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Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica

LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y EL URBANISMO DESDE EL DIÁLOGO Y LA PARTICIPACIÓN

Buenos Aires, 2 - 7 de mayo de 2010
Universidad de Buenos Aires

 

IMOBILIÁRIO-TURÍSTICO E POLÍTICAS TERRITORIAIS: Conflitos, debates e o futuro do litoral nordestino

 

Alexsandro Ferreira Cardoso da Silva

Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo , Universidade Federal do Rio Grande do Norte

alexsandroferreira@hotmail.com

 

Angela Lucia Ferreira

Departamento de Arquitetura e do Programa de Pós Graduação em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Rio Grande do Norte

Observatório das Metrópoles - Instituto de Ciência e Tecnologia INCT - CNPq, Núcleo RMNatal.

angela.ferreira@pq.cnpq.br

 


 

Imobiliário-turístico e políticas territoriais: conflitos, debates e o futuro do litoral nordestino (Resumo)

 

Os marcos legais e institucionais da Política Urbana e territorial no Brasil ampliaram as possibilidades da participação popular nos instrumentos de planejamento local. A economia nacional também passou por importantes transformações. No Nordeste brasileiro, o destaque desses investimentos econômicos ocorre no setor do turismo e do imobiliário, evidenciando um conflito entre a ampliação da capacidade pública de gestão do solo urbano e uma nova fronteira global de acumulação do capital, o imobiliário-turístico. O trabalho discute o desenrolar deste embate, que ao colocar em proeminência o Ministério Público, revelou o desvirtuamento da gestão participativa e a fragilidade dos movimentos sociais.

 

Palavras-chave: imobilário-turístico, conflito ambiental, Ministério Público, Nordeste (Brasil).

 


 

Real estate, tourism and territoral policies: conflicts, discussions and the future of brazil northeast (Abstract)

 

The legal and institucional landmarks of the Urban and territorial Politics in Brazil had extended the possibilities of the popular participation in the instruments of local planning. The national economy also passed for important transformations. In the Northeast of the Brazil, the prominence of these economic investments occurs in the sector of the tourism and of the real estate, evidencing a conflict in the magnifying of the public capacity of management of the urban lands and a new global border of accumulation of the capital, the real-estate tourism. The work argues this uncurling of the conflict, that when placing in prominence the Ministério Público, revealed the problems of the participatory management and the fragility of the social movements.

 

Keywords: tourism, real-estate sector, metropolitan planning, Northeast (Brazil)

 


 

A história econômica do Nordeste é marcada pelo efeito cíclico de espasmos de "desenvolvimento" e largos períodos de estagnação (Cf. Oliveira). No século XX, as políticas públicas voltadas a alinhar o Nordeste ao ritmo de crescimento nacional, estiveram articuladas a um arranjo desigual, em parte motivado pelo atraso das elites locais, em parte fruto de um tecido social marcado pelas precárias condições de vida da população. A seca - seus efeitos nas áreas rurais e impactos urbanos - sempre se constituiu como justificativa para o atraso (castro, 2000).

 

Desde os anos 1960, o modelo de isenções fiscais foi uma tentativa de impulsionar a industrialização que, por diversas razões e em alguns estados, não obteve resultados significativos a ponto de mudar os rumos da economia da região. No final dos anos de 1990 políticas nacionais de desenvolvimento do turismo - PRODETUR - representaram uma opção ao já gasto padrão anterior. O clima tropical, mão de obra barata, melhorias no sistema de recepção e o cenário internacional favorável, formaram um ambiente propício ao investimento em equipamentos turísticos em praticamente todo litoral nordestino. Como resultado, o Nordeste passou a atrair cada vez mais turistas nacionais e internacionais, sendo que em 2003 respondeu por 30,6% dos turistas estrangeiros que entraram no Brasil (EMBRATUR, 2006).

 

A partir de então vem se destacando no nordeste brasileiro, investimentos econômicos no setor do turismo e do mercado imobiliário. O fortalecimento desses setores levou a um conflito entre a recente ampliação da capacidade das políticas públicas de gestão do solo urbano (fortalecidas pela Lei 10.257/01) [1] e a nova fronteira global de acumulação do capital, via imobiliário-turístico. O objetivo deste trabalho é discutir esse conflito a partir dos principais impactos ambientais e urbanos envolvidos no fenômeno do crescimento da produção imobiliária vinculado a expansão das atividades turísticas no nordeste brasileiro e, especificamente, no litoral do estado do Rio Grande do Norte.

 

A legislação recente da Política Urbana assegura instrumentos e possibilidades de participação popular, seja na fase de licenciamento de projetos ou na sua implementação física, assim como meios de avaliar os impactos socioambientais decorrentes. Embora ampliados, tais instrumentos ainda não se tornaram uma prática presente no debate sobre a implantação dos grandes projetos turísticos e imobiliários, mesmo com a formalização de leis municipais próprias para isso. Os problemas enfrentados nessa parte do litoral nordestino referem-se em primeiro lugar a escala, que de local se submete a uma lógica do turismo global, adaptando os espaços de uso cotidiano as exigências externas. Um segundo elemento é a expressividade do fenômeno face aos grupos sociais locais, envolvidos na turbulência do processo; e por fim a intensidade dos impactos socioambientais (uso intensivo da água e degradação das dunas).

 

O presente trabalho utiliza a Base de Dados e Resultados de tais dinâmicas, a partir da pesquisa multidisciplinar desenvolvida para quatro estados do Nordeste - Bahia, Rio Grande do Norte, Ceará e Pernambuco - realizada pelo "Estudo comparativo sobre o papel das atividades imobiliário-turísticas na transformação do espaço social das metrópoles nordestinas" do Projeto Nacional Instituto do Milênio: Território, Coesão Social e Governança Democrática, do Observatório das Metrópoles, no período de 2001 a 2007. A periodização dos dados e análises refere-se aos últimos seis anos, quando as regiões metropolitanas analisadas - todas litorâneas - ampliaram a captação de investimentos de capital internacional, atraindo compradores estrangeiros de terras, apartamentos e flats como segundas-residências voltadas, principalmente, ao mercado europeu.

 

As políticas públicas territoriais, isto é, aquelas envolvidas com a temática urbana, ambiental e de fomento às atividades turísticas,(urbanas, ambientais e de fomento ao turismo) jogaram importante papel, nesse contexto, ao possibilitar a concentração de investimentos em infraestrutura, em legislação e em estímulo às inversões privadas, mesmo sem a clara noção dos riscos socioambientais advindos. A pesquisa desenvolvida pelo Observatório das Metrópoles (2008) envolve o tema da apropriação privada dos recursos naturais e o processo de discussão, elaboração ou atualização e implementação dos instrumentos formais de planejamento (Planos Diretores, Zoneamento Costeiro), a partir da caracterização dos empreendimentos turísticos imobiliários e as recentes alterações legais e urbanísticas ensejadas.

 

 

 

Figura 1. Região Nordeste do Brasil, Estados Federados e pólos de turismo estadual

Fonte: elaboração própria sobre base cartográfica do IBGE e dados do PRODETUR NE.

 

 

Nesse cenário, os municípios e as políticas públicas estão em constante tensão, pois os primeiros passam a se ver inseridos em uma competição regional e internacional enquanto os instrumentos legais de controle social fortalecem o "poder local" como estratégia democrática. Na Figura 1 observa-se que a política de investimentos do Programa de Desenvolvimento do Turismo no nordeste abarcou 12 polos em todos os estados, sendo 11 deles na região litorânea. As praias, as dunas e a paisagem litorânea se transformaram em ativos fundamentais para a reprodução ampliada do capital no cenário da globalização. A centralização, excessiva demarcação de poderes e formação de "condições tipo", parece dar lugar a um necessário ambiente de cooperação, democratização dos processos e decisões, auscultação e mediação. No entanto, mais rápida do que essa nova concepção de relacionamento territorial, a dinâmica econômica age de forma cada vez mais predatória, ameaçando os recursos naturais da região. É nesse sentido que a atuação de um elemento de controle social no judiciário, o Ministério Público, revela com maior exatidão o conflito econômico/político versus meio ambiente e distribuição dos ônus e bônus do processo. Se pode, então, conjeturar que, em face da fragilidade das políticas públicas e de seus instrumentos e na ausência de uma participação originada "espontaneamente" ou por atores organizados da sociedade civil, vem ganhando destaque o Ministério Público. A forma como emerge, configura e desdobra o problema e a proeminência dessa instância do judiciário brasileiro no debate e na "publicização" da tensão criada norteiam os itens do trabalho a seguir.

 

O Papel do planejamento e de seus instrumentos nos investimentos do PRODETUR/NE: o caso da RM de Natal

 

Um relativo debate sobre as políticas de participação democrática, no tema  urbano e ambiental,  desde 2001, vem fazendo parte das agendas públicas municipais, seja na elaboração de planos diretores, códigos de obras, regularização fundiária e operações urbanas são expressões que adentram até em pequenos municípios. Leis, códigos e zoneamentos, assembléias participativas, enfim, o tema planejamento urbano configura-se com certa relevância. Entretanto, a efetividade de tais ações ainda precisa de algum tempo para ser comprovada. Alguns autores denunciam as estratégias "consultivas" ou "coercitivas" na aprovação de leis, em vez da efetiva participação popular em debates construtivos de modo horizontal, sem imposição. (Souza, 2008).

 

A depender da correlação de força entre os grupos e atores urbanos - comunidade, empresas, trabalhadores, etc. - mais ou menos rendas fundiárias, infra-estrutura e recursos ambientais são apropriados. Insurge a partir de uma análise do confronto direto entre os novos/velhos atores hegemônicos que interferem no processo decisório das políticas públicas e sua relação com o mercado, analisando assim as diferentes formas de apropriação dos recursos dentro do quadro social em constante transformação. O capital exige sua circulação e reprodução, algo inerente a natureza do sistema capitalista, com uso de mecanismos de planejamento e cujo principal ativo é o espaço geográfico e os recursos ambientais. Em um cenário democrático, pergunta-se, se a economia e a geração de rendas tem preponderância sobre os instrumentos de participação social e, até mesmo, sobre a democracia. Nesse sentido,

 

O ponto nevrálgico desta questão é a relação que se estabelece entre o público e o privado. Através do Planejamento, o Estado passou a regular não apenas o mercado mas também a compatibilizar as necessidades coletivas da reprodução (do capital como totalidade da reprodução) com os imperativos da acumulação privada (Ribeiro; Cardoso, 2003, p.16)

 

Como elemento fundamental do recente planejamento das políticas públicas no Brasil, o Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257, de julho de 2001) regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, tornando-se um marco da Política Urbana ser seguida por todos os municípios brasileiros. Garante o Estatuto da Cidade o direito a sustentabilidade urbana e ambiental, a gestão democrática e participativa da população, correção das distorções advindas de crescimento econômico intenso, ordenação e controle do solo, entre outros itens. Para viabilizar essas diretrizes, o Plano Diretor emerge como instrumento básico de planejamento e gestão urbanas e obrigatório para cidades acima de 20 mil habitantes, inseridos em Regiões Metropolitanas ou integrantes de zonas turísticas (art.41).

 

Nesse mesmo momento de consolidação das políticas urbanas de corte democrático, o nordeste brasileiro já estava, desde 1995, aplicando o Programa de Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR) para o nordeste, com investimentos em infraestrutura, gestão ambiental e capacitação para ampliar a participação da região no cenário turístico internacional. Até 2005, o PRODETUR já havia aplicado (recursos estaduais e do Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID) aproximadamente US$ 625 milhões na reforma e ampliação de aeroportos, malha viária, equipamentos para turismo e financiamento de diversos Planos Diretores municipais no nordeste (BNB, 2005).

 

No estado do Ceará, investimentos na rodovia CE 085 (melhorando o acesso às praias), saneamento ambiental em Itapipoca e aeroporto Pinto Martins em Fortaleza se destacam, sendo que esse último aumentou sua capacidade de 900 mil passageiros/ano para 2,5 milhões de passageiros ano. Ocorreu também a construção e recuperação de 124 Km de vias estruturantes, 98 Km de vias de acesso e 33 Km de vias de  percursos, ampliando a permeabilidade do fluxo viário pelas principais praias do litoral oeste do estado. No estado da Bahia, o PRODETUR-NE I privilegiou alguns projetos como a restauração de igrejas históricas (como a Igreja do Bonfim em Salvador), quadras edificadas no entorno do Pelourinho (Salvador), drenagem e pavimentação em Porto Seguro (litoral sul), melhoramento e pavimentação das rodovias BA 001 e BA 275, redes de água em S.C. Cabrália e Porto Seguro, aeroporto em Lençóis, Rodovia Ilheus-Itacaré, entre outros.

 

Para o estado de Pernambuco, a maior parte dos investimentos se deu na via litorânea Guadalupe, no patrimônio histórico em Recife (Torre Malakoff), terminal marítimo de Recife, rede de saneamento em Recife, entre outros. Foi estabelecido um conflito na viabilização do projeto Costa Dourada - reduzido ao projeto Centro Turístico de Guadalupe - em parte pela concentração de investimentos para implantação da infra-estrutura necessária e, em outra, pela necessidade de preservação da natureza nos padrões compatíveis com o de uma área e preservação ambiental. No Rio Grande do Norte, os investimentos mais impactantes para o turismo foram os projetos de melhoramentos na praia de Ponta Negra (drenagem, saneamento e paisagismo), recuperação da rodovia RN 063 (interligando as praias do litoral sul da região metropolitana) e desenvolvimento institucional (4,75% ou US$ 1,98 milhão).

 

No caso da Região Metropolitana de Natal, foco deste estudo, os recursos do PRODETUR em Desenvolvimento Institucional se concentraram na elaboração de Planos Diretores para municípios litorâneos e metropolitanos de Ceará Mirim, Parnamirim, Extremoz e Nísia Floresta, além de financiar a construção de uma base aerofotográfica de todo o litoral. O principal problema em relação a essa elaboração decorreu do fato de que esses municípios, à época, não dispunham de capacitação técnica adequada para dialogar com as consultorias contratadas e com o próprio PRODETUR. Esta falta de conhecimento da área levou a considerar como zona de expansão urbana seu litoral rural (as sedes de todos os municípios afetadas não se localizam próximo a linha de praia), mesmo sem a devida implantação de infraestrutura ou serviços básicos. A transformação da linha de praia em área passível de ocupação urbana por empreendimentos imobiliários e turísticos ocorreu primeiramente nas plantas de zoneamento e, depois, no registro cartorial de planos e projetos a partir de 2001. Esse fato, pouco explorado nos estudos focais, teve papel fundamental para o licenciamento ambiental posterior pelo órgão estadual que, ancorado na recente legislação estadual, concedeu licenciamentos de projetos urbanísticos e turísticos para as terras anteriormente ocupadas por atividades agrícolas ou rurais.

 

As comunidades de pescadores ou os pequenos distritos litorâneos (ainda não urbanizados) se viram envolvidos ao mesmo tempo com as campanhas de participação do tipo consultiva e informativa e com a compra intensiva das terras por estrangeiros, englobando rios, riachos, lagoas, dunas e áreas de uso comum. A demarcação e o uso privado exclusivo do território - até então incipiente em relação ao baixo valor de troca do solo rural - tornou-se fundamental em todo o litoral metropolitano.

 

Embora Natal (capital do estado e do Polo Metropolitano) só tenha revisado seu Plano Diretor em 2007, algumas modificações legais inseridas em 1999 permitiram o início do boom imobiliário que se estenderia até 2007. A Lei Municipal n.27 de 2000, transformou a densidade residencial de 180 Hab/Ha para 350 Hab/Ha e índice construtivo de 3,5 vezes a área dos terrenos inseridos em fração do bairro de Ponta Negra. O PRODETUR, dois anos antes, havia investido nesse bairro litorâneo, com infraestrutura de saneamento, qualificação da orla, construção de equipamentos turísticos e tratamento paisagístico; melhorias que se deram na área envolvida diretamente com as atividades turísticas (hotéis, pousadas e restaurantes). A Lei 27, no entanto, ampliou essa área abarcando dezenas de terrenos e imóveis em outra zona, o que gerou efeitos dramáticos no bairro com violentos processos de especulação fundiária, valorização excessiva do solo urbano, impactos nas áreas de pobreza adjacentes, colapso no sistema de saneamento ambiental, trânsito e transportes, como demonstrou Alexsandro Silva, Dulce Bentes e Maria do L. Miranda (2006) em uma pesquisa sobre a região.

 

 

 

Figura 2. Região Metropolitana de Natal (RN) e empreendimentos imobiliários no litoral

Fonte: Observatório das Metrópoles. Núcleo da RM Natal (2008)

Nota: elaborado por Huda Andrade.

 

 

Logo essa dinâmica imobiliária se espalharia pela Região Metropolitana, principalmente nos municípios litorâneos. Entretanto, os Planos Diretores (com seus instrumentos formais de recuperação de mais-valia urbana) não foram efetivados justamente no âmbito da melhoria da arrecadação e recuperação dos investimentos públicos. Um volume expressivo de recursos estrangeiros entrou nesses espaços para compra de terras, sem que as políticas públicas de redistribuição de ganhos fizessem frente. Alexsandro Silva e Angela Ferreira (2008) calculam que entre 2001 e 2007 aproximadamente US$ 1,4 bilhão foram investidos nos estados de Pernambuco, Bahia, Rio Grande do Norte e Ceará no setor imobiliário-turístico. Considerando apenas o Rio Grande do Norte, em 2006, nove em cada dez dólares que entraram na economia estavam direcionados a transações do mercado imobiliário e turístico. Ainda no caso da Região Metropolitana de Natal, os processos de licenciamento de projetos para as áreas litorâneas também foram ampliados. Dos 376 pedidos de licença emitidos pelos órgãos estadual e municipal, entre 2002 e 2006, 43,61% estavam em faixa da orla marítima, sendo que Natal, Parnamirim e Nísia Floresta concentravam mais de 70% (Rio Grande do Norte, 2008), conforme espacialização da Figura 2.

 

Não tardou em surgir os conflitos ambientais [2]. Dunas, margem de rios e lagoas e a própria linha de praia passaram a ser pressionados de forma inédita. Na ausência de um controle social efetivo (embora previstos nos planos diretores) o Ministério Público estadual inicia, em 2006, ações de fiscalização e ajustes revelando as diversas deficiências do modelo de planejamento urbano e ambiental adotado.

 

Ministério Público Estadual: exemplo de ações de interferência no licenciamento público de Grandes Projetos internacionais

 

A Constituição do Brasil de 1988, em seu artigo 127, define o Ministério Público - MP como instituição permanente de defesa da ordem pública, dos direitos sociais (individuais e coletivos) e do próprio regime democrático. É uma instância jurídica autônoma na sua funcionalidade, mas ligada ao Estado (União e Estados Federados) pelo Sistema Judiciário, alimentado com recursos repassados proporcionalmente em cada caso e com descrição orçamentária própria. Suas atribuições compõem um leque de ações que vão desde a formalização de ações penais públicas, passando pela observação aos atos dos poderes Executivo e Legislativo, controle externo da atividade policial, entre outras. Para nossa análise, entretanto, nos interessa a relação cada vez mais próxima da interferência do Ministério Público estadual no processo de licenciamento de Grandes Projetos com impacto no meio ambiente e o papel que tem exercido na afirmação e exposição de conflitos. Estes ao serem tornados públicos e devidamente conhecidos tem, por um lado, elevado em parte a possibilidade de conscientização da questão pelos moradores e, por outro, a substituição da ações que antes partiam das organizações populares e dos movimentos sociais urbanos.

 

Em seu artigo 129 (inciso III) a Constituição Federal (CF) assegura ao MP o poder de investigar e de promover ações civis públicas para "proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos" (BRASIL, 1988, p.120). Desempenha portanto papel de controle social e garantia ao cidadão do cumprimento da legislação Federal, Estadual e Municipal em relação às legislações e ao conjunto de Políticas Públicas existentes. Em relação a proteção ao meio ambiente no Brasil, os últimos 20 anos foram profícuos na criação de Leis, Decretos, Normas e Códigos para a União, Estados e Municípios [3] Mas os principais elementos constitucionais em defesa do meio ambiente estão no artigo 225 da CF ao definir em seus incisos a imposição dos deveres do Poder Público, e de suas políticas, em proteger, preservar, e controlar o uso dos recursos naturais garantindo a todos um "meio ambiente ecologicamente equilibrado" essencial ao uso do povo, a sua saúde e qualidade de vida.

 

No Rio Grande do Norte as atribuições do Ministério Público Estadual foram instituídas pela Lei Complementar n.141 de 09 de fevereiro de 1996. Entre seus órgãos auxiliares, os artigos 8º e 81 definem a existência de Centros de Apoio Operacional (CAOPs) para defesa do Meio Ambiente, Patrimônio Público, das Pessoas com Deficiência, Justiça Criminal e Familiar, Infância e Juventude [4]. A função do CAOP Meio Ambiente, dentro da estrutura do MP, é manter diálogo entre os diversos níveis do Poder Executivo e Legislativo seja nos assuntos decorrentes de atos normativos, processos e projetos seja auxiliando na solução de conflitos, fiscalizando mais de perto a atuação dos agentes públicos e privados e garantindo a participação popular nos processos decisórios, além de formatar minutas de Termo de Ajustamento de Conduta (TACs) para formalização de acordos entre o MP e entidades públicas e privadas.

 

Em outubro de 2007, o CAOP Meio Ambiente do Rio Grande do Norte realizou o "I Seminário Nacional sobre Sustentabilidade Sócio-ambiental dos Grandes Empreendimentos", em Natal, com a participação de dezenas de entidades da sociedade civil, ONGs e comunidade com o intuito de definir parâmetros dos condicionantes necessários para a gestão envolvida nos processos de implantação dos resorts, campos de golfe, condomínios e loteamentos de expressivo tamanho e impacto no litoral do estado.

 

A preocupação principal do MP nesse evento foi definir uma linha de base sobre a informação disponível e necessária para orientar os órgãos do executivo, população e os próprios promotores públicos sobre as especificidades que os Grandes Empreendimentos trazem e os níveis de impacto adequados para o seu tratamento. Mesmo que tenha produzido um documento formal, intitulado Carta de Natal, com algumas recomendações, essa ação do MP ainda não produziu nos órgãos do executivo estadual e municipais uma mudança qualitativa nos licenciamentos dos projetos. Essa mudança requerida passa pela criação de uma Avaliação Ambiental Estratégica [5] para o estado e pela revisão dos Termos de Referência para licenciamento do órgão ambiental do estado (IDEMA) [6].

 

O Promotor estadual de Justiça Antonio Siqueira, comentou que não via os Grandes Empreendimentos como uma ameaça em si, mas preocupava-se com a fragilidade técnica, jurídica e de gestão que os municípios litorâneos apresentavam no processo de licenciamento, com poucas exigências de salvaguarda ambiental.

 

 É preciso que se leve em consideração a capacidade desse aqüífero que banha todo o litoral e também a destinação adequada dos resíduos e o tratamento dos efluentes. Não é justo que uma comunidade como Gostoso, tranqüila, receber 200 mil habitantes, uma população que no RN só não supera a de Natal e Mossoró - sem que haja alguma compensação. Lógico que a paz daquela comunidade será quebrada. (Tribuna Do Norte, 2007)

 

Com o objetivo de ampliar essa preocupação e envolver a participação pública nesse tema, o CAOP Meio Ambiente passou a realizar audiências públicas e reuniões de trabalho naquilo que chamou de "Grupo de Trabalho sobre os Grandes Empreendimentos" no RN, que tivessem uma capacidade ampliada de geração de impactos e que, de alguma maneira, não estivessem sendo observados pelo Poder Público. Esse fórum de participação conta com a presença de entidades públicas (em todos os níveis), privadas, instituições de ensino e pesquisa e comunidade. Não chega a se constituir como um Conselho legalmente instituído, mas uma instância intermediária de decisão e controle social apoiada na estrutura do MP, carreando assim sua força de gerar resultados.

Foi dentro dessa temática e desse GT que surgiu um dos debates mais significativos sobre grandes projetos no RN, que se desdobra desde o ano de 2007. Trata-se do empreendimento imobiliário-turístico Grand Natal Golf, parceria do Grupo Espanhol Sánchez e da empresa local Sociedade Potiguar de Empreendimentos Ltda (Spel). Pela natureza do processo, pela interferência do MP e pelos desdobramentos envolvendo o capital internacional, analisa-se aqui, de forma sumária, esse projeto com a finalidade de apresentar um exemplo significativo que serve de parâmetro, devido a similitude, para a compreensão das atuais dinâmicas em ocorrência em todo o litoral nordestino.

 

Em julho de 2006, já ocorria o lançamento do projeto Grand Natal Golf (Tribuna Do Norte,2006) aos possíveis interessados, contando naquele momento com uma estrutura de promoção e marketing ainda não vistos no estado. Participaram dessa campanha, o jogador de futebol Ronaldo Nazário (conhecido como "Ronaldo fenômeno"), o ator Antonio Banderas e a atriz Melanie Griffith. A governadora do estado, Wilma de Faria, recebeu o grupo e o projeto como marca do crescimento do setor turístico no estado e em janeiro de 2007 o IDEMA concedia a licença. Mais do que uma possível obra de grande porte, o Grand Natal Golf se converteu - pela sua dimensão econômica internacional - em elemento de uso político que reforçava a construção de uma imagem de progresso e desenvolvimento do RN, além de aumentar a competitividade de Natal frente a outros centros, potenciais aliciadores de investimentos turísticos. Mas qual a dimensão do projeto, que justificasse tal simbolismo?

 

O Grand Natal Golf, em seu Relatório e Estudo de Impacto Ambiental entregue para licenciamento em 2006 [7], com o nome técnico de Projeto Polo de Turismo Ecológico e Aventura de Pitangui e Jacumã, envolvia parte do litoral dos municípios de Extremoz e Ceará Mirim, ambos integrantes da Região Metropolitana de Natal, além de também está inserido integralmente no Polo de Turismo Costa das Dunas - litoral norte, definido pelo PRODETUR. Logo no Capítulo 1 do RIMA, observa-se a relação direta entre os investimentos do PRODETUR (I e II) como justificativa conceitual em reforçar o uso extensivo do litoral por empreendimentos desse porte, atraindo "3.500 pessoas/dia, além da população local [levando] a urbanização da praia a qual possibilitará a ordenação da ocupação" (POLO PITANGUI, 2006, capítulo 1, pg.6).  A ousadia dos empresários espanhóis revela-se logo no tamanho da gleba que possuía 2.025 hectares com 4 km lineares de beira-mar, se constituindo em um dos maiores projetos turísticos imobiliários da América Latina [8].

 

 

 

Figura 3. Planta de zoneamento original do Polo Pitangui-Jacumã com indicação dos usos.

Fonte: Relatório de Impacto Ambiental do Polo Pitangui (POLO PITANGUI, 2006, Capítulo 2, p.3)

 

 

O projeto original (Figura 3) prevê a implantação em etapas (cinco fases) e foi direcionado para uma demanda nacional e internacional na categoria upscale (alto poder aquisitivo). Os equipamentos turísticos e imobiliários se dividem naqueles direcionados a eventos massivos (congressos, simpósios, grandes excursões, etc.), residencial (chalés, time share, condhotéis, etc.) e de alto gasto (campos de golfe, gastronomia sofisticada e lazer exclusivo), com usos divididos por zonas internas ao empreendimento totalizando 2.133 unidades hoteleiras e 41.595 unidades residenciais. São cinco campos de golfe (cada um com 60 Ha), todos com "18 buracos" e projetados para participar de eventos esportivos internacionais, consumindo 2.592m3/dia de água. A previsão é atrair 166,6 mil pessoas sendo que destes 118,8 mil seriam "residentes" (basicamente "segunda residência" para estrangeiros e turistas nacionais), e 47,7 mil trabalhadores nas atividades de serviço, gerenciamento, limpeza e comércio.

 

Todo esse enorme projeto está assentado em uma formação tipicamente litorânea, planície costeira, formada por dunas, baixios topográficos, estuários, nascentes, resquícios de mata nativa e cordões dunares de expressiva geomorfologia e mangues. A população no entorno imediato ao empreendimento proposto (comunidade de Pitangui) se compõe de nativos (pescadores ou remanescentes de pequenos agricultores), trabalhadores em serviços domésticos (basicamente caseiros) ou no setor de alimentação e turismo, além de um expressivo volume de "casas de veraneio" construídas nos anos de 1980 e 1990. A Praia de Pitangui localiza-se no limite entre os municípios de Extremoz e Ceará Mirim; este último possuía, em 2000, população de 62,4 mil pessoas (urbana e rural). Extremoz nesse mesmo período não passava de 19,5 mil habitantes, isto é, somando a população dos dois municípios em 2000 totalizava-se 82 mil habitantes ou 69% do total previsto para o Polo Pitangui. Ao considerar os municípios envolvidos, 46,6% da população recebem até 01 salário mínimo (aproximadamente € 209,00) por mês, denotando uma situação de pobreza e precariedade habitacional, principalmente na zona rural.

 

 Pela sua magnitude e possíveis impactos, o projeto suscitou dois comportamentos: a admiração e a ênfase em sua viabilidade pelos setores empresariais e políticos (estadual e municipal), que viam a oportunidade do Rio Grande do Norte disputar competitividade turística internacional; por outro lado, ambientalistas e técnicos ligados ao tema da água e recursos naturais que levantavam preocupações em relação a necessária redefinição da escala do projeto com o intuito de preservar ao máximo o rico patrimônio natural. Foi nesse contexto que o Ministério Público se colocou como elemento decisivo, encampando as principais preocupações ambientais e recomendando (em janeiro de 2008) o cancelamento da licença prévia, a nulidade da declaração de interesse social (que o Conselho Estadual de Meio Ambiente havia concedido) e ao empreendedor de se abster de qualquer atividade na área. Iniciava-se assim um período de dois anos de embates jurídicos envolvendo controle social do MP sobre o projeto.

 

Em 05 de janeiro de 2008, o artigo publicado em um dos maiores jornais de circulação nacional, Folha de São Paulo [9], dá ciência do embate entre Ministério Público e o setor privado, abrindo um debate em diversos outros canais de discussão. Houve em seguida a manifestação do setor político estadual. Em artigo divulgado à imprensa, o vice-governador do estado, Iberê Ferreira de Souza, rebate o artigo da Folha, ao comentar que,

 

Exemplo expressivo do crescimento desse segmento [turístico] é o projeto do Grand Natal Golf, iniciativa do grupo espanhol Sànchez, internacionalmente respeitado, que escolheu o Rio Grande do Norte por encontrar aqui não apenas condições físicas mais propícias para esse monumental investimento. (...) Trata-se, o empreendimento, mais importante do nordeste, considerado como prioridade pelo Programa Agenda do Crescimento do RN. (...) Não se trata aqui de uma aventura, de um jogo de interesses. (...) o que está em questão não é tão somente um empreendimento. Acima de tudo, está o futuro do Rio Grande do Norte, cuja economia, precisa ser alavancada em todas as suas frentes, especialmente no turismo, numa oportunidade que não se pode desperdiçar. (Souza, 2008).

 

Dentro do Grupo de Trabalho sobre os Grandes Empreendimentos (CAOP Meio Ambiente), o Ministério Público continuou a convocar setores técnicos e sociais para opinar e debater o projeto, em suas diferentes vertentes durante o ano de 2008 e parte de 2009. A cada reunião e encontro, novos estudos eram solicitados pelos diversos representantes da sociedade, abrindo cada vez mais os dados técnicos sobre o empreendimento. Os principais pontos levantados pelo MP em relação ao Grand Natal Golf estão expressos em Ata de Reunião do dia 12 de fevereiro de 2008 (Ministério Público Estadual), que resumidamente pedia melhores e maiores detalhamentos sobre o consumo da água para os cinco campos de golfe, utilização ou não de agrotóxicos no controle ambiental da gleba, destinação apropriada dos resíduos sólidos sabendo da deficiência no tratamento municipal, distribuição da água potável, falta de divulgação da audiência pública (em período natalino), entre outros.

 

O órgão ambiental do estado se mostrou irresoluto em relação a modificação da licença, cabendo então ao MP firmar Termo de Ajustamento de Conduto (TAC) com o próprio grupo Sánchez/SPEL em fevereiro de 2008. Nesse TAC, uma série de ganhos foram obtidos como apresentação de estudos mais aprofundados sobre os campos de golfe, formação de um site para divulgar dados técnicos do empreendimento, compromisso de coleta e transporte dos resíduos sólidos gerados e novos cálculos para a demanda de captação de água. As prefeituras municipais foram meras expectadoras do desenrolar das ações, com pouca contribuição técnica a dar devido a precariedade de sua legislação e quadro funcional. Um exemplo disso é o Plano Diretor de Extremoz (vigente em 2008 e 2009) que apresenta sérios problemas de consistência jurídica e urbanística, afrontando legislação estadual (superior) em matéria de gabarito das edificações na linha de praia e pouca definição do zoneamento ambiental.

 

Nesse mesmo período, a crise financeira internacional, tendo como pivô principal o setor imobiliário, incidiu fortemente na Espanha provocando a paralisação de empreendimentos e a falência de empresas, fundamentalmente o colapso de empresas de capital aberto que detinham projetos internacionais. Em 28 de março de 2008, o jornal espanhol El País [10] publica que o grupo Sánchez havia apresentado um pedido de concordata com dívidas de quase 100 milhões de euros, afetando seus projetos em todo o mundo. Em julho de 2008, a empresa local SPEL e o Grupo Sánchez não estavam mais unidos, cabendo ao grupo espanhol uma fração menor da gleba para instalação do projeto Elegance Golf com pouco mais de mil unidades. Em 08 de agosto o grupo espanhol Sánchez consegue firmar um TAC com o Ministério Público, sendo liberado para prosseguir suas obras, agora restritas a uma gleba de "apenas" 1,4 milhão de m2 com 3 mil unidades habitacionais e 01 campo de golfe. Por outro lado, o grupo local SPEL até fevereiro de 2010 ainda não havia finalizado a negociação com o MP.

 

Considerações Finais

 

O estudo do caso Grand Natal Golf é revelador de um modus operandi especialmente inovador nessa relação do imobiliário com o setor turístico para todo o litoral do nordeste. Entre 2005 e 2008, centenas de projetos de médio, grande e excepcional porte surgiram principalmente nos estados da Bahia, Rio Grande do Norte, Pernambuco, Ceará e Alagoas, denotando estratégias comuns de atuação do mercado. Pela análise do caso no litoral do Rio Grande do Norte, fica evidente que o que está em jogo não é o futuro do desenvolvimento estadual, mas um amplo processo de transformação de solo rural em urbano por meio da inscrição jurídica das áreas na estrutura pública de planejamento. Planos diretores, planos de turismo, agendas de crescimento econômico, licenciamento ambiental, são requisitos tão importantes para esses projetos quanto a própria demanda de compradores.

 

Essa importância, no entanto, é relativa apenas ao fato da liberação da potencialidade jurídica e de planejamento que o solo permite. Desde 1999, o PRODETUR (I e II) vem investindo grandes somas de recursos não apenas em obras físicas como também na planificação do território litorâneo.  Apoiado no Estatuto da Cidade se utiliza (pelos municípios e consultorias) somente algumas das categorias de gestão participativa que Souza (2008, p.203) chamou de Manipulação (uso de propaganda positiva ou mecanismos de cooptação da população para o projeto), Informação (audiências para informar sobre um projeto já plenamente definido) ou, no máximo, uma Consulta (ouve-se da população sugestões, sem o compromisso de efetivá-las.

 

No caso estudado, os municípios possuíam Planos Diretores produzidos recentemente e o estado detinha um Zoneamento Ecológico Econômico do seu litoral, além de algumas resoluções do Conselho Estadual do Meio Ambiente. Apesar do aparato legal, a falta de um sistema de controle social eficaz (Souza,2003) como Conselhos Municipais de habitação, planejamento urbano, saneamento ambiental, etc. exigiu que as garantias constitucionais do Direito Difuso fossem defendidas diretamente pelo Poder Judiciário na figura do Ministério Público. Antes do desdobramento do fato se constituir em uma situação desejável, apenas demonstra a incapacidade do planejamento local e regional em conseguir gerir novas dinâmicas e processos de articulação global-local, devido sua pouca eficiência em arregimentar não apenas capital financeiro mas sobretudo, como vimos, das gestão política do tema ambiental .

 

A defesa quase incondicional dos Grandes Empreendimentos no litoral nordestino, feita pelos prefeitos e governadores com interesse eleitoral principalmente, está associada a falta de perspectiva de diversidade econômica da região, na sua competitividade com os mercados nacionais e internacionais. Recursos estrangeiros para o desenvolvimento industrial, na geração de plantas fabris, tem diminuído em face ao crescimento do setor de serviços envolvendo turismo e imóveis. Um embate entre crescimento econômico e planejamento volta a se fazer presente, mas agora os planos e programas estão submetidos a uma lógica do mercado que constrói uma imagem de progresso na implantação de enormes loteamentos de segunda residência, revestidos de uma importância turística.

 

O futuro da região está na sua capacidade de entender-se enquanto ambiente de recepção de uma soma de capitais internacionais, ávidos em valorização rápida, volátil e de curto prazo. Os exemplos observados indicam um imbricamento entre a lógica financeira, imobiliária e do ciclo de vida sazonal dos produtos turísticos. Hoje, os planos (locais ou regionais) não estão aptos a incluir o controle social efetivo por parte da população sobre tal articulação e a população, entidades representativas de moradores e/ou profissionais parecem ver pouca efetividade nas suas propostas (ou ainda não despertaram para a gravidade da questão) frente a grandiosidade dos empreendimentos. Isso denota que o Ministério Público continuará tendo muito trabalho, com suas tutelas, nos próximos anos.

 

 

Notas



[1] A Lei Federal 10.257/01 (intitulada Estatuto da Cidade) regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição do Brasil. Esses artigos tratam da Política de Desenvolvimento Urbano e dos instrumentos de planejamento local

[2] Desde o início dos anos de 1980, quando da instalação do projeto turístico Via Costeira em Natal, ocorre a presença de movimentos sociais com ênfase na preservação do meio ambiente, especificamente relacionados a proteção das dunas. Recentemente o boom imobiliário fez surgir novos grupos de defesa da temática ambiental no bairro de Ponta Negra e em algumas comunidades do litoral norte. Embora pontuais, são importantes demonstrações do poder participativo direto na implementação de grandes projetos

[3] Destaque para Lei 9605/98 (Crimes Ambientais), Decreto 3179/99 (sanções a atos lesivos), Lei 11.284/06 (Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal), entre várias. Antes mesmo da Constituição, a Lei 6.938 de 1981 já instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente

[4] Definidas pela Lei Estadual Complementar n.309/2005

[5] Avaliação Ambiental Estratégica é uma ferramenta de avaliação de impactos socioambientais, considerando não apenas o projeto isoladamente mas a somatória de condicionantes naturais e antrópicos. Tem sido estimulada pelo Ministério do Turismo

[6] Instituto de Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente, responsável pelo licenciamento de projetos com interface ambiental em praticamente todos os municípios do estado (com exceção de Natal, em alguns tipos)

[7] Processo de licenciamento ambiental n.2005-001356/TEC/LP-0082 (IDEMA, RN).

[8] Para se ter uma noção de seu tamanho, o resort Costa do Sauípe (litoral norte da Bahia) possui 1.755 Ha. Costa do Sauípe se constitui no maior resort brasileiro em área, número de leitos e diversificação de produtos do Brasil

[9] Folha de São Paulo. Megaresort ameaça duna, diz Promotoria. 05 de janeiro e 2008b. Disponível em: http://www1.folha.uol.com.br/fsp/cotidian/ff0501200805.htm

[10] Disponívelem:<http://www.elpais.com/articulo/economia/Grupo/Sanchez/suspende/pagos/deudas/97/millones/elpepieco/20080325elpepieco_12/Tes>

 

 

Agradecimentos

 

Os autores agradecem a ajuda financeira, por parte do CNPq, ao desenvolvimento da pesquisa. A co-autora Angela Lucia Ferreira agradece também a CAPES (Processo BEX 4187/09-1), pela bolsa concedida, e ao Departamento de Geografia da Universidad de Murcia, pela infra-estrutura disponibilizada, uma vez que este trabalho foi concluído durante o Estágio Sênior realizado na mencionada universidade

 

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Referencia bibliográfica

 

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