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HACIA UN MODELO DE GESTIÓN NEGOCIADO: LA RECIENTE EXPERIENCIA EN LA CIUDAD DE MONTREAL

 

María de Lourdes Flores Lucero

Profesora de la Facultad de Arquitectura de la Benemérita

Universidad Autónoma de Puebla, México

lulu.lucero@gmail.com

 


Hacia un modelo de gestión negociado: la reciente experiencia en la ciudad de Montreal (Resumen)

El último Plan de Urbanismo, PU, (2004) de Montreal ha sido uno de los instrumentos más representativos de participación democrática y un parteaguas en la historia de su planeación. Para su elaboración, ejecución y seguimiento se han ideado nuevos mecanismos e instrumentos legales que favorecen un modelo de gestión  basado en la deliberación y negociación (entre los actores públicos, privados y sociales) para la toma de decisiones. Por lo anterior, ha sido de nuestro interés analizar y evaluar el PU para conocer la forma en que Montreal avanza hacia el modelo de gestión negociado. Con la experiencia montrealesa hemos aprendido que a pesar de que este modelo tiende a ser largo (hecho que puede provocar un sistema más burocrático) y por lo tanto costoso, es la mejor de manera de que los proyectos sean aceptados y dar impulso a la democracia participativa.

Palabras clave: modelo de gestión negociado, modelo de gestión jerárquico, Montreal, Plan de urbanismo 2004


Towards a negotiated management model: the recent experience in the city of Montreal. (Abstract)

The latest Urban Plan, UP, (2004) of Montreal has been one of the city's most representative instruments of democratic participation and a watershed in the history of its planning. For its elaboration, implementation and monitoring, new mechanisms and legal instruments have been devised to promote a management model based on deliberation and negotiation (between public, private and social stakeholders) for decision making. Those observations aroused our interest in analyzing and evaluating the UP to know how Montreal moves toward the negotiated management model. The Montreal experience has showed us that although this model tends to be long and therefore expensive, and carries also the risk of making the system more bureaucratic, it still remains the best way to ensure project acceptance and to promote participatory democracy.

Key words: negotiated management model, hierarchy management model, Montreal, Urban Plan 2004


Hacia una nueva forma de gestión en la planeación urbana. Del modelo jerárquico al negociado.

Actualmente, estamos tratando de pasar de las formas autoritarias y jerárquicas de gobernar, en las cuales los representantes tomaban las decisiones de la ciudad sin una consulta abierta y previa, conocido como modelo de gestión jerárquico, a formas más sanas donde se ejercen relaciones más directas entre los ciudadanos y sus representantes quienes intentan establecer los mecanismos para una negociación abierta y transparente para la toma de decisiones. Hablamos, pues, del modelo de gestión negociado1.

Según Godier (1997) el modelo de gestión jerárquico se caracteriza por el dominio del poder público de los estados centrales quienes suponen saber lo que los demás quieren y lo que es mejor para todos. En este modelo, el actor privado se encarga de operar las decisiones de dichos estados y el ciudadano es "consultado" cuando el proyecto ya está hecho, es decir solo es informado. Los expertos que ejecutan los proyectos urbanos son sobre todo ingenieros y arquitectos, estos transforman los objetivos de los dirigentes en realizaciones técnicas. Por su parte Callon (1997) lo define como un modelo vertical y lineal donde las decisiones son tomadas por el gobernante o responsable del proyecto (en caso de los proyectos urbanos) y sin ninguna consulta abierta las ejecuta.

Por otro lado, el modelo de gestión negociado plantea un orden político construido a partir de una trama compleja de interacciones entre actores generando mecanismos de negociación entre ellos para lograr una amplia concepción de la ciudad que permite liberarse de sistemas jerárquicos beneficiando la creación de espacios de negociación, introduce la flexibilidad y movilizar los recursos externos (CERTU, 2002). Es un modelo basado en un proceso deliberativo donde las partes son menos presuntuosas. Estas tratan de aprender y de crear las ocasiones (formales e informales, en salas de conferencias, cara a cara y a través de intermediarios) para aprender unos de otros y sus de sus prioridades (Forester, 1994, citado en Novarina, 1998). En el modelo negociado las orientaciones del plan se conocen al final, después de un proceso de intercambio de ideas para considerar los diferentes intereses y opiniones de los actores involucrados; los actores especialistas y técnicos juegan un rol mediador fundamental entre las autoridades y los grupos sociales. Callon (1997) opina que el proceso de creación y aprendizaje sería imposible sin la presencia de los expertos. Se trata de un modelo complejo, orgánico y muy dinámico, "no hay fórmulas mágicas; cada ciudad se construye en función de sus características medioambientales, sociales, culturales, políticas y económicas. La voluntad política es una condicionante para alcanzar el éxito, secundada por la creatividad y el compromiso, durante el proceso, de todos los actores de la comunidad" (Flores, 2010, p. 54)

Es en este último modelo de gestión en el que Montreal ha intentado inscribir sus recientes acciones para la creación y aplicación de sus instrumentos de planeación para romper con las formas jerárquicas y autoritarias de antaño.

Montreal, y su camino hacia el modelo de gestión negociado

De acuerdo con Hamel (2005), la ciudad de Montreal era administrada en los años sesenta bajo una visión burocrática que coincidía con una concepción a-política de la gestión local[2] donde, en principio, los problemas locales se resolvían a través de la administración municipal de manera eficaz previniendo cualquier influencia partidista. El alcalde Jean Drapeau practicaba una gestión autocrática y en muchos aspectos discrecional es decir,  se practicaba un modelo de gestión cerrado a toda forma de participación ciudadana y al debate público, era pues, jerárquico y autoritario. Ante tal forma de gestión, diversos comités ciudadanos y organismos comunitarios se enfrentaron a la administración municipal logrando su transformación paulatina.

A finales de los años ochenta, la Unión de Ciudadanos y Ciudadanas de Montreal (RCM por sus siglas en francés) elaboró un marco político de consulta pública que favorecía la relación entre la administración municipal con la población. Uno de los efectos más destacados fue la creación de la Oficina de Consulta de Montreal (BCM por sus siglas en francés) cuyo mandato fue consultar a la población sobre los temas conferidos por el Comité ejecutivo de la ciudad (por ejemplo, los referidos al ordenamiento y urbanismo).

A mediados de 1990 el nuevo alcalde de Montreal, Pierre Bourque, abolió la BCM e instauró la Comisión de Desarrollo Urbano de Montreal (CDUM) representada por las autoridades locales. La mayoría de los ciudadanos que participaron en las sesiones de la CDUM tenían, con frecuencia, el sentimiento de no haber sido entendidos y otras veces de haber participado en un simulacro de consulta pública (Hamel, 2005)

Fue hasta el año 2002, que la ciudad de Montreal puso en práctica nuevos mecanismos de participación social para generar nuevos procesos de gestión basados en la negociación entre los diferentes actores para desarrollar los planes y proyectos urbanos. Para ello, la CDUM fue sustituida por la Oficina de Consulta Pública de Montreal (OCPM) cuyo mandato ha sido el de realizar las consultas públicas relacionadas con las diferentes competencias de la ciudad de Montreal, particularmente de los proyectos de urbanismo y ordenamiento del territorio (OCPM, 2010). En ese mismo año se realizó una reestructuración administrativa histórica en la isla de Montreal que se tradujo en la fusión de Montreal y sus islas periféricas, hecho que dio paso a una nueva megaciudad de 1.8 millones de habitantes que formaban parte de la Comunidad Urbana de Montreal (CUM). Con la fusión se formaron 27 distritos más la antigua ciudad de Montreal, se creó la Comunidad Metropolitana de Montreal (CMM) y desapareció la CUM.

Ante la nueva situación político-administrativa,  y con el ánimo del Alcalde de Montreal (Gérald Tremblay) de hacer realidad su lema Montréal une îlle une ville (Montreal una isla una ciudad),  en Montreal se redefinieron los mecanismos de representación y de sus prácticas de gestión. Para ello la Carta de Ciudad de Montreal definió, en su artículo 130, las competencias, poderes y obligaciones de los distritos otorgándoles mayor poder en los asuntos de: urbanismo, medioambiente, desarrollo local, comunitario, cultural y social; la cultura, el ocio y los parques de distrito y las vialidades locales entre los más destacados. Según Faure (en Hamel, 2005) la isla de Montreal era un laboratorio político imponente y fuerte en el sentido que sus fuerzas vivas se encontraban en una situación privilegiada para experimentar nuevas prácticas de mediación colectiva. En este contexto de renovación de la isla de Montreal, uno de los trabajos más destacados de participación ciudadana fue la elaboración del Plan de Urbanismo (2004) que serviría como instrumento para definir la visión y el camino para buscar el desarrollo urbano sustentable.

El Plan de urbanismo de Montreal 2004, un ejercicio de participación sin precedentes.

Podemos decir que la Cumbre de Montreal 2002 (donde participaron aproximadamente tres mil personas, 300 delegados, y además estuvo precedida por los encuentros de los 27 distritos de la isla) fue el primer gran ejercicio masivo de concertación y planeación estratégica que enmarcó los primeros trabajos para la elaboración del nuevo Plan de urbanismo de Montreal

En dicha Cumbre se definieron 200 prioridades de acción para el desarrollo de la ciudad de Montreal, entre las acciones prioritarias estaban la elaboración del nuevo Plan de Urbanismo, el Plan Estratégico de desarrollo sustentable, el plan de transporte y varias iniciativas en materia de democracia local (Gauthier, 2008). A partir de los diversos consensos se aprobó que el plan de urbanismo se convirtiera en el documento municipal de referencia en materia de intervención sobre el territorio (Ville de Montréal, 2004). De esta manera se dio inicio a los trabajos para elaborar el nuevo Plan de Urbanismo (PU).

La necesidad de un marco legal

Para elaborar el Plan de Urbanismo en un marco de gobernabilidad y democracia fue necesario contar con instrumentos de gestión que permitieran oficializar la participación de los montrealenses.  Para ello se actualizó la Carta de la Ciudad de Montreal de 1999 donde se oficializó la creación de la Oficina de Consulta Pública de Montreal (OCPM) cuya tarea, como dijimos anteriormente, es la de realizar las consultas públicas; también se actualizó (en 2002) la Política de participación y consulta pública  que sirve como marco de referencia para promover la consulta bidireccional entre ciudadanos (as) y la administración y dar reconocimiento formal del poder de los ciudadanos (as) para influenciar las decisiones, sobre los asuntos de la ciudad. En esta política se plantean los principios directores, reglas de buenas prácticas y algunas medidas de apoyo (por ejemplo, revisar constantemente los procesos de consulta pública) para la evaluación y seguimiento de las prácticas de participación y consulta pública. Además establece que deberá ser revisada y evaluada cada dos años. Según Gauthier (2008), esta política no ha adoptado un reglamento y por lo tanto no tiene efectos obligatorios. Sin embargo, es un marco práctico que permite a autoridades y a la población en general tener la oportunidad de participar y evaluar los procesos de consulta pública.

Con estas herramientas legales se realizaron las primeras consultas ciudadanas del PU. Es decir, Montreal contaba con un marco ideal para el desarrollo e impulso de un modelo de gestión negociado: herramientas legales, voluntad política y un gran entusiasmo por parte de la mayoría de los habitantes.

La elaboración del Plan de urbanismo, un proceso de participación muy activa

Elaborar el nuevo Plan de urbanismo tomó dos años y significó para los montrealenses una experiencia sin precedentes ya que, por un lado, dio paso a nuevos mecanismos de gestión y participación social (en un ambiente político particular de reorganización administrativa), y por el otro es el primero que intenta inscribir los principios del desarrollo sustentable en la teoría y en la práctica. La idea fue que en el PU se definieran las orientaciones, acciones y estrategias para la isla con el afán de tener una visión de conjunto y a partir de las orientaciones los distritos desarrollarían el capítulo de los distritos y sus propios planes.

Para elaborar el PU (que consta de tres partes: la primera donde se definen las orientaciones, acciones, políticas y formas de ejecutar las propuestas para el ordenamiento, la segunda dedicada a los distritos y la tercera donde se encuentra el documento complementario de normas y criterios para la reglamentación urbana) se tomaron como base las siete orientaciones emanadas de la Cumbre de Montreal[3]. Por cada una de ellas había un profesional del ayuntamiento encargado de darle seguimiento para definir sus objetivos y acciones, de esta manera un grupo de siete personas (llamado corporativo) era quien encabezaba la elaboración del plan. Cada uno de ellos mantenía discusiones con los organismos y socios encargados de desarrollar cada orientación, por ejemplo, el encargado de la orientación redes de transporte estructuradores y eficaces y bien integradas al tejido urbano mantenía contacto directo con la Sociedad de Transporte de Montreal (STM), con expertos en transporte y con las organizaciones relacionadas a la temática del transporte.

La propuesta del PU era ambiciosa ya que no se trataba de una mirada convencional basada en detectar y asegurar las necesidades básicas de los habitantes (servicios, equipamientos, infraestructuras, etc), sino de proponer espacios y servicios urbanos de calidad, con ambientes sanos, accesibles a todos, fomento a la cultura, con valores de respeto al medio natural, etc. y que consideraran nuevas formas de hacer la ciudad que aseguraran a las próximas generaciones una ciudad igual o en mejores condiciones que la actual, es decir, aproximarse a la sustentabilidad urbana. Para ello, los proyectos se alimentaban de los valores personales y profesionales del grupo corporativo del ayuntamiento, luego eran expuestos ante el Comité de opinión (grupo innovador formado por once expertos, provenientes en su mayoría de las universidades de Montreal y ajenos al ayuntamiento) que daba su opinión respecto a las orientaciones del plan; ante el sector privado, con ellos hubo negociaciones intensas para tratar de conciliar sus exigencias de rentabilidad con las colectivas y con las políticas del plan, y ante los representantes y habitantes de los distritos (quienes realizaban el capítulo concerniente a los distritos). Así, las relaciones establecidas entre los diferentes actores formaban parte de un proceso basado en la discusión y en el aprendizaje colectivo.

Para la elaboración del capítulo de los distritos, la mayoría de los representantes de éstos establecieron una relación estrecha con la comunidad, las autoridades del ayuntamiento y, como dijimos anteriormente, con el grupo corporativo. La mayoría de los distritos realizaron actividades para dar a conocer las propuestas del plan y conocer la opinión de los habitantes; por ejemplo, en el distrito del Plateau Mont-Royal se organizaron las noches del Plateau donde, según Laurin y Laterreur (2005), la logística jugó un papel fundamental para atraer a los habitantes del distrito; se distribuyeron folletos, se colocaron anuncios en comercios, en estaciones de metro y en el periódico local, además se enviaron invitaciones personales. La  organización de la consulta fue minuciosa (salas, mesas, material, preparación de paneles, etc.) y nada se dejó al azar. Otros distritos (la minoría) se limitaron a realizar las consultas conforme a la Ley de Ordenamiento y Urbanismo (LAU por sus siglas en francés), es decir, mediante las asambleas ordinarias se daba la información del plan pero no se realizó ninguna dinámica en especial como en los otros distritos.

Durante el tiempo de elaboración del plan los montrealenses se dieron a la tarea de participar activamente en un proceso de consulta pública que podríamos llamar "informal". Una vez terminado este proceso (en junio de 2004) se presentó ante la Oficina de Consulta Pública de Montreal para someterlo a la consulta pública oficial y formal para su aprobación final. Cinco meses más tarde fue adoptado por el consejo municipal.

Es importante decir que los medios de comunicación jugaron un papel fundamental para la información y difusión de los diferentes eventos que se suscitaban alrededor del plan. El ayuntamiento de Montreal lanzó diversas campañas informativas, creó sitios web como E-cité, Ville de Montreal, entre los más destacados, donde estaba y está disponible toda la información relacionada con las acciones de ayuntamiento, de los distritos, de la OCPM, de los horarios de asambleas, etc. La información desplegada en estos sitios y en las asambleas en general se transmite mediante lenguajes claros y accesibles para todos, hecho que ha facilitado el proceso de interacción y aprendizaje entre los diferentes actores, beneficiando particularmente a los ciudadanos.

El conjunto de elementos antes citados (instrumentos legales, actividades para la consulta pública, unificación administrativa de la isla, difusión de la información a través de diferentes medios y por supuesto la disposición de los diferentes actores para participar activamente en este proceso) y sus relaciones orgánicas y dinámicas, marcó un hecho sin precedentes en Montreal en materia de gobernabilidad.

La ejecución del Plan, un proceso largo y con muchas negociaciones

Podemos decir que la participación y coordinación general de los distritos para las actividades de elaboración del PU empezó a disminuir, de manera lógica, durante la tarea de ejecución del plan ya que cada distrito, con la autonomía que le dio el art. 130 (antes citado) de la Carta de la ciudad de Montreal,  realizaba sus propias tareas para ejecutar los proyectos. En cada distrito la participación empezó a limitarse, ya que la población se implicó en el proceso de acuerdo al grado de afectación o interés que tenía el proyecto a realizarse.

En la etapa de ejecución del plan los proyectos que se desarrollan en los distritos y que fueron aprobados por el plan son sometidos a consulta pública donde hay mucha negociación. De igual manera que en la elaboración del plan, hay dos procesos de consulta, una "informal" y otra formal a través de la OCPM. En la consulta "informal" se presentan los proyectos, ante los ciudadanos directamente involucrados en el proyecto, para discutir, escuchar las opiniones y propuestas por parte de estos últimos. En este proceso la participación ciudadana es más bien reactiva ya que responden porque sus intereses particulares son afectados directamente, más que por el propio interés de la participación per se. De acuerdo con Stone (en Novarina, 1998), las personas se conducen en relación a aquello que les es familiar, y guiados por sus preocupaciones inmediatas y concretas.  Sin embargo, a través de las discusiones e interacción se da  un proceso de aprendizaje que les permite ampliar su visión.

La participación social se manifiesta sobre todo a través de grupos u organizaciones que comparten los mismos intereses y, en general, los mismos valores. Por su parte, la participación individual es  tímida y poco frecuente; en general, quien acude a las sesiones de forma individual es solo para informarse, sin embargo, su asistencia le permite establecer contacto con grupos organizados y aprender sobre los valores que fomenta la ciudad (que en el caso de Montreal están muy enfocados a los valores medioambientales y de equidad social) y las preocupaciones de los otros participantes.

Durante esta etapa las negociaciones entre el sector público y privado son lentas e intensas, según Duplantie (2006) los promotores, en general, quieren sacar la mayor rentabilidad del suelo construyendo más viviendas, mientras que los representantes de los distritos les exigen mayores áreas verdes, menos estacionamientos y  favorecer el uso de la bicicleta. Por lo anterior, el proceso suele ser lento y con muchas concesiones entre ambas partes. Además de la negociación entre el sector público con el privado está la negociación entre el sector privado con los habitantes involucrados en el proyecto que se vaya a realizar. A veces, como en el caso de Benny Farm en Montreal, los procesos suelen ser en exceso largos debido a que se busca conciliar los intereses de la mayoría. Benny Farm es un ejemplo conocido[4] ya que su proceso de consulta duró 15 años, pasando por tres etapas: la primera, de 1991 a 1998, que se caracterizó por insertarse en un modelo tradicional e intervencionista por parte del Estado, la segunda (de 1998 a 2002) caracterizada por representar la iniciativa comunitaria con conflictos de orden moral y técnicos, y la tercera (de 2002 a 2004) caracterizada por un régimen de concesiones, conciliación y concertación. (Riel-Salvatore, 2006). En este caso los promotores inmobiliarios superaron las expectativas y las exigencias de las autoridades locales y dieron muestra de que el cambio de paradigma en los procesos de gestión hacia el modelo negociado es largo y proviene, en gran medida, de la voluntad de quienes promueven los proyectos.

De acuerdo a la presentación del coloquio de la OCPM (2007) muchos opinan que en Montreal hay demasiadas consultas y que esta situación ha originado retrasos en su desarrollo a causa del "inmovilismo" creado por una gobernabilidad demasiado participativa. Sin embargo, otros opinan que la sociedad civil debe tener la posibilidad de participar en los asuntos de la ciudad, particularmente en los proyectos que les afectan directamente. Ducas (2008) sostiene que de acuerdo a la experiencia que han tenido en Montreal, cuando un proyecto no es consultado genera conflictos, y esto les ha costado mucho dinero y tiempo.

Por otro lado, el poder y autonomía concedido a los distritos para lograr la unión de la isla y el descontento de algunos de ellos con las fusiones del 2002,  han ocasionado por un lado, la defusión de varios distritos y la fusión de otros, de manera que para el año 2006 la isla de Montreal tuvo otra reorganización administrativa quedando  19 distritos y 15 ciudades periféricas reconstituídas; y por el otro, una superposición de competencias entre los distritos y el ayuntamiento de Montreal. Lo anterior ha provocado efectos contraproducentes ya que, según Trépanier (2007), en Montreal se descentralizó demasiado, de manera que se perdió cohesión en el plano político y económico hecho que se reflejó en la realización de pequeños proyectos más que en la ejecución de un plan de urbanismo para todo el conjunto. Ante esta situación, la anhelada visión de conjunto propuesta en el PU está en latente riesgo de diluirse.

Aunque los procesos de negociación en esta etapa son largos ofrecen mejores garantías de aceptación, hecho que ayuda a darle perennidad a los proyectos. Sin embargo, uno de los retos más grandes para las autoridades municipales es mantener el interés por parte de los inversionistas y la coordinación entre los distritos y las diferentes escalas de planeación para la ejecución de los grandes proyectos que permitan el desarrollo conjunto de la isla.

Finalmente, cuando el proyecto es aprobado por los ciudadanos, éste es presentado ante la OCPM para su consulta oficial y final.

La ejecución del plan se enriquece a través del seguimiento que permite su retroalimentación y la implementación de políticas para mejorar la participación ciudadana como veremos a continuación.

El seguimiento y evaluación, una etapa necesaria y enriquecedora

El proceso de seguimiento y evaluación del plan, en el marco del desarrollo sustentable, deberá ser entendido como un elemento de reflexión para conocer y aprender donde estamos, lo que hacemos, lo que hemos aprendido y hacia dónde queremos avanzar, y no como un proceso de evaluación-sanción, Callon (1997). Bajo esta mirada, en Montreal el seguimiento y evaluación del plan es un hecho innovador y se realiza a través de balances anuales (algunas veces han sido bianuales) que son elaborados por el ayuntamiento y los distritos. Estos han definido diez indicadores (población, vivienda nueva, vivienda abordable, viviendas en alquiler, empleo, desplazamiento en transporte colectivo, oferta de transporte colectivo, automóviles y camiones ligeros, transporte de mercancías, y ciclovías) que, de acuerdo a algunas pláticas con funcionarios públicos,  han representado todo un reto para idearlos debido a la estrecha relación que guardan las diferentes dimensiones de la sustentabilidad.

En el proceso de seguimiento, el papel de los actores privados y del sector público es muy importante ya que son los que conocen y facilitan la información sobre el avance de los proyectos. Respecto a la participación ciudadana en esta etapa es pasiva ya que solo reciben la información.

Gracias al seguimiento y a la experiencia de participación ciudadana en Montreal, se han creado nuevos instrumentos para la participación pública que refuerzan los ya establecidos. En 2005, tomando como base la política de consulta pública, la Ciudad de Montreal elaboró la Guía práctica para los ciudadanos y ciudadanas y la Guía práctica para los promotores privados, públicos o comunitarios, que permiten orientar a los ciudadanos y a los promotores sobre la forma más eficiente para participar en las consultas públicas. En el caso de la guía para los ciudadanos se dan una serie de consejos sobre cómo prepararse y participar en el proceso de la consulta durante tres momentos clave: la información (previa a la consulta pública), el planteamiento de preguntas (después de la consulta) y la expresión de la opinión. Por su parte, la guía para los promotores concientiza a éstos sobre la importancia de la aceptación y la opinión sobre los proyectos por parte de la ciudadanía, además da consejos prácticos sobre cómo llevar a cabo una consulta e interactuar con los ciudadanos implicados en el proyecto que proponga el promotor.

Además, en 2006 salió a la luz pública la Carta montrealense de derechos y responsabilidades. Entre los aspectos más relevantes de esta carta están, la definición de los principios y valores para transparentar, eficientar y hacer accesibles y más democráticos los procesos de gestión de los asuntos de la ciudad (por ejemplo, promover la participación pública, facilitar el acceso a la información, mantener la igualdad de género y raza, permitir que los ciudadanos soliciten una consulta pública, etc.); la definición de los derechos y compromisos en las materias medioambiental, económica, social, cultural, de ocio, recreación y deportes. Finalmente, propone su revisión y evaluación cada cuatro años.

Como podemos observar, existe un constante interés por parte de las autoridades montrealesas por dar las herramientas legales que oficialicen la participación ciudadana, no obstante uno de sus mayores retos es asegurar que la información llegue a todos los ciudadanos y mantener su interés en los diferentes procesos de la planeación.

Montreal, hacia el modelo de gestión negociado.

Una vez analizada y entendida la participación de los actores en los diferentes procesos del Plan de Urbanismo 2004, hemos podido realizar una tabla de evaluación donde identificamos a los actores públicos, privados y sociales y sus características de acuerdo al  modelo negociado (enunciados en la primera parte del texto). Para la evaluación definimos cuatro tipos de modalidades de participación de los actores: activa, semi-activa, pasiva y nula (Cuadro 1).

Cuadro 1. Evaluación de la participación de los actores en la elaboración, ejecución y seguimiento del Plan de urbanismo de Montreal 2004 según el modelo negociado

Actores

Características

Participación en las diferentes

etapas del PU

Elaboración

Ejecución

Seguimiento

Públicos

Autoridades locales, representantes de los distritos, grupo corporativo y dependencias del ayuntamiento.

Desde un principio promueven el Inter.

cambio de ideas y negocian con los demás actores para la definición de las acciones y toma de decisiones en el plan y los proyectos.

 

+++

 

+++

 

+++

Privados

Promotores inmobiliarios, técnicos urbanistas, arquitectos, etc.

Realizan los proyectos basándose en los acuerdos tomados con los actores públicos y sociales. Es decir, tienen un rol mediador.

+++

+++

+

Sociales

Organizaciones civiles, grupos organizados, organismos no lucrativos, asociaciones, ciudadanos en general y el Comité de opinión.

Actúan principalmente a través de grupos. A través de su opinión influencian las decisiones sobre el plan y los proyectos.

++

++

+

 

Criterios de evaluación de la participación

+++

Activa. Los actores toman la iniciativa y proponen las acciones

++

Semi-activa. Los actores son informados y pueden dar su opinión para modificar sus propuestas

+

Pasiva. Los actores son informados

-

Nula. Los actores no tienen ningún tipo de participación

 

Fuente: Elaboración propia

De acuerdo a la evaluación de la participación de los actores en las diferentes etapas de la reciente planeación en Montreal, podemos constatar que actualmente la ciudad de Montreal se inserta en un marco de gestión negociado mismo que presenta una jerarquía inevitable y necesaria, donde los actores públicos, dado su rol de autoridad, han participado activamente durante las tres etapas del plan.

En dicho modelo observamos que la participación ciudadana es semi-activa durante la elaboración y ejecución del plan y se realiza principalmente a través de organizaciones, y pasiva y tímida cuando es una participación individual.

Respecto a los actores privados siguen teniendo una fuerte participación durante la elaboración y ejecución del planeamiento y sobre todo de los proyectos derivados de él. Podemos decir que en el caso de Montreal los promotores privados empiezan a tener y externar una fuerte conciencia sobre los procesos de gestión negociados como en la última etapa del caso de Benny Farm.

La experiencia del Plan de urbanismo 2004 de Montreal nos muestra, que en el modelo negociado no hay fórmulas mágicas; cada ciudad construye sus mecanismos en función de sus características e intereses medioambientales, sociales, culturales, políticos y económicos;  que la voluntad política es una condicionante para alcanzar el éxito pero no es suficiente, debe estar secundada por la creatividad y el compromiso para implicarse en los diferentes procesos de planeación de todos los actores de la comunidad, esto último se plantea como uno de los grandes retos para las autoridades locales.

A manera de reflexión final

Observar el modelo de gestión de Montreal para elaborar el plan de urbanismo 2004, nos ha ayudado a reflexionar sobre algunos aspectos importantes que pueden influir en el replanteamiento y/o elaboración de políticas públicas para fomentar el modelo de gestión negociado en países como México. Para ello habrá  que tomar en cuenta las particularidades del contexto mexicano. Entre las reflexiones más destacadas están las siguientes: que deben existir mecanismos de gestión claros donde se definan las atribuciones de cada uno de los actores, para  evitar la superposición de poderes. Nos queda claro que en los procesos de negociación no hay posturas neutras, cada actor o grupo de actores, busca sacar el mayor provecho de acuerdo a sus propios intereses, lo relevante es conciliar los intereses entre los diferentes actores en busca del anhelado bien común.

Para el funcionamiento de los mecanismos de gestión negociado es necesario la creación y/o actualización de instrumentos legales que oficialicen la participación ciudadana y donde se definan los procesos de participación, así como contar con instituciones oficiales (como la Oficina de Consulta Pública en el caso de Montreal) que permitan formalizar las consultas públicas.

Las autoridades locales son las principales encargadas de fomentar la participación ciudadana y en ellas recae (obligatoriamente) el trabajo continuo y la oficialización de instrumentos de participación y vigilancia; el reto para ellas es mantener el interés y el compromiso de todos los actores para no volver a las formas jerárquicas de gobierno.

Otro elemento importante es el aprovechamiento de las herramientas informacionales, particularmente de internet, para fortalecer la comunicación y transparentar los procesos de gestión. En este punto no esta de más recalcar que los portales oficiales sean completos, claros y actualizados.

No obstante, con la experiencia que hemos observado en Montreal aprendimos que los procesos en el modelo negociado tienden a ser largos y por lo tanto costosos, hecho que puede desalentar la participación de los actores. Por lo anterior, consideramos que algunos de los grandes retos para las autoridades locales son: definir la los límites de la participación, conciliar los intereses del sector privado con los del desarrollo sustentable, y cubrir las expectativas de la sociedad en general.

Es necesario comprender que la gestión negociada genera un proceso de aprendizaje mutuo a través de la interacción entre los actores que permite avanzar mejor hacia un modelo de desarrollo sustentable.

Notas



1 Este trabajo es parte de los resultados del proyecto de investigación posdoctoral, subvencionada por el Bureau Canadien de l´Éducation International (BCEI) que he realizado en el Instituto de Urbanismo de la Universidad de Montreal, titulado La planification et gestion urbaine dans la nouvelle ville de Montréal. A su vez, ésta investigación se inscribe en el proyecto titulado Problemas y Desafíos de la Planeación y Gestión Urbana Sustentable en Norteamérica: experiencias en Puebla (Méx.), Montreal (Ca) y San Francisco (EU)

[2] Los orígenes de esta visión, según Hamel (2005) provienen de la ideología de los reformistas.

[3] Medios de vida de calidad, diversificados y completo,  redes de transporte estructuradores y eficaces y bien integradas al tejido urbano, un centro prestigioso, ameno y habitado, sectores de empleo dinámicos, accesibles y diversificados, un paisaje urbano y una arquitectura de calidad, un patrimonio construido, arqueológico y natural valorizado,  y un ambiente sano.

[4] Tiene reconocimiento nacional e internacional sobre todo porque implementó  tecnologías verdes, pero también por su proceso de negociación con los habitantes del sitio.

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Ville de Montréal. Charte montréalaise des droits et responsabilités. [En línea].2006. http://ville.montreal.qc.ca/pls/portal/docs/page/charte_mtl_fr/media/documents/charte_droits_fr.pdf [16 de febrero de 2010]

Ville de Montréal. Guide pratique à l'intention des citoyennes et des citoyens. [En línea]. 2005a. http://ville.montreal.qc.ca/pls/portal/docs/page/guide_consultation_fr/media/documents/Guide_citoyens_210605.pdf[16 de febrero de 2010]

Ville de Montréal. Guide pratique à l'intention des promoteurs privés, publics ou communautaires. [En línea]. 2005b. http://ville.montreal.qc.ca/pls/portal/docs/PAGE/GUIDE_CONSULTATION_FR/MEDIA/DOCUMENTS/GUIDE_PROMOTEURS_210605.PDF [16 de febrero de 2010.]

Entrevistas

Bélanger, Mathieu. (16-noviembre-2006). Consejero en ordenamiento y miembro del equipo de división de políticas y del Plan de Urbanismo. Dirección de la planeación y del desarrollo del territorio. Ayuntamiento de Montreal.

Ducas, Sylvain (27-Octubre-2008) Jefe de proyectos. Dirección de desarrollo económico y urbano. Oficina de gestión de grandes proyectos. Ayuntamiento de Montreal.

Duplantie,  Silvya-Anne (01-febrero-2007) Jefa del área de urbanismo del distrito de Rosemont-La-Petite-Patrie. Montreal

Lambert Alexandre. (16-nov-2006)Consejero en ordenamiento  y miembro del equipo de división de políticas y del Plan de Urbanismo.Dirección de la planeación y del desarrollo del territorio. Ayuntamiento de Montreal

Lessard, Marie (30-Enero-2008) Profesora del Instituto de Urbanismo de la Universidad de Montreal. Directora del Consejo del Patrimonio del Ayuntamiento de Montreal y miembro del Comité de opinión del Plan de Urbanismo de Montreal 2004.

Trépanier, Marie-Odile (05-Febrero-2007) Profesora del Instituto de Urbanismo de la Universidad de Montreal.

 

Referencia bibliográfica

FLORES LUCERO, María de Lourdes. Hacia un modelo de gestión negociado: la reciente experiencia en la ciudad de Montreal. La planificación territorial y el urbanismo desde el diálogo y la participación. Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica, Universidad de Buenos Aires, 2-7 de mayo de 2010 <http://www.filo.uba.ar/contenidos/investigacion/institutos/geo/geocritica2010/534.htm>


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