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Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica

LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y EL URBANISMO DESDE EL DIÁLOGO Y LA PARTICIPACIÓN

Buenos Aires, 2 - 7 de mayo de 2010
Universidad de Buenos Aires

 

 

PROCESSOS DE OCUPAÇÃO, EFEITOS AMBIENTAIS ADVERSOS E NOVOS INSTRUMENTOS DE ORDENAÇÃO TERRITORIAL NO LITORAL NORTE DE SÃO PAULO, BRASIL: PROBLEMAS E PERSPECTIVAS

 

João Paulo Diniz Abud

Departamento de Geografía Física y Análisis Geográfica Regional

Universidad de Barcelona

joaopaulo40@hotmail.com

 


 

Processo de ocupação, efeitos ambientais adversos e novos instrumentos de ordenação territorial no Litoral Norte de São Paulo, Brasil: Problemas e Perspectivas (Resumo)

 

O Litoral Norte do Estado de São Paulo apresenta um dos últimos e mais importantes remanescentes florestais de Mata Atlântica. Devido às características físico-biológicas existentes, essa porção costeira apresenta uma alta sensibilidade ambiental. Entretanto, é a região que apresenta a maior taxa de crescimento populacional do Estado.

Como reflexo de um modelo de desenvolvimento altamente concentrador e excludente, houve uma proliferação de áreas críticas de ocupação, formadas majoritariamente por população migrante, atraída pelas oportunidades de trabalho na construção de segundas residências. O presente estudo busca entender o histórico de ocupação local, além de apresentar sua caracterização socioambiental atual, de forma a subsidiar a avaliação das medidas e propostas contidas nos instrumentos públicos de ordenação territorial em correlação aos principais pontos críticos observados na área de estudo.

 

Palavras Chave: Litoral Norte de São Paulo, Ordenação Territorial, Degradação Ambiental, Planejamento Territorial

 


 

Occupation process, adverse environmental effects and new spatial plans in the northern coast of São Paulo, Brazil: problems and prospects(Abstract)

 

The area that corresponds to the Northern Coast of the State of São Paulo has one of the last and most important remnants of Atlantic forest in Brazil. Due to the existing physical and biological characteristics, this area has a highly sensitive coastal environment. However, the region has the highest population growth rate of the state of São Paulo.

Reflecting a pattern of highly concentrated and exclusive development, there has been a proliferation of critical areas of occupation, consisting chiefly of migrants, who moved to the region attracted by job opportunities with the construction of second homes. This study seeks to understand the local history of occupation, as well as present its current socio-environmental profile, as a means to ground the evaluation of measures and proposals contained in the public instruments of spatial planning in correlation with the main critical points observed in Study Area.

 

Keywords: Northern Coast of São Paulo, Spatial Planning, Environmental Degradation, Territorial Planning

 


 

Introdução

 

O Litoral Norte do Estado de São Paulo apresenta um dos últimos e maiores remanescentes da exuberante Mata Atlântica, ecossistema que já recobriu grande parte da faixa costeira do Brasil. Apesar dos esforços para sua preservação, podemos notar desde o início da colonização portuguesa uma drástica diminuição das áreas ocupadas por essa mata e por seus ecossistemas associados, tais como manguezais e restingas, entre outros.

 

Os índices de crescimento populacional nessa região são bastante altos, principalmente quando comparados à média estadual. A ocupação na zona costeira, a qual apresenta características físicas e biológicas bastante frágeis, vem sendo feita de forma aleatória, intensa e não planejada, baseada em um modelo de ocupação excludente, e que gera custos socioambientais bastante altos, além de promover a degradação do ambiente em todos os seus aspectos.

 

O processo de favelização dessas áreas talvez seja a forma mais representativa das disparidades provocadas pelo modo de ocupação que vem ocorrendo no litoral. Os terrenos mais propícios para edificações, localizados nas planícies costeiras próximas ao mar, encontram-se dominados por segundas residências e por proprietários particulares que aguardam a maior valorização de suas terras.

 

A população de menor renda, desamparada pelo poder público e sem ter onde morar, acaba por ocupar áreas impróprias, como sopés de morros ou manguezais, degradando ainda mais o ambiente e pondo em risco as próprias vidas, haja vista os riscos de deslizamento e de desmoronamento de blocos rochosos existentes na maior parte do litoral paulista.

 

Nas últimas décadas, apesar de todos os sinais que já indicavam o início desse processo, assistiu-se ao propagar de ocupações em áreas inadequadas, sem qualquer tipo de infraestrutura e/ou ordenamento. Apesar desses sinais, o poder público somente passou a executar ações mais efetivas contra essa ocupação intensiva e predatória nos últimos dez anos, quando a situação já se encontrava crítica e impossível de ser ignorada.

 

Entretanto, não se trata unicamente de um fenômeno isolado, mas sim parte de um modelo de ocupação perverso e desigual, que exclui a população com menos recursos (maioria) e privilegia aqueles com maior renda e poder. Dessa forma é possível verificar a ocorrência de diversas áreas críticas de ocupação (núcleos habitacionais de baixa renda, geralmente em situação de risco e desprovidos de infraestrutura básica adequada) em todo o Litoral Norte paulista, que podemos considerar como verdadeiros passivos ambientais urbanos.

 

Somente a partir de 2004, com a publicação do Zoneamento Ecológico-Econômico do Litoral Norte e, posteriormente, com os Planos Diretores municipais (alguns ainda em fase final de aprovação) o poder público passou a tentar aplicar medidas efetivas para o correto ordenamento territorial da região.

 

Através do entendimento do histórico de ocupação da região, da caracterização de seus aspectos físicos, bióticos e antrópicos atuais e das ações de ordenação territorial propostas recentemente pelo governo do estado e pelas prefeituras locais, busca-se refletir sobre as perspectivas territoriais futuras.

 

A Figura 1, a seguir, mostra a localização da Área de Estudo e sua divisão municipal.

 

 

 

Figura 1 - Localização da Área de Estudo e divisão municipal existente.

 

 

Recentemente, as prefeituras dos quatro municípios que formam o Litoral Norte vêm apresentando projetos e propostas que visam frear a ocupação desordenada que ocorre na maior parte das praias do município. No caso de São Sebastião, por exemplo, essas áreas foram identificadas e divididas em núcleos congelados, onde está proibida a construção de novas moradias (Figuras 2 e 3).

 

 

 

Figuras 2 e 3 - Processo de favelização próximo à praia da Barra do Sahy, no município de São Sebastião, e placa informativa indicando a proibição da construção de novas moradias (30/05/06).

 

 

O processo de ocupação do litoral norte de São Paulo

 

Através da análise do histórico de ocupação local, é possível apontar três períodos econômicos distintos e determinantes para o seu crescimento e reorganização territorial. Primeiro, o período do cultivo da cana de açúcar, entre 1600 e 1850; segundo, a produção de café, entre 1850 e 1940; e o terceiro, e mais importante período, o desenvolvimento da atividade turística, que começa na década de 1950 e segue até a atualidade. O acesso a essa região a partir dos principais centros urbanos foi altamente facilitado após a construção e pavimentação da Rodovia dos Tamoios e da Rodovia Rio-Santos, o que levou a uma rápida e vertiginosa urbanização de toda a franja costeira e, consequentemente, a uma intensa alteração da paisagem em geral.

 

Nesse período, inicia-se o desencadeamento de um fenômeno altamente disseminado em longos espaços dos entornos das capitais estaduais e das grandes aglomerações do litoral brasileiro, chamado de "segunda residência". Segundo Moraes (2005, p. 38):

 

"Tais residências de veraneio podem ser consideradas como o fator numericamente mais expressivo da urbanização litorânea, pois ocorrem ao longo de toda a costa, revelando um dinamismo que se mantém mesmo em períodos de crise acentuada do setor de construção civil do país".

 

Comparativamente à Baixada Santista, o Litoral Norte apresenta uma maior concentração de imóveis de altíssimo padrão, conforme verificado em imobiliárias atuantes na região. Os municípios que proíbem a verticalização em sua legislação de uso do solo, como São Sebastião e Ilhabela, acabam por frear, de certa forma, o seu crescimento urbano, apresentando uma ocupação mais seletiva (quanto ao poder aquisitivo).

 

A valorização de terras, também conhecida como especulação imobiliária, ocorre principalmente quando há algum tipo de intervenção estatal focada na preservação ambiental. É o caso, por exemplo, da criação de unidades de conservação que, apesar de imporem medidas restritivas de uso, desencadeiam, nas suas proximidades, a formação de "paraísos ecológicos" que são muito bem explorados pela indústria imobiliária, transformando a paisagem em mercadoria.

 

Os impactos ambientais das atividades de veraneios estão diretamente relacionados à capacidade dos poderes públicos de ordenar e gerenciar o uso do solo. Quanto aos aspectos sociais, a atividade de veraneio, de acordo com Moraes (2005, p. 39), "desorganiza em muito a sociabilidade dos locais onde se instala, ao inaugurar um mercado de terras ascensional e ávido, gerando uma situação fundiária tensa e conflitiva". Esse fervor provocado em incorporadores, corretores e na indústria de construção civil, aí incluídos operários, acaba por si só aumentando significativamente o fluxo povoador nas áreas litorâneas.

 

Após a década de 1950, o movimento migratório em direção à costa, impulsionado pelo estabelecimento de novos empreendimentos turísticos, traz continuamente para as localidades litorâneas um contingente populacional que acaba por estabelecer-se no mercado informal. Esse movimento não é acompanhado por investimentos públicos de infraestrutura, o que ocasiona carências estruturais básicas em todo o litoral brasileiro.

 

Sem ter onde morar, essa população acaba por ocupar áreas impróprias, que têm elevado risco de deslizamento, ou que são de proteção ambiental, por exemplo, o que provoca efeitos impactantes significativos na qualidade ambiental da região.

 

Em boa parte do litoral paulista é possível encontrar localidades compostas basicamente de segundas residências e favelas: as segundas residências ocupam áreas rentes ao mar, de grande beleza cênica e com sólida infraestrutura, e são ladeadas por favelas, que ocupam áreas críticas, nas encostas, sujeitas a deslizamentos e inundações, de infraestrutura absolutamente precária, ou mesmo áreas de proteção ambiental, como as de defesa de mananciais.

 

Na Figura 4, a seguir, vê-se o crescimento populacional no Litoral Norte do Estado de São Paulo entre os anos de 1940 e 2008.

 

 

Figura 4 - Crescimento populacional nos municípios do Litoral Norte - 1940 a 2008 (www.seade.gov.br)

 

 

É possível notar o significativo crescimento populacional geral da área em questão, em todos os municípios da região. Entretanto, este crescimento populacional não foi acompanhado de políticas públicas voltadas a atender as demandas existentes, nas mais diferentes necessidades infraestruturais.

 

O crescimento das áreas urbanas na região encontra-se, num primeiro momento, associado às sedes administrativas municipais existentes, as quais podem ser observadas nas fotografias aéreas históricas utilizadas para o presente estudo. Até 1962 (primeiro levantamento aerofotogramétrico realizado na região) as ocupações urbanas encontravam-se concentradas junto aos núcleos das sedes municipais, com pouquíssimos assentamentos urbanos na linha de costa. A Figuras 5, apresentada na sequência, mostra as mudanças ocorridas em uma porção da área de estudo, mais especificamente nas praias de Toque-Toque, Toque-Toque Pequeno e Santiago, localizadas na costa centro-sul do município de São Sebastião, entre os anos de 1962 e 2005.

 

 

 

Figura 5 - Evolução da expansão urbana no município de São Sebastião, onde é possível observar a construção de loteamentos a partir do ano de 1962 nas praias de Toque-Toque, Toque-Toque Pequeno e Santiago.

Fonte: Aerofoto Natividade, 1962 e Google Earth, 2009

 

 

Já a partir da década de 1960, a expansão da urbanização pela linha de costa é potencializada, ocupando especialmente as planícies costeiras existentes próximas às principais praias da região. A partir da década de 1980, com a consolidação de áreas urbanas nas planícies costeiras, a expansão urbana passa a se estender pelo entorno dos loteamentos já instalados, observando-se também a expansão urbana dos núcleos administrativos municipais.

 

Nesse caso, passam a ser urbanizadas áreas mais interiores, com um avanço em direção à Serra do Mar e, consequentemente, às áreas protegidas pelas Unidades de Conservação a nível Estadual e Federal. De forma geral, o período que vai de 1900 à atualidade é marcado pelo esgotamento dos terrenos de planície e intensificação da ocupação nas áreas mais interiores, avançando em direção à Serra do Mar e, em alguns casos, invadindo áreas de proteção ambiental.

 

As áreas irregularmente ocupadas pela população de baixa renda são as que mais sofrem com a falta de infraestrutura de saneamento básico, já que na maioria das vezes essa população ocupa áreas de difícil acesso e com configurações físicas que dificultam a instalação de infraestrutura.

 

Nesses locais, é praticamente inexistente qualquer sistema de coleta de esgotos, e os dejetos são lançados diretamente nos corpos hídricos existentes, provocando a contaminação dos rios, córregos e, algumas vezes, das praias que recebem estes efluentes.

 

As Figuras 6 e 7 mostram alguns corpos hídricos contaminados pelo lançamento de esgoto "in natura" na Área de Estudo.

 

 

 

Figuras 6 e 7 - Exemplos de contaminação de corpos hídricos por efluentes domésticos na Área de Estudo. Na primeira foto, parte do bairro São Francisco, no município de São Sebastião. Na segunda foto, um corpo hídrico em situação semelhante, no bairro Morro dos Mineiros, em Ilhabela. (Jan/09)

 

 

Os planos diretores municipais, o modelo de desenvolvimento regional e suas abordagens quanto às áreas críticas de ocupação no litoral norte de São Paulo.

 

Conforme apresentado anteriormente, o Litoral Norte de São Paulo dispõe, em todos os seus municípios, de um histórico de ocupação semelhante, contando atualmente com problemáticas socioeconômicas e ambientais associadas a um modelo de desenvolvimento altamente excludente, tanto no que toca à concentração de renda quanto na apropriação, por segundas residências, dos espaços mais adequados para a urbanização.

 

Esse cenário de contraposição entre uma minoria concentradora dos recursos econômicos e físico-territoriais, e de uma maioria vivendo em condições urbanísticas precárias e sem acesso à moradia digna vai além de uma expressão de desigualdades sociais e de renda. Trata-se do próprio agente de reprodução da desigualdade existente.

 

De forma geral, a população de menor renda só tem condições de estabelecer-se em regiões periféricas, ambientalmente protegidas ou em situações de risco, visto que são áreas muito mais baratas para a instalação de novas moradias (devido principalmente à falta de qualquer infraestrutura), onde a construção pode ser feita "pouco a pouco".

 

No caso da ocupação de áreas frágeis do ponto de vista ambiental, está claro que os prejuízos não serão apenas ambientais: esta ação acaba por provocar sérios danos aos próprios habitantes desses locais, que sofrerão com enchentes, deslizamentos e erosões, além dos danos causados à cidade como um todo, devido à contaminação de seus mananciais e à degradação de sua qualidade ambiental em geral.

 

Com a publicação do Zoneamento Ecológico-Econômico do Litoral Norte no ano de 2004, um instrumento que pode ser considerado um marco no processo de implantação do Gerenciamento Costeiro, é iniciada efetivamente a organização do espaço territorial e marítimo desta região. Nesse sentido, esse importante (porém tardio) documento busca orientar o processo de ordenamento territorial, de modo a fornecer condições de sustentabilidade ao desenvolvimento dessa porção do espaço costeiro, como um mecanismo de apoio às ações de monitoramento, licenciamento, fiscalização e gestão.

 

Além de servir de base para o ordenamento territorial da região, o ZEE do Litoral Norte busca dialogar e definir limites físico-territoriais para a elaboração de um outro documento de fundamental importância para o desenvolvimento local: Os Planos Diretores Municipais.

 

Através da publicação do Estatuto da Cidade, em julho de 2001, foram instituídas as diretrizes para a política urbana do país, nos níveis federal, estadual e municipal, abarcando um conjunto de princípios e uma série de instrumentos de forma a atingir a concepção de cidade e de planejamento contidas no próprio documento.

 

O Plano Diretor, instrumento básico para a implementação da política urbana municipal, integra um conjunto de princípios e regras orientadoras da ação dos agentes que constroem e utilizam o espaço urbano, contando necessariamente com a participação da população local não apenas durante a etapa de elaboração do plano, mas também na implementação e gestão das decisões explicitadas em sua estrutura.

 

Além disso, o Plano Diretor deve estabelecer, através de macrozoneamentos, o destino específico que se quer dar às diferentes regiões do município, embasando os objetivos e as estratégias que deverão ser explicitadas nas delimitações propostas para o uso e ocupação do solo dessas porções territoriais.

 

No caso da Área de Estudo, após amplos debates e discussões sobre os objetivos, diretrizes e políticas tidas nos referidos Planos Diretores, apenas Ilhabela conseguiu aprovar seu respectivo documento, estando os outros três (Caraguatatuba, São Sebastião e Ubatuba) ainda em fase final de aprovação pela câmara municipal.

 

Em todos os Planos Diretores avaliados é possível observar a existência de diversos pontos positivos no que toca o "pensar a cidade", e como esses documentos modelaram, através da participação de diversos segmentos da sociedade local, a idéia de um espaço urbano mais justo, acessível e igualitário. Esses conceitos, expressos por meio dos objetivos, diretrizes e ações propostas para cada tema abordado pelos Planos Diretores, encontram-se notoriamente alinhados com aqueles expressos na Lei Federal Nº 10.257/01, conhecida como Estatuto da Cidade.

 

Para fazer face ao modelo de desenvolvimento hoje em uso na região (baseado em um turismo altamente sazonal e direcionado às segundas residências de propriedade da elite paulistana, majoritariamente proveniente da capital do Estado) é preciso mais do que uma ordenação territorial, é preciso também um câmbio vertiginoso para outro modelo de desenvolvimento: um modelo que se volte para a real melhoria das condições socioeconômicas da comunidade e, consequentemente, para a qualidade ambiental de toda a região.

 

A preocupação com a preservação do meio ambiente e com o melhoramento das condições de vida da comunidade local está bem evidente nos planos diretores analisados. Entretanto, de forma geral, os planos analisados não parecem apresentar uma visão clara de que grande parte dos problemas enfrentados atualmente por todos os municípios da região é resultado e/ou reflexo do modelo de desenvolvimento em voga. E este modelo se caracteriza pela degradação de áreas naturais, concentração de terras e de edificações com baixíssima taxa de ocupação durante a maior parte do ano, pouquíssimo dinanismo econômico, além de baixa e precária empregabilidade.

 

Além disso, temos hoje em dia uma situação que pode ser considerada crítica desde o ponto de vista da oferta de terrenos passíveis de serem urbanizados, visto que quase todas as áreas próprias para a construção civil já se encontram dominadas por segundas residências ou estão em mãos de especuladores que aguardam ainda uma maior valorização de suas terras.

 

Nesse sentido, apesar dos avanços de ordem urbanística verificados nos Planos Diretores analisados, nota-se ainda a necessidade de ampliar a visão de desenvolvimento para a região. Pensar um modelo diferente, que permita uma real aproximação da sustentabilidade local, associando valores e interesses de ordem econômica e social com a proteção do frágil e já escasso ecossistema existente.

 

Torna-se necessário não somente elaborar políticas públicas voltadas para a mitigação de problemas inerentes ao modelo econômico adotado nos últimos sessenta anos, mas também refletir sobre o próprio modelo, que há décadas demonstra-se incapaz de promover efetivamente o desenvolvimento da região. Tal modelo não só foi ineficaz, como também agiu negativamente, provocando a expulsão e destruição das comunidades tradicionais locais, a degradação ambiental de frágeis ecossistemas (manguezais, restingas, mata atlântica), o desequilíbrio regional com um alto índice de migração, e a extinção de espaços passíveis de serem urbanizados de forma correta e adequada.

 

Considerações finais

 

O Litoral Norte do Estado de São Paulo é uma região ímpar para a implementação de políticas efetivas que conciliem a preservação ambiental e o desenvolvimento socioeconômico da população, haja vista suas características físico-territoriais que agrupam diversas áreas de preservação a uma beleza cênica inigualável, que ainda apresenta bons índices de qualidade ambiental. Entretanto, a alta complexidade e o dinamismo de agentes atuantes na região produzem interrelações de uso e interesses muitas vezes contraditórios.

 

Isso decorre não somente do fato de que a região apresenta um dos últimos e mais importantes remanescentes florestais de Mata Atlântica (além de outros fatores de ordem paisagístico-ambiental), mas também das enormes pressões antrópicas de ocupação iniciadas principalmente após as décadas de 1950/60, conforme explicitado nos capítulos anteriormente apresentados. O explosivo e intenso crescimento urbano de toda a região evidencia a forte necessidade de medidas corretas e eficazes de ordenamento territorial, de forma a preservar a qualidade ambiental em todos os seus aspectos.

 

Com a publicação do Estatuto da Cidade em julho de 2001, foram intensificadas as ações voltadas ao planejamento urbano no Brasil, expresso principalmente pela obrigatoriedade dos Planos Diretores municipais para núcleos urbanos com população superior a 20.000 habitantes. Apesar de atuar tardiamente, o Governo Estadual vem tentando aplicar medidas para frear o crescimento desordenado e inadequado da região, através de instrumentos de ordenação territorial, como é o caso do Zoneamento Ecológico-Econômico do Litoral Norte, publicado em dezembro de 2004.

 

Nota-se, no entanto, que o Zoneamento Ecológico-Econômico apresenta um significativo avanço quanto ao estabelecimento de um zoneamento terrestre e marítimo que considera critérios de enquadramento, metas, diretrizes, entre outros elementos que passam por áreas prioritárias de preservação até áreas destinadas a atividades industriais. Entretanto, apesar das discussões existentes quanto à proliferação de condomínios de alto padrão por toda a região, e que inclusive foram debatidas durante a elaboração do ZEE, esse documento não apresentou dispositivos diretos com vistas a frear o processo de ocupação por segundas residências, apresentando somente diretrizes e regras gerais de uso e atividades permitidas quando da ocupação humana.

 

Vale lembrar que tanto o ZEE do Litoral Norte quanto os Planos Diretores municipais, discorrem sobre as chamadas "Zonas Especiais de Interesse Social-ZEIS", as quais podem ser consideradas instrumentos para a inclusão no zoneamento da cidade de uma categoria que permita, mediante um plano específico de urbanização, estabelecer padrões urbanísticos próprios para determinados assentamentos irregulares. O instrumento das ZEIS representa uma evolução interessante para a compreensão de que estas áreas compõem um conceito diversificado de assentamentos urbanos, passíveis de tratamentos diferenciados e que, além do mais, possibilitam a construção de uma legalidade que corresponda a esses assentamentos e, portanto, de extensão do direito de cidadania a seus moradores.

 

Apesar dessa importante evolução, não foram verificados, nem no ZEE do Litoral Norte nem nos Planos Diretores municipais, instrumentos diretamente aplicáveis à contenção do fenômeno das segundas residências que vem provocando inúmeros impactos socioambientais negativos em toda a região.

 

Verificou-se então que, apesar de todos os avanços obtidos nos documentos supracitados (principalmente no que toca o "pensar a cidade", com a inclusão da comunidade local no processo de planejamento), ainda não ficou claro, para a sociedade civil em geral, que o modelo de desenvolvimento aplicado na região nas últimas décadas é altamente excludente, predatório e insustentável.

 

Assim, conforme afirmado anteriormente, torna-se necessário não somente elaborar políticas públicas voltadas para a mitigação dos graves problemas socioambientais inerentes ao modelo de desenvolvimento econômico adotado para a região, mas também refletir sobre o próprio modelo que há decadas demonstra-se incapaz de promover efetivamente o desenvolvimento sustentável da região.

 

 

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<http://www.filo.uba.ar/contenidos/investigacion/institutos/geo/geocritica2010/491.htm>


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