urbanos. Já as forças de dispersão encontram suportes territoriais em amplo conjunto de pequenas e médias localidades urbanas. Enquanto os espaços resultantes da primeira são marcados por acelerado crescimento demográfico, os espaços decorrentes da segunda caracterizam-se por extensas áreas em declínio demográfico constante. Quase sempre assinalam-se os desafios que esse processo acarreta aos espaços metropolitanos quanto ao suprimento de equipamentos e serviços públicos. Entretanto, as áreas de dispersão e perda populacional igualmente demonstram a necessidade de pensar formas de gestão inovadoras, tendo em vista a nova realidade e condição socioespacial.

 

Conforme já se destacou, as forças de concentração do capital foram impulsionadas predominantemente por interesses industriais. Elas produziram a reserva de mão-de-obra nas grandes cidades, condição para manutenção de relações assimétricas de poder e reprodução do capital. A concentração de riquezas ampliou simultânea e contraditoriamente a pobreza.

 

As forças de dispersão decorrem dos interesses do capitalismo de (re)incorporação de áreas produtivas. A cada momento de adequação tecnológica, elas ganham novos elementos, constituindo períodos técnicos que geram meios geográficos com conteúdos e arranjos diferenciados. As numerosas pequenas cidades brasileiras fazem parte do urbano que se produz com as forças de dispersão que, conforme Santos (1979b), constitui um fenômeno urbano assaz expressivo no país, paralelo aquele mais conhecido das grandes metrópoles.

 

No tema em questão no presente estudo, é significativo compreender esse processo e suas implicações socioespaciais, como a falta de visibilidade política por parte da sociedade das áreas não-metropolitanas, principalmente dos municípios com pequenos núcleos urbanos.

 

Novas formas de gestão

 

"Itambé, Doutor Camargo e Iguaraçu perdem população": destaca jornal local de Maringá, em 04.03.2010 (Linjardi, 2010), quando este texto estava em elaboração. Essa manchete despertou algumas reflexões vinculadas ao que se pretendia desenvolver nessa oportunidade.

 

-         Os municípios mencionados, juntamente com outros dez, compõem formalmente a Região Metropolitana de Maringá.  Esta área que é parte do Noroeste do Paraná, região de estudo a que se relaciona este trabalho, foi uma das muitas institucionalizadas no Brasil como metropolitana nos últimos anos.

 

-         A dinâmica demográfica tão diferenciada entre as localidades demonstra que elas vivem dinâmicas diferenciadas, mas articuladas. Enquanto alguns municípios estão inseridos na lógica de Maringá, outros permanecem dela distanciados, embora sejam formalmente parte da Região Metropolitana. No meio acadêmico não há concordância com esse tratamento político, portanto não é consensual que elas correspondam concretamente a áreas metropolitanas.

 

-         A coordenadoria da Região Metropolitana não entende que possa adotar alguma política em relação a estes municípios. Afirma que o "órgão foca a solução de problemas em comum na região como a integração do transporte coletivo, sendo a questão do desenvolvimento uma questão que cabe a cada município e a iniciativa privada". Ora, as regiões metropolitanas correspondem a um modo de cooperação intermunicipal, que pode realizar um amplo conjunto de atividades em parceria com o conjunto de municípios que delas fazem parte como demonstram experiências internacionais.

 

Quando se assinala a necessidade de repensar as formas de gestão pelos atuais desafios é freqüente que se aponte para as áreas metropolitanas. Todavia, apesar de natureza diferente as áreas não-metropolitanas igualmente apresentam novas dinâmicas e necessidades que também exigem formas mais complexas de gestão, com compartilhamento de recursos, demandas e responsabilidades pelos entes locais.

 

Pode-se considerar que estas experiências são ainda bastante escassas no Brasil. Os consórcios intermunicipais de saúde foram os mais difundidos com o processo de municipalização, tema a ser retomado no próximo item. Contudo, há muitas outras possibilidades para promover um melhor acesso a bens e equipamentos públicos em áreas não-metropolitanas por meio da cooperação intermunicipal.

 

Talvez essa escassez de experiências supramunicipais explique as razões de tantas reivindicações por parte dos municípios para fazerem parte de regiões metropolitanas no Brasil, ainda que em áreas profundamente marcadas por uma dinâmica de dispersão caracteristicamente não-metropolitana. Fala-se, inclusive em regiões metropolitanas sem metrópoles. Por que, afinal, todos querem ser metropolitanos no Brasil?

 

Parece que porque até o momento, a região metropolitana é a figura supramunicipal que conta com reconhecimento e apoio político, além de estar associada a extensas áreas urbanas, comumente vistas com superioridade no âmbito territorial.

 

A formação da Região Metropolitana de Maringá resultou, em grande parte, de pressão e atuação política para inserir municípios. Chamou a atenção, nesse intuito de querer ser metropolitano, a iniciativa liderada pela prefeita de Nova Esperança (MalyBenatti), divulgada igualmente por jornal local de Maringá com a seguinte manchete: "Prefeita pleiteia microrregião metropolitana". Segundo as proposições dela, Nova Esperança (município com 27 mil habitantes) seria a sede do que se denomina uma micrometrópole, composta por outros sete municípios localizados num raio de 30 km, totalizando 80 mil habitantes. Justifica-se Nova Esperança como pólo porque é um centro de prestação de serviços[1] nas áreas de saúde, educação e assistência jurídica (hospital regional, faculdade, posto INSS, etc.). Esta micrometrópole teria como objetivo a "união de esforços para o crescimento sustentável das cidades".

 

Se é assim, a verdadeira necessidade pode ser a de viabilizar e incrementar outras alternativas institucionais supramunicipais, com apoio financeiro e político, tendo em vista o fornecimento de equipamentos e serviços públicos para a sociedade.

 

Esta tem aparecido como uma necessidade cada vez maior, por várias razões: a diminuição da população em alguns municípios que, sozinhos, não compõem demanda suficiente para a manutenção de alguns serviços e equipamentos; o custo da manutenção de instalações, do quadro de pessoal, entre outras despesas e, por fim, deve-se lembrar a crescente responsabilidade que tem sido atribuída aos municípios. Tanto é assim, que a legislação que regulamenta os consórcios públicos foi proposta recentemente, tal como o processo de municipalização.

 

Em pesquisa a documentos jurídicos, encontrou-se a Lei 11.107/2005, que "Dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos" e o Decreto 6.017/2007 que "Regulamenta a Lei 11.107, de 6 de abril de 2005, que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos".  Este último documento define como consórcio público, conforme segue:

 

"pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, na forma da Lei no. 11.107, de 2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos.".

 

 Posteriormente, o decreto dispõe sobre áreas e entes que podem ser envolvidos nos consórcios, etapas de formalização dos compromissos, planejamento, gestão, objetivos, etc.

 

Essa regulamentação atual e de forma detalhada expressa as demandas que vem sendo colocadas por entes da federação e seus gestores quanto às questões pertinentes a gestão compartilhada. Não se tem como objetivo neste texto avaliar a adequação ou não desta regulamentação em seus vários termos, embora esta pareça ser uma tarefa necessária. 

           

Experiências supramunicipais no Brasil

 

Pode-se considerar que as cooperações supramunicipais no Brasil possuem duas figuras jurídicas: as regiões metropolitanas e os consórcios intermunicipais. As regiões metropolitanas devem resultar da cooperação entre municípios que efetivamente façam parte de uma área metropolitana para resolver questões comuns a esta forma de assentamento urbano. As demais áreas precisam ter respeitadas as suas especificidades.

 

As experiências supramunicipais são ainda pouco experimentadas no Brasil. Nas palavras de Leal (2007) constituem práticas bastante embrionárias e pouco difundidas no espaço nacional. Observa-se que não obstante a constante ampliação no número e nos objetivos das parcerias e cooperações intermunicipais nos últimos anos, ainda não se vislumbra amplamente as possibilidades que podem ser implementadas neste sentido no país. A afirmação refere-se tanto a forma jurídica das instituições, quanto aos objetivos que podem motivar tais acordos.

 

Tal como já se mencionou antes, no Brasil os consórcios mais difundidos são aqueles que têm como objetivo oferecer serviços de saúde de complexidade média. A maioria destas experiências decorreu da necessidade de viabilizar recursos mediante a  municipalização da saúde. Foi na década de 1990, com a implantação do Sistema Único de Saúde (SUS) que ocorreu esse processo e os municípios tornaram-se responsáveis pelo atendimento de saúde em âmbito local. Verifica-se este fato por meio das distribuições de gastos com tal setor pelos diferentes entes da federação (Quadro 1).

 

 

Quadro 1 - Brasil, Distrituição dos gastos em saúde por ente federativo %

 

Ano

União

Estados

Municípios

1989

82,4

8,4

9,2

1992

72,3

14,9

12,8

1998

55,4

0,4

44,2

 

Fonte: Rocha, 2004, p.23.

 

 

Lima (2000) apud Rocha (2004) afirma que as carências de municípios demograficamente pequenos para a implementação de ações de saúde (otimização de estrutura física, falta de recursos materiais, apoio diagnóstico deficiente, acesso a novas tecnologias médicas), somadas à escassez de recursos humanos especializados, faz com que aumente a busca de parcerias para a gestão e organização dos sistemas de saúde. No final da década de 1990, o número de consórcios neste segmento ultrapassou a cem, e continua crescendo até 1999, seguido por um decréscimo de 1999-2000. Apesar do recente decréscimo, é notório como tem se ampliado o número destas experiências no Brasil (Figura 1).

 

 

 

Figura 1-Brasil. Evolução dos consórcios intermunicipais de saúde, 1997-2000

Fonte dos dados: Leal (2007), p.49.

 

 

Uma consulta aos dados leva a constatação de que, embora existam consórcios em vários pontos do território, entre os Estados brasileiros, as experiências de cooperação entre municípios concentram-se em Minas Gerais e Paraná.

 

No Paraná são 19 articulações intermunicipais com o objetivo de oferecer serviços e equipamentos na área da saúde. Estas instituições foram estimuladas pelas associações de municípios preexistentes, que definiram inclusive a compartimentação territorial do Estado com tal finalidade (Quadro 2).

 

 

Quadro 2 - Estado do Paraná. Consórcios Intermunicipais de Saúde, 2010

 

Consórcio

Número de municípios

População assistida

ARSS - Associação Regional de Saúde do Sudoeste

26

315.634

ASSIMS - Associação Internacional de Saúde

20

179.212

CIMSAÚDE - Consórcio Intermunicipal de Saúde dos Campos Gerais

17

634.498

CIS/AMCESPAR - Consórcio Intermunicipal de Saúde da Região Centro Sul do Paraná

9

156.453

CISAMERIOS - Consórcio Intermunicipal de Saúde

20

160.710

CIS AMUNPAR - Consórcio Intermunicipal de Saúde

28

252.820

CIS AMUSEP - Consórcio Intermunicipal de Saúde do Setentrião Paranaense

30

705.323

CISCENOP - Consórcio Intermunicipal de Saúde do Centro Noroeste do Paraná

10

116.278

CISCOMCAM - Consórcio Intermunicipal de Saúde da Comunidade de Municípios da Região de Campo Mourão

25

334.091

CISCOPAR - Consórcio Intermunicipal de Saúde Costa Oeste do Paraná

16

322. 484

CISI - Consórcio Intermunicipal de Saúde Iguaçu

8

132.000

CISMEPAR - Consórcio Intermunicipal de Saúde do Médio Paranapanema

21

900.000

CISNOP - Consórcio Intermunicipal de Saúde do Norte do Paraná

21

258.000

CISNORPI - Consórcio Intermunicipal de Saúde do Norte Pioneiro

22

271.664

CISOP - Consórcio Intermunicipal de Saúde do Oeste do Paraná

25

469.153

CISVALI - Consórcio Intermunicipal de Saúde do Vale do Iguaçu

9

164.788

CISVAP - Consórcio Intermunicipal de Saúde do Vale do Paranapanema

8

54.283

CISVIR - Consórcio Intermunicipal de Saúde do Vale do Ivaí e Região

17

315.955

CIS - CENTRO OESTE - Consórcio Intermunicipal de Saúde do Centro Oeste do Paraná

13

202.000

 

Fonte: Acispar

 

Observa-se a oscilação no número de municípios (de oito a trinta)[2] que cada experiência abrange, assim como a população atendida (de pouco mais de 50 mil a 900 mil habitantes). Um olhar um pouco mais atento permitiria observar que há, ainda, uma variação entre os tipos de municípios envolvidos em cada consórcio ou associação.  Existem outros pontos de distinção entre os entes locais, como a forma e volume da contribuição financeira e a questão das afinidades políticas e interesses comuns. Portanto, embora numericamente restritas, o Brasil já apresenta uma complexidade considerável quanto a estas experiências.

 

Como já foi destacado antes, a área de saúde é a que conta com maior número de experiências no Brasil, concentradas nos Estados de Minas Gerais e Paraná. Entretanto, começam a aparecer articulações municipais com outros objetivos, tais como na área de nutrição com sacolões volantes, ônibus biblioteca, obras públicas, especialmente as localizadas em divisas ou que precisam ser compartilhadas (canalização de água e acesso rodoviário), rodízio de máquinas, projetos arquitetônicos, manutenção de estradas vicinais, serviços de informática e treinamentos. Na área da cultura há também uma série de iniciativas no sentido da preservação do patrimônio histórico, eventos, equipamentos, censos culturais e agenda coletiva.

 

Recentemente, apareceram Consórcios de produção e abastecimento (Cinpra), no Estado do Maranhão que reúnem produtores de caju, mandioca, hortaliças, cabras leiteiras, patos, além de promoverem a casa familiar rural e a capacitação ambiental. Estas experiências foram inspiradoras dos Consórcios intermunicipais de segurança alimentar e desenvolvimento local, parte do programa do atual governo federal, lançado em 2003.

 

De acordo com dados do IBGE (2003), os consórcios intermunicipais de saúde reúnem 1.969 municípios, a aquisição de máquinas e equipamentos 669 municípios, a educação reúne 241 municípios e o tratamento e despejo de resíduos 216 municípios, com participação mais intensa de municípios com pequenas cidades que são os que apresentam maior necessidade de articulação para resolver seus problemas.

 

Experiências internacionais

 

Em trabalho anterior (Endlich, 2007), já foram destacadas as experiências supramunicipais em outros países, especialmente a Espanha e a França. A referência a estes países não decorreu de uma escolha ou seleção, mas pelo fato de ter sido até o momento aqueles sobre os quais foi possível encontrar mais análises e dados. Observa-se, tanto na França como na Espanha, que a adesão de um ente local a diversas organizações que tem por finalidade a cooperação é bastante comum. O mesmo ocorre com os municípios espanhóis que participam de diversas mancomunidades. 

 

Na experiência francesa aparecem os Sindicatos Intercomunais com vocação única, múltipla ou mista, que coexistem com outras formas de cooperação como comunidades urbanas, aglomerações e comunidades de comunas (communautés de communes, communautés d'agglomération et communautés urbaines). Enfim, até 2006, 2.574 estabelecimentos públicos de cooperação intercomunal reagrupavam 90% das mais de 30 mil comunas. Leal (2007) referenda que as experiências supramunicipais na França tem por objetivo incitar o reagrupamento municipal naquele país. O mesmo trabalho explica que a representação dos cidadãos é assegurada por eleições para as coletividades locais.

 

Na Alemanha são 300 Kreise[3] que reúnem aproximadamente 14.561 municípios sendo que 80% deles com menos de 5 mil habitantes. Paralelos a experiência de outros países, eles correspondem a associações de municípios para resolver problemas que ultrapassam a capacidade administrativa e financeira do município. No caso da Alemanha, contudo, estabelece-se um novo nível de governo, com eligibilidade, parlamento, prefeito e constituição regional e orçamento próprio.

 

Segundo Leal (2007), é preciso estar atento à cooperação entre entes locais na Europa, pois eles podem ter outras motivações além de resolver os problemas de suprimento de serviços e equipamentos. Além do interesse já mencionado de reagrupamento municipal, elas podem ter como finalidade captar dotações ou subvenções de instâncias superiores, em especial da União Européia. Ademais, elas complexificam ainda mais a estruturação territorial nos países europeus, especialmente no caso francês.

 

Nos Estados Unidos há uma grande complexidade quanto à formalização das escalas locais, bem como com as articulações entre elas. Como atividades que funcionam para um conjunto de localidades, constam os distritos escolares (escolas primárias e secundárias) e os distritos especiais que tem como objetivos os cuidados ambientais, combates a incêndios e alojamentos sociais.

 

No caso da Espanha, como já fora contemplado no estudo desenvolvido anteriormente, as mancomunidades constituem a principal forma de articulação intermunicipal para a realização de objetivos comuns. Elas são voluntárias e compostas por personalidades jurídicas homogêneas - os municípios. Os participantes comprometem recursos e outros esforços em projetos que não poderiam - ou que seriam desvantajosos ou desnecessários - realizar sozinhos. Não é preciso continuidade territorial entre os municípios que decidem formar uma mancomunidade, desde que os objetivos não a exijam.

 

As mancomunidades são regidas de acordo com estatutos, nos quais devem estar definidos municípios participantes, objetivos que contemplem obras e serviços de competência municipal, denominação e domicílio, recursos financeiros e compromissos, direitos e deveres dos municípios afetados, período de vigência, funcionamento e outros detalhes.

 

Elas têm sido até o momento a forma de articulação mais utilizada na Espanha, sobre as quais se mantêm um banco de dados completo e atualizado. Tal multiplicidade de experiências pode representar uma significativa fonte de referência para o caso brasileiro. 

 

Com base nesses dados, elaboramos o Tabela 3. Utilizamos como recorte territorial a Comarca de Teruel, pois seria impossível contemplar todas as experiências espanholas. Ademais, esta comarca possui em comum com a região estudada o processo de declínio demográfico.

 

Desperta a atenção os objetivos variados que levam a formação das mancomunidades. Essa multiplicidade de finalidades demonstra que muitas deficiências ou insuficiências das áreas não-metropolitanas no Brasil poderiam ser gestionadas com base na articulação e cooperação entre entes locais. Esse é o principal ponto de interesse quando se adota um procedimento de minucioso levantamento destas experiências em parte do território espanhol.

 

Observa-se, também com base no que se pode ver no Quadro 3, que há grande oscilação quanto ao número de municípios envolvidos em cada mancomunidade (de 3 a 46). No caso de Teruel, predominam as que possuem vários objetivos. De 18 mancomunidades, apenas quatro possuem objetivos exclusivos: abastecimento de água, serviços rodoviários, criação de solo industrial e promoção do turismo.

 

 

Quadro 3 - Teruel/Espanha - Levantamento de Mancomunidades, 2010

 

 Mancomunidades

Número de municípios

Objetivos

Mancomunidad de la Sierra de Gúdar

6

Prestación de los servicios interurbanos de viajeros en autobús

Mancomunidad Intermunicipal para la promoción turística de la Comarca de Javalambre

8

Promoción turística

Mancomunidad Industrial "Zona Bajo Martín"

7

Creación de un polígono industrial

Mancomunidad del Río Aguas Vivas

3

Establecimiento de una red común de abastecimiento de agua potable hasta los depósitos reguladores de cada municipio mancomunado. Recogida, transporte, eliminación y tratamiento de residuos sólidos urbanos. Mejora de la gestión municipal a través de oficinas técnicas o administrativas compartidas y de su informatización. Ejecución de obras y prestación de servicios delegados por el Estado, la Comunidad Autónoma y la provincia.

Mancomunidad "Sierra del Pobo"

5

Prestación de forma conjunta del servicio de transporte de viajeros por carretera en vehículo autobús entre Teruel y los núcleos de población pertenecientes a los municipios mancomunados. Abastecimiento de agua. Servicios de limpieza viaria. Recogida, tratamiento y eliminación de residuos urbanos. Pavimentaciones. Infraestructura básica. Turismo. Actividades e instalaciones culturales y deportivas. Cooperación en la enseñanza y construcción y sostenimiento de centros docentes públicos. Vías públicas y comunicaciones.

Mancomunidad de Municipios de la Cuenca Minera Central de Teruel

46

Creación y sostenimiento de un polígono industrial comarcal. Fomentar la construcción del embalse regulador en la cabecera del río Martín. Construcción del segundo grupo de la central térmica. Realización de estudios de viabilidad de transformación del carbón. Servicio social de base. Recogida, transporte, eliminación y tratamiento de residuos sólidos urbanos. Servicio comarcal de extinción de incendios y protección civil. Transporte interurbano de viajeros. Abastecimiento de agua, distribución y saneamiento. Promoción y gestión de la atención sanitaria. Promoción de la cultura y recuperación y estudio de actividades tradicionales y artesanas. Servicio comarcal de deportes. Mejora del sistema de riego. Promoción del turismo. Mejora de la gestión municipal a través de oficinas de asesoramiento, técnicas o administrativas, compartidas y de su informatización. Ejecución de obras y prestación de servicios delegados por el Estado, la Comunidad Autónoma y la provincia.

Mancomunidad de Municipios del Jiloca

12

Servicio social de base. Servicio de ayuda a domicilio. Servicio de limpieza periódica de alcantarillado. Servicios técnicos para control de la legalidad urbanística. Recogida, transporte, eliminación y tratamiento de residuos sólidos urbanos. Servicios de carácter cultural y de organización de festejos populares. Servicios deportivos. Servicio comarcal de extinción de incendios y protección civil. Construcción y gestión de matadero. Mejora de la gestión municipal a través de oficinas técnicas o administrativas y de su informatización. Ejecución, organización y gestión de obras, servicios y actividades de interés comunitario.

Mancomunidad de Municipios "Portal del Maestrazgo"

8

Promoción de actividades industriales, mediante la puesta en funcionamiento y posterior gestión de un área o polígono industrial dirigido a la creación de empleo en la zona. Servicio social de base. Servicio comarcal de deportes. Transporte interurbano de viajeros. Servicio comarcal de extinción de incendios y protección civil. Promoción y gestión de la atención sanitaria. Promoción del turismo. Mejora de la gestión municipal a través de oficinas técnicas o administrativas compartidas y de su informatización. Ejecución de obras y prestación de servicios delegados por el Estado, la Comunidad Autónoma y la provincia. Recogida domiciliaria de residuos sólidos urbanos.

Comunidad de Albarracín

23

Administración, fomento y conservación de su patrimonio. Ejecución de obras y prestación de servicios en los municipios comuneros, en la forma que en cada caso se determine, que tengan por objeto la mejora económica, social y cultural de los habitantes de los municipios integrados en la Comunidad de Albarracín.

Mancomunidad "Los Alcores"

5

Tratamiento y gestión de residuos sólidos urbanos. Servicios asistenciales y de bienestar social. Servicios de asistencia técnica, jurídica o administrativa. Adquisición y uso común de elementos de obras públicas y transporte. Prevención y extinción de incendios, protección del medio ambiente y protección civil. Matadero. Promoción y coordinación mancomunada de actividades culturales y deportivas, ocupación del tiempo libre y turismo. Ejecución de obras y prestación de servicios delegados por el Estado, la Diputación General de Aragón o la Diputación Provincial de Teruel.

Mancomunidad de Municipios "Ribera del Turia"

10

Creación de una residencia geriátrica en la zona. Recogida, transporte, eliminación y tratamiento de residuos sólidos urbanos. Promoción del turismo. Ejecución de obras y prestación de servicios delegados por el Estado, la Comunidad Autónoma y la provincia. Promoción de actividades industriales mediante la creación de un polígono industrial dirigido a la creación de empleo en la zona. Mantenimiento de un servicio social de base.

Mancomunidad "Altiplano de Teruel"

12

Recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos. Servicio social de base y ayudas a domicilio. Servicio de asesoramiento técnico, urbanístico, jurídico, informático y sostenimiento de personal en común. Transporte de viajeros y escolares. Servicio de mantenimiento y reparación de infraestructuras. Servicio comarcal de deportes y actividades deportivas. Planes de empleo rural y escuela taller. Educación de adultos. Estudio, promoción y ejecución de planes de actuación de desarrollo integral de la comarca. Mejoras del abastecimiento de aguas. Participación en la gestión de la atención primaria de la salud. Servicio de promoción turística del patrimonio y de la naturaleza..

Mancomunidad del Alto Jiloca

7

Servicio social de base. Servicio comarcal de deportes. Recogida, transporte, eliminación y tratamiento de residuos sólidos urbanos. Adquisición de maquinaria de obras. Servicio comarcal de reforestación, extinción de incendios y protección civil. Servicios técnicos de asesoramiento urbanístico. Promoción turística de la comarca. Cursos de formación de capacitación profesional, promoción de escuelas taller, promoción industrial y desarrollo de los recursos naturales y cinegéticos de la comarca.

Mancomunidad "La Fuente"

4

Recogida, transporte, eliminación y tratamiento de residuos sólidos urbanos. Servicio social de base. Programas, actividades e instalaciones culturales y deportivas (servicio comarcal de deportes). Servicios técnicos de asesoramiento urbanístico. Servicio comarcal de reforestación, extinción de incendios y protección civil. Mejora de la gestión municipal a través de oficinas técnicas o administrativas compartidas y de su informatización. Ejecución de obras y prestación de servicios propios o delegados por el Estado, la Comunidad Autónoma y la provincia. Promoción económica, industrial y turística de la zona. Promoción de la formación profesional y de escuelas taller. Participación en la gestión de la enseñanza. Coordinación y participación en los medios sanitarios locales.

Mancomunidad de Albarracín

4

Recogida, transporte y tratamiento de residuos sólidos urbanos. Programas, actividades e instalaciones culturales y deportivas (servicio comarcal de deportes). Servicio social de base. Servicio comarcal de reforestación, extinción de incendios y protección civil. Ejecución de obras y prestación de servicios propios o delegados por el Estado, la Comunidad Autónoma y la provincia. Mejora de la gestión municipal a través de oficinas técnicas o administrativas compartidas y de su informatización. Promoción económica, industrial y turística. Promoción de la formación profesional y cualificación laboral. Participación en la gestión de la enseñanza. Coordinación y participación en el sistema público de salud. Matadero público. Transporte de viajeros. Servicios técnicos de asesoramiento urbanístico.

Mancomunidad de Servicios de Javalambre

9

Recogida, transporte, eliminación y tratamiento de residuos sólidos urbanos. Servicio social de base y demás actividades comprendidas en el área de bienestar social. Servicio comarcal de deportes. Organización y gestión de los servicios funerarios. Servicio comarcal de extinción de incendios y protección civil. Promoción del turismo. Promoción de la cultura. Ejecución de obras y prestación de servicios delegados por el Estado, la Comunidad Autónoma, la Provincia y la Comunidad Europea. Conservación, mejora y custodia de la red de caminos rurales. Mejora de la gestión municipal a través de oficinas técnicas o administrativas compartidas y de su informatización. Asistencia técnica de carácter jurídico y urbanístico.

Mancomunidad "Turolense Elevación Aguas del Ebro"

5

Captación de aguas del Ebro y su puesta en la cabecera de los sistemas de distribución, así como la ejecución de infraestructuras de almacenamiento y, en su caso, potabilización y puesta a disposición de empresas o particulares para fines industriales y/o agropecuarios de carácter supramunicipal.

Mancomunidad de Abastecimiento de Aguas del Guadalope-Mezquín

8

Abastecimiento de agua.

 

Fonte: Ministério de Política Territorial da Espanha, 2010. Disponível em: http://www.dgal.map.es/cgi-bin/webapb/webdriver?MIval=mancprov

 

 

Aportes Acadêmicos

 

Como aporte, assinala-se que o trabalho com esse tema deve passar por uma reflexão territorializada, fazendo dele um debate geográfico. Considerando a Geografia como uma ciência social, ela poderá trazer contribuições no sentido de pensar a busca de possibilidades de melhorias no suprimento de serviços nos municípios com pequenas cidades em áreas não-metropolitanas, bem como refletir acerca da melhor localização para estas atividades e, quiçá, a distribuição de papéis urbanos. Enfim, apresentar uma reflexão sobre as instituições supramunicipais avaliando seus alcances, limites e possibilidades.

 

São poucos os trabalhos que, por ora, se voltam a este tema, considerando-se todas as áreas. No campo da Geografia são ainda mais restritos. Contudo, do mesmo modo como se ampliam as experiências, expandem-se as reflexões acerca delas. Aos poucos vão aparecendo várias contribuições. No Brasil predominam no âmbito acadêmico a mesma tendência das experiências concretas relacionadas à saúde.

 

Procurou-se, ao construir o Quadro 4, reunir as várias contribuições que foi possível levantar até o momento. Não se adotou, ainda, nenhum critério para ordenar o levantamento, que aparece apenas em ordem alfabética. O objetivo de inseri-lo aqui é respaldar as afirmações contidas no parágrafo anterior. Além disso, é uma forma, ainda que preliminar, de difundir a temática e o que tem se produzido acerca dela, compartilhando com possíveis interessados em desenvolver o tema, o levantamento realizado. São 29 trabalhos que tratam predominantemente da experiência brasileira, espanhola e francesa.

 

 

Quadro 4 - Levantamento de estudos relacionados á supramunicipalidade, 2010

 

Autor

Título

Ano

Association des Petites Villes de France

Petites villes, intercommunalité et décentralisation: leçons et perspectives.

2004

Barrero Rodríguez, M. C.

Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos. In: Jornada de estudios sobre consórcios locales.

1994

Barros, P. M. de.

Consórcio intermunicipal: ferramenta para o desenvolvimento regional.

1995

Beaudouin, Patrick; Pemezec, Philippe.

Le livre noir de l'intercommunalité

2005

Bertone, A.A.

Consócios Intermunicipais de Saúde - uma estratégia rumo à Regionalização. Revista Divulgação em saúde para debate.

1996

Bruneau, P.

Les réseaux de villes en France: quels acteurs? queles finalités? quel avenir? Réflexions à partir de l'exemple de la région Poitou-Charentes. Cahiers de Géographie du Québec

1998

Burgueño Rivero, J.

Geografía y administración: proyectar territorios en el siglo XXI.  Boletin da A.G..,

2001

COSECS - Col. dos secr. Ex. dos consórcios interm. De saúde de Minas Gerais.

Mapas dos Consórcios Intermunicipais de Saúde de Minas Gerais (CD).

2003

Diaz de Arcaya, F.

Agrupaciones y mancomunidades de municípios.

1919

Endlich, A.M.

Gestão territorial compartilhada em espaços não-metropolitanos. In:http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-24564.htm

2007

 

 

 

Guimarães, L.

Arquitetura da cooperação intergovernamental: os consórcios em saúde do Mato Grosso (Dissertação - Escola Nacional de Saúde Pública).

2001

López Menudo, F

Servicios Municipales y gestion consorciada.  In: Jornada de Estudios sobre consorcios locales,

1994

Martin Mateo, R.

Los consorcios locales.  

1970

Martin Mateo, R.

Entes locales complejos: Mancomunidades, Agrupaciones, Consorcios, Comarcas, Áreas Metropolitanas.

1987

Ministério da Saúde.  Secretaria de Políticas de saúde e de avaliação.

O consórcio e a gestão municipal em saúde.

www.opas.org.br

2000

Ministério da Saúde.

Evolução da distribuição dos consórcios no Brasil por unidade da federação - 1997-2000.

www.opas.org.br/serviços

2000

Ministério da Saúde.. Secr. de Gestão de Investimento

Consórcios Intermunicipais de Saúde.

www.opas.org.br/serviços/páginas

2000

Orduña Rebollo, E.

Municípios y Províncias: Historia de la organización territorial española.

2003

Ribeiro, J.M; Costa, N.do R.

Consórcios municipais no SUS (IPEA - Texto de discussão - 669)

1999

Ribeiro, J.M.

Os consórcios intermunicipais no SUS: Parceria e Cooperação Técnica.

1994

Santos, L.

Consórcio administrativo intermunicipal

www.opas.org.br

2000

Secretaria Estadual de Saúde do estado de Minas Gerais

Consórcios de Saúde

www.saude.mg.gov.br/consorcios_saude.htm

2003 (acesso)

Secretaria Estadual de Saúde do estado de Minas Gerais

Consórcios intermunicipais de saúde de Minas Gerais

www.cisamesp.com.br/cosecs/mp_todos_consorcios_separados.htm

2003

(acesso)

Secretaria Estadual de Saúde do estado do Paraná

Consórcios de saúde

www.saude.pr.gov.br

2003

(acesso)

Steiner, R.

Intermunicipal cooperation and municipal mergers in Switzerland

www.gemeidereformen.unibe.ch

2001

Teixeira, L;Mac Dowell, M.C; Bulgarin, M.

Consórcios intermunicipais de saúde: uma análise à luz da teoria dos jogos.

IPEA - Texto de discussão, 893.

2002

Teixeira, L;Mac Dowell, M.C; Bulgarin, M.

Consórcios Intermunicipais de saúde: uma abordagem da teoria de contratos.

IPEA - Texto de discussão 894

2002

Teixeira, L;Mac Dowell, M.C; Bulgarin, M.

Efeito da heterogeneidade entre municípios sobre a formação de consórcio intermunicipal de saúde

2002

Teixeira, L;Mac Dowell, M.C; Bulgarin, M.

Intermunicipal Health Care Consortia in Brazil

www.unb.br/in/eco/mesp/professores/bulgarin

2003

 

Fontes: Endlich (2006; 2007), Leal (2007), complementadas por levantamento bibliográfico.

 

 

Considerações finais

 

É certo que, mediante as dinâmicas do mundo atual, parece não haver outro caminho para a gestão que encontrar formas compartilhadas entre entes locais e federativos para que se possam resolver adequada e principalmente as questões relacionadas ao suprimento de serviços e equipamentos públicos.

 

Reiteram-se alguns dos ganhos que podem decorrer de iniciativas assim pautadas: somar recursos e evitar duplicidade de serviços e equipamentos e, consequentemente, impedir desperdícios com estruturas ociosas; ampliar a representatividade e visibilidade política das várias localidades em áreas não-metropolitanas. O mais adequado é que essas políticas sejam claramente definidas como parte de uma necessária política territorial que se posicione apropriadamente, na perspectiva social, quanto aos processos socioespaciais desencadeados pela acumulação do capital.

 

Podem ser reconhecidos como obstáculos às experiências supramunicipais certos aspectos políticos, como o curto ciclo envolvido entre as eleições, parceiros do curto prazo na política que se contrapõe à lógica do longo prazo compreendida no planejamento. Pode-se dizer que os problemas são comuns às experiências supramunicipais em diferentes países, relacionados principalmente à articulação política.

 

Além disso, são frequentemente incovenientes os diferentes partidos políticos a que pertencem os gestores nas várias localidades que podem estar envolvidas em uma experiência de cooperação.

 

Para que obtenham êxito, é preciso um projeto que derive de interesses comuns e que não resulte apenas de um processo de descentralização que interesse às instâncias superiores.  Como afirmara Leal (2007), a consecução dessa política requer um novo pacto federativo de caráter cooperativo que se contrapõe ao impulso da competitividade provocada pela guerra fiscal.

 

Por fim, verifica-se uma ampla relação de serviços e equipamentos que podem ser compartilhados entre entes locais e que podem resolver uma série de problemas sociais.

 

 

Notas



[1] Não é novidade no âmbito teórico da Geografia que mesmo entre pequenas localidades algumas ganhem destaque por serem centros de atividades terciárias (comércio e serviços), como já apreendera Christaller (1988). Polarizar algumas atividades não significa que as localidades sejam metropolitanas, mas é fato já há muito constatado pela teoria da rede urbana.

 

[2] Conforme Barros (1995) são considerados como de pequeno porte consórcios que reúnem até cinco municípios; médio porte os de seis a dezenove; e de grande porte os que possuem acima de vinte municípios. Na análise deste autor o mais adequado é o número médio de municípios. Os grandes apresentam dificuldades de agregação, com conseqüente aumento de entropia e ineficiência. Já os pequenos são vulneráveis a vários fatores, como a escassez de recursos e período de atuação dos dirigentes.

 

[3] Kreise - corresponde a uma divisão administrativa de nível intermediário na Alemanha, no total de 413 no território alemão.

 

 

Bibliografía

 

Barros, P. M. de. Consórcio intermunicipal: ferramenta para o desenvolvimento regional. São Paulo: Alfa-Omega, 1995, 134p.

 

Christaller, W. Os Lugares centrais do sul da Alemanha: Introdução. In: Gómez Mendoza, J. G. et al. El pensamiento geográfico.  2.ed. Madrid: Alianza Editorial, 1988, 395-401 p.

 

Endlich, Angela María.Gestão territorial compartilhada em espaços não-metropolitanos. Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales. Barcelona, vol.11, n. 24.564, agosto.2007. Disponível em www.ub.es/geocrit/sn/sn-24564.htm. Acesso em 10.mar.2010.

 

Harvey, D. Crises in the space economy of capitalism: the dialetic of imperialism, In: ______. The limits to capital. Oxford: Basil Blackwell, 1982, p.413-430.

 

Leal, S.M.R. A cooperação consorciada: aportes da experiência intermunicipal na França para o caso brasileiro. Anais XII Encontro da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional. Belém, 2007, 20p.

 

Linjardi, F. Itambé, Doutor Camargo e Iguaraçu perdem população: municípios com redução no número de habitantes podem desaparecer do mapa. . O Diário do Norte do Paraná, Maringá, 04.março.2010. A3.

 

Rocha, A.V.F. Consórcios intermunicipais: complemento para a municipalização da saúde no Brasil.[Dissertação]. Universidade Federal da Bahia. Salvador, 2004, 97 p.

 

Santos, M. Espaço e sociedade.  Petrópolis: Vozes, 1979b, 152 p.

 

Utsunomiya, E. Prefeita pleiteia microrregião. O Diário do Norte do Paraná, Maringá, 23. maio.2007. Cidades.

 

 

Referencia bibliográfica

 

ENDLICH, Angela Maria. Espaços não-metropolitanos, o suprimento de serviços e equipamentos públicos e a supramunicipalidade. La planificación territorial y el urbanismo desde el diálogo y la participación. Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica, Universidad de Buenos Aires, 2-7 de mayo de 2010
<http://www.filo.uba.ar/contenidos/investigacion/institutos/geo/geocritica2010/544.htm>


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