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Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica

LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y EL URBANISMO DESDE EL DIÁLOGO Y LA PARTICIPACIÓN

Buenos Aires, 2 - 7 de mayo de 2010
Universidad de Buenos Aires

 

 

GESTIÓN MUNICIPAL A ESCALA METROPOLITANA: PATRONES Y CONSECUENCIAS PARA EL CASO DEL ÁREA METROPOLITANA DE SANTIAGO (AMS)

 

Arturo Orellana Ossandón

Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales

Pontificia Universidad Católica de Chile.

 


 

Gestión municipal a escala metropolitana: patrones y consecuencias para el caso del Area Metropolitana de Santiago (AMS) (Resumen)

 

La gestión municipal constituye la plataforma esencial de actuaciones que pueden permitir que en un área metropolitana el atractivo económico del territorio y la calidad de vida para quienes residen o usufructúan del mismo, marquen un diferencial importante respecto a otros municipios. Sin embargo, la capacidad de alcanzar el máximo éxito en este propósito, no sólo está en gran medida determinado por el perfil socioterritorial de sus residentes y, más aún, cuando ejercen el derecho a legitimar en procesos eleccionarios a sus autoridades, sino fundamentalmente cuando son capaces de equilibrar las demandas socio-identitarias con decisiones de inversión en pos de mejorar las condiciones del entorno. Estas últimas actuaciones, son las que en definitiva dan cuenta de una mayor capacidad para darle gobernabilidad a las transformaciones urbanas y territoriales. 

 

Palabras claves: gobernabilidad, gestión municipal y metropolización.

 


 

Municipal management at metropolitan scale: patterns and consequences for the case of the Metrpolitan Area of Santiago (AMS) (Abstract)

 

Municipal management is the essential platform of actions that can allow that, in a metropolitan área, the economic atraction of territory and life quality for residentes or  ones who usufruct it, mark an important difference from other municipalities. However, the  ability to reach the maximun success in this purpose, is in great way not only determined by the socioterritorial profile of their residents and, further more, when they exercise the right to legitimate their authorities in electionary process, but fundamentally when they are capable of equilibrating socio-identity demands with decision investments in order to improve the terms of the environment. This last behaviors, are the ones which definitively tell about a mayor capability for giving governance to urban and territorials transformations.

 

Palabras claves: governance, municipal management and metropolization

 


 

Introducción

 

Este artículo presenta los resultados de la investigación sobre la gobernabilidad y gestión del Área Metropolitana de Santiago[1]. Corresponde a una línea de trabajo que se inició con una  investigación realizada en años recientes para el caso del Área Metropolitana de Barcelona (AMB), materializada en la tesis doctoral "La incidencia de la gestión municipal en la gobernabilidad metropolitana del Área Metropolitana de Barcelona"[2], la cual le permitió alcanzar el grado académico correspondiente a su autor[3].

 

Tal como se señaló en el artículo publicado en Orellana (2009), el propósito de la investigación realizada en su oportunidad para el caso de Barcelona, fue desarrollar y aplicar una metodología que permitiera establecer en áreas metropolitanas cómo la orientación de la gestión municipal puede influir en la gobernabilidad metropolitana, contrastando la situación entre municipios donde la población residente tiene un perfil socioeconómico superior versus aquellos que tienen perfil socioeconómico inferior. En este intento, la propuesta metodológica combinó en el análisis en forma pionera fuentes cualitativas y cuantitativas de carácter secundarias. 

 

En una primera fase de la investigación que dio origen a la publicación en la revista EURE (Orellana, 2009), se buscó probar que en las áreas metropolitanas existe una disparidad significativa de perfiles socioterritoriales entre municipios, para lo cual se construyeron los perfiles de cada uno de los 34 municipios conurbados en base a variables que demostraran significancia estadística, como es: nivel directivo de la población (publicos y privados), población en situación de pobreza, nivel educacional e ingreso municipal. Aunque en principio hubo consideración al tamaño de población de las comunas y su superficie, estas variables no demostraron tener una significancia estadística importante.  

 

Los perfiles socioterritoriales construidos en su oportunidad, permitieron definir un ranking el cual se muestra en el Anexo 1, donde en el extremo superior del mismo quedaron las comunas de Providencia, Vitacura, Las Condes, Lo Barnechea y Santiago; mientras que en el extremo inferior quedaron las comunas de Renca, San Ramón, Lo Espejo, Cerro Navia y La Pintana. Lo que se pretendía demostrar como parte de la primera hipótesis de trabajo de esta investigación, como fue para el caso del Área Metropolitana de Barcelona, era demostrar que si el para el caso del Área Metropolitana de Santiago el perfil socioterritorial de la población residente determina en forma importante las actuaciones de la gestión municipal. Si fuese así, sería posible podría llegar a constatar una segunda hipótesis de trabajo, consistente en la sospecha que la gestión municipal de los municipios de perfil socioterritorial superior se enfocaría preferentemente hacia actuaciones que tiene un impacto más metropolitano que local. Para el caso del Área Metropolitana de Barcelona, en el trabajo publicado en Orellana (2005) queda debidamente demostrada la validez de ambas hipótesis.

 

El territorio metropolitano y la gestión urbana municipal

 

Las áreas metropolitanas son hoy por hoy, tal como lo señala en numerosos trabajos el profesor Carlos de Mattos (1999; 2005; 2008), territorios que articulan el modelo de desarrollo global a escala planetaria. No ajena a esta nueva geografía, el Área Metropolitana de Santiago (AMS) conformada por 34 municipios con una población de alrededor de 5,5 millones habitantes, donde reside casi un 40% de la población del país y se genera casi el 50% del PIB  nacional, sostiene síntomas propios del diagnóstico que subyace a la realidad de la gran mayoría de las metrópolis latinoamericanas. Esto significa, que el AMS sostiene una ruptura de la estructura espacial tradicional, transitando desde una urbe compacta y con centro único hacia una más difusa y con más de un núcleo (o subcentro), además fuertemente marcada por una dualidad en la provisión y calidad de los servicios a escala comunal, aspecto muy correlacionado con la capacidad de pago de la población residente. Tal como lo afirma Müller (2004), la ciudad de Santiago se caracteriza por tener un alto grado de competencia entre comunas  y una fragmentación creciente de la estructura territorial, con comunas más y menos avanzadas en los procesos de desarrollo.

 

El AMS constituye un buen ejemplo del fenómeno de crecimiento y expansión urbana que marca el desarrollo de las grandes ciudades latinoamericanas, ya que configura realidades socioterritoriales dispares entre comunas, cuestión que fundamentalmente se explica porque no existe autonomía territorial suficiente  lo que debilita la gobernabilidad (para gestionar y arbitrar la competencia intercomunal) a escala metropolitana e induce que prime el poder económico y político de algunos municipios respecto a otros (Orellana, 2005). Tal como se afirmara en Orellana y Fuentes (2007); "la configuración socioespacial resultante para el AMS expresada en la geometría que dibuja un cono, un arco y variados cluster en el plano metropolitano, pone de manifiesto aspectos políticos y sociales importantes, ya que da cuenta de un desequilibrio en el proceso de acumulación de poder entre municipios, profundizado por la ausencia de un gobierno metropolitano o una institucionalidad que regule con eficacia y autonomía suficiente los excesos de competitividad intermunicipales, básicamente inducidos por la acción del mercado y las políticas centralizadas que operan por lo general sin una visión plenamente metropolitana". 

 

Cabe destacar, que una comunidad política, no es más que un grupo de individuos que aceptan que las decisiones colectivas que se tomen en su ámbito serán vinculantes y aplicables (Colomer, 2006), para lo cual resulta fundamental generar las condiciones para que las comunas sostengan en forma y cantidad suficiente una capacidad endógena, disponibilidad de recursos y autonomía territorial (Orellana y Fuentes, 2007). Por su parte, las áreas metropolitanas también enfrentan problemas en el ámbito de la gobernabilidad y gestión territorial, ya que carecen de legitimidad y visibilidad política, lo cual se debe hace que los intereses urbanos estén mal representados (Lefèvre, 2005). Esta afirmación, se hace evidente en el caso del AMS al someterla al planteamiento de Sharpe (1995) para un "modelo metropolitano", sobre la base de cinco características específicas que determinan una buena condición para su gobernabilidad y gestión: 

 

i.          Legitimidad política de la autoridad metropolitana mediante elecciones directas

ii.          Territorio jurisdiccional que iguala más o menos el territorio funcional de la metrópolis

iii.         Recursos financieros propios, principalmente a través de su propia fiscalidad 

iv.         Responsabilidades y competencias relevantes

v.         Dotación de personal adecuado para elaborar y ejecutar políticas y acciones relevantes

 

 Claramente, el AMS no cumple ninguna de las características para aspirar actualmente a ser considerado como modelo metropolitano de Sharpe, ya que no sólo no tiene un gobierno de facto para los 34 municipios que no sea el que se intenta ejercer desde el Gobierno Regional Metropolitano de Santiago , sino que los megaproyectos de infraestructura y transporte desde la década pasada, han sido diseñados, evaluados, financiados y gestionados desde el nivel central de gobierno con escasa participación del nivel regional . Bajo este escenario, los procesos de crecimiento y expansión urbana han dibujado una cierta geometría espacial para la gobernabilidad y la gestión territorial metropolitana de Santiago, aflorando síntomas de segregación, fragmentación y gentrificación que no se hacen más que mostrar severas disparidades en el nivel de empoderamiento de las comunas.

 

La metropolización entonces se nos revela como un desafío que si a fines del siglo pasado ya era una realidad, hoy en día representa como un modelo de ocupación territorial del desarrollo urbano donde al parecer aún no logramos encontrar respuesta adecuadas en materia de gobernabilidad y gestión. La ausencia de fórmulas de gobierno a escala metropolitana, son fuertemente resistidas en parte por expertos [4], muchos de ellos defensores de los principios de la competitividad entre territorios o enemigos de la burocracia.  Del mismo modo, encuentran una férrea oposición en muchas autoridades políticas y legislativas, las primeras básicamente del ámbito local que ven  amenazada su autonomía de gobierno y, las segundas, porque consideran que una autoridad metropolitana constituye una plataforma política presidencial única y, por lo tanto, una amenaza a sus propias pretensiones políticas o de los partidos políticos para definir en estas materias. 

 

No cabe duda que las áreas metropolitanas en América latina se han consolidado sobre la base preferentemente de un modelo de desarrollo económico que expresa significativos contrastes en la geografía de oportunidades, combinando algunos espacios donde la globalización logra imponer un perfil homologable a los estándares internacionales en términos de calidad de infraestructura, equipamiento y servicios, tanto a residentes como a visitantes, mientras que en el resto de los espacios abundan problemas de orden social, infraestructura y equipamiento, donde convive una población carenciada con demandas múltiples (salud, educación, trabajo, recreación, seguridad) con respuestas insuficientes del punto de vista público y privado para atenderlas.

 

 El estrecho vínculo entre gestión y gobernabilidad

 

¿Qué entendemos por Gestión? Parece ser necesario responder a esta interrogante para nuestra aproximación a las temáticas de la ciudad, dado que sobre la base de su comprensión y alcances, podemos definir en qué medida cada uno de los municipios están dando respuestas satisfactorias a las demandas de sus residentes o usufructuantes [5] del territorio que administran. En la concepción de este trabajo, se entenderá por gestión como "la capacidad de llevar a cabo un conjunto de iniciativas y tareas en forma eficaz y eficiente, las cuales en la suma se muestran coherentes y consistentes con los objetivos estratégicos trazados en el propósito de direccionar la transformación urbana y territorial". 

 

Lo anterior, supone reconocer que la capacidad de gestionar desde el municipio no sólo se restringe a la prestación de servicios de carácter administrativo propias de su institucionalidad, sino sobre todo que debe primar un sentido estratégico en dicho accionar como agente transformador del territorio. Resulta entonces importante dar respuesta a la pregunta ¿Qué debe aportar la gestión urbana municipal?, particularmente en un contexto metropolitano, siendo plausible decir que un municipio debe realizar actuaciones: 

 

·        Que vayan en sintonía con la estrategia de desarrollo concertada, haciendo con ello referencia al rol que cada municipio debe jugar en el contexto del desarrollo metropolitano.

·        Que los costos asociados estén debidamente compensados de forma integral, es decir, que cada actuación del municipio que genera algún tipo de externalidad dentro o fuera de su dominio político-administrativo sea internalizado por el municipio.

·        Que impacten positivamente en la redistribución de la renta, básicamente se debe apostar que las actuaciones emprendidas por el municipio afecten positivamente el valor patrimonial de los residentes sin perjudicar severamente a otros. 

·        Que fortalezcan las capacidades endógenas directa o indirectamente, entendiendo que las actuaciones impulsadas desde el municipio resulta importante que potencien el capital social del territorio comunal.

·        Que resuelva un problema o satisfaga una necesidad de la comunidad, conforme en cada realidad comunal hay demandas particulares de acuerdo al perfil residente que deben ser prioritarias de atender en materia de actuaciones.

·        Que aumente la jerarquía y competitividad del territorio comunal, lo que significa que en el conjunto de actuaciones promovidas desde el municipio se exprese un resultado que significa un mayor y mejor posicionamiento del territorio comunal como lugar de oportunidades y mejora en la calidad de vida de sus residentes.

 

 Surge a partir de identificar las distintas dimensiones que alcanza la gestión urbana municipal, también la necesidad también de definir ¿Qué entendemos por gobernabilidad? Existe una relación fundamental entre la capacidad de gestión de los municipios y el nivel de gobernabilidad que sostienen, para lo cual definimos que este segundo concepto representa "el escenario político-social donde participa el Estado, el Sector Privado y la Sociedad Civil en el propósito de transformar o influir en los procesos de transformación urbana y territorial conforme sus intereses (por lo general, legítimos) y que, al mismo tiempo, expresan su visión respecto al valor y sentido público de su accionar". La relación entre estos dos conceptos se expresa en la Figura 1.

 

Por un lado, se tiene que la gobernabilidad está determinada por el nivel de empoderamiento de su población residente, lo que determina entonces la importancia que juega una mayor concentración de población de directivos públicos y privados y un mayor perfil educacional, tal como se sostuvo en una primera etapa de la investigación (Orellana, 2009).  Ciertamente, el papel que juegue la institucionalidad que para cada realidad comunal será también de suma importancia, entendiendo que en muchos casos los municipios van a tener que verse enfrentado a actuaciones promovidas por agentes públicos y privados que alteran el equilibrio e incluso morfología de su territorio, sin necesariamente su consentimiento.  

 

Junto a lo anterior, el nivel de desarrollo que ha alcanzado cada municipio constituye un factor muy relevante para la gobernabilidad [6], dado que en la medida que el municipio enfrenta una población residente menos requerida de satisfacer necesidades básicas en materia de salud, educación y trabajo, dado que lo puede resolver autónomamente, el municipio podrá volcar su agenda a temas de mayor significancia estratégica y de alcance político. Del mismo modo, la existencia de alianzas de orden político que expresan mayorías o la voluntad de pactos entre actores que no comparten posiciones, constituye un aporte sustantivo a la gobernabilidad para el municipio en orden a que las actuaciones tengan un mayor efecto en las transformaciones socioterritoriales.   

 

 

Figura 1: Relación entre gobernabilidad y gestión

 

 

Fuente: Elaboración propia, 2009

 

 

Por otro lado, como señala Sánchez (1991), para transformar el territorio es necesario primero apropiarse del mismo. En la medida que podemos gobernar sobre los procesos de transformación urbana y territorial, los municipios pueden ejercer con mayor voluntad y direccionamiento la tarea de la gestión.  Aquí juegan un rol trascendental los liderazgos, no sólo por su capacidad de articular a los agentes locales, sino también por la capacidad de generar las confianzas necesarias en materia de actuaciones. Al mismo tiempo, los recursos humanos deben tener las capacidades suficientes acorde a la naturaleza de las actuaciones que se quieren emprender, así como los medios tecnológicos requeridos.  

 

Complementariamente, los apoyos externos en muchos casos pueden ser absolutamente determinantes para lograr los objetivos perseguidos en cada una de las actuaciones. Y, por último,  sostener una mayor autonomía de recursos para los municipios les permitirá direccionar sus actuaciones hacia ámbitos más acorde a las demandas de la propia población residente, sin mediarlas por posiciones o intereses externos, logrando con ello tener un mayor dominio sobre las transformaciones socioterritoriales al interior del espacio comunal. Así entonces,  las decisiones que toma la autoridad local en el marco de los Concejos Municipales, no sólo expresa en parte la voluntad de quienes detentan el principio de una autoridad elegida, sino son también un reflejo también de las demandas de la población que expresa una mayor homogeneidad socioterritorial expresada en los municipios que se encuentran en los dos extremos del ranking.

 

 Metodología para el registro de las actas municipales [7]

 

En base a la construcción de un ranking de municipios del AMS de acuerdo al método planteado por Sánchez (1997) el cual se presenta en el Anexo 1 y cuyos análisis en detalles se encuentran en Orellana (2009), se consideró que igual que en el estudio para el Área Metropolitana de Barcelona, se analizarían cinco municipios en el extremo superior (ESS) e igual número en el extremo inferior (ESI) del ranking en cuestión para el caso del Área Metropolitana de Santiago. El período de análisis de las actas fue de cinco años, desde el 1º de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2007 [8].

 

En el proceso de revisión de las actas, se buscó clasificar el carácter de las actuaciones que quedan expresas en los acuerdos o en votación los Concejos   Municipales. Por lo tanto, marcan los objetivos que persigue la gestión municipal en la medida que conlleva una asignación de recursos para cada uno de sus cometidos. Para tal propósito, se denominaron ámbitos de actuación a la naturaleza del impacto que subyace a la decisión que emprende el municipio de intervenir en la dinámica socioterritorial a escala comunal. Estos ámbitos debían ser homologables en su aplicación a cualquier municipio de cualquier territorio metropolitano en estudio.

 

Como en el caso del Área Metropolitana de Barcelona (Orellana, 2005), una revisión previa al azar de las actas de diez municipios del Área Metropolitana de Barcelona, permitió identificar doce ámbitos de actuación. No se consideró dentro  de ellos, toda aquella actuación cuyo impacto sólo suponía efectos directos en la gestión del municipio, sin contemplarse efecto directo o indirecto (evidente) en la población residente, sean de carácter individual o comunitario.

 

Así entonces, los ámbitos de actuación definidos fueron:

 

1.      Infraestructura social, referido a la inversión en activos fijos (educación, salud, vivienda y vialidad urbana) cuyo propósito sea la mejora de las prestaciones de bienestar social tanto en cobertura como en calidad de los servicios que se otorgan.

2.      Servicios sociales, referido a programas y proyectos (educación, salud y vivienda), cuyo propósito sea la mejora de las prestaciones de bienestar social tanto en cobertura como en calidad de los servicios que se otorgan.

3.      Planeamiento, referido a la revisión o aplicación de planes, instrumentos o normas relativas al ordenamiento territorial y urbano a escala local o de escala superior que afecta el territorio de competencias.

4.      Medio ambiente, referido a actuaciones en materia de infraestructura, programas o iniciativas orientadas a mejorar el entorno natural y educar a la población sobre la necesidad de proteger el medio ambiente.

5.      Residuos, referido a la inversión en activos fijos o programas  destinados a mejorar el sistema de recolección de basuras y tratamientos de los mismos.

6.      Paisaje urbano, referido a aquellas inversiones en activo fijo destinadas a remodelar o habilitar nuevos espacios públicos para actividades de descanso, recreativas o deportivas de libre acceso.

7.      Transporte, referido a la inversión o mejoras en la infraestructura vial de fuera del radio peri-urbano y de interconexión metropolitana, así como iniciativas que promuevan la movilidad.

8.      Iniciativas económicas y productivas, referido a iniciativas variadas que tengan efectos positivos sobre el sector empresarial residente, para aumentar su competitividad y para atraer capitales, así como aumentar la demanda local de empleo.

9.      Servicios a colectivos, referido a los aportes en recursos económicos (o prestaciones de otro tipo) del municipio para la realización de actividades de colectivos de la sociedad civil registrados jurídicamente, no necesariamente residentes u operen dentro de los límites territoriales de la comuna.

10.  Turismo, referido a acciones que tengan como propósito el desarrollo y competitividad de la oferta turística local para la captación de visitantes y generación en el área de servicios.

11.  Cultura, referido al impulso de iniciativas tendientes a fortalecer y relevar en importancia el patrimonio cultural, sea arquitectónico o artístico del municipio o del territorio de identidad de su población mayoritaria. También se incluyen actividades artísticas con representaciones no residentes, tanto para iniciativas que se realicen dentro o fuera del municipio.

12.  Sociedad civil, referido a iniciativas que tengan por objeto potenciar las formas de organización de carácter local (mayoritariamente identificadas como del poder formal), excluyendo aquellas directamente adscritas al poder formal.

 

A través de la revisión de casi un millar de actas municipales para los diez municipios estudiados, conformados por los cinco del ESS y los otros cinco del ESI, fue posible construir una tabla de doble entrada, donde además de registrar cada decisión de asignación de recursos del Concejo Municipal según ámbito, se distinguió si los recursos provenían del propio presupuesto municipal o del Gobierno Regional, Gobierno Central o Otras Fuentes (privadas o de fuentes extranjeras). En este propósito, el largo período de estudio y el sin número de registros permitió establecer en propiedad la orientación de la gestión municipal, sin reparar en la eficiencia o no de las actuaciones registradas ni los recursos asignados, tal como se hizo para el estudio del AMB. 

 

Para alcanzar un mayor sustento en el análisis de los diferenciales en materia de gestión entre municipios ESS y ESI, se procedió posteriormente a asociar ámbitos de actuación para construir categorías de actuación, para lo cual se juntó el ámbito 1 con el 2 llamándole Inversión Social, el 3 con el 6 que se llamó Planeamiento y Urbanismo, 4 con el 5 que se llamó Medio Ambiente y Residuos, el 8 con el 10 que se llamó Iniciativas Económicas y Productivas,  el 9 con el 11 y 12 que se llamó Iniciativa Ciudadana, dejando sólo el 7 referido al ámbito de Transporte que mantuvo el mismo nombre como categoría. 

 

Y, finalmente, buscando lograr alcanzar una mayor diferenciación entre actuaciones que impactan más directamente a la población residente en su singularidad, que definimos como bloque social-identitario, respecto a aquellas actuaciones que impactan más en la transformación del territorio que administran, definido como bloque mejoramiento del entorno, se asociaron para el primer bloque las categorías; Inversión Social, Iniciativa Económica y Productiva, e Iniciativa Económica, mientras que para el segundo bloque; Planeamiento y Urbanismo, Medio Ambiente y Residuos, y Transporte. 

 

  

Figura 2

Nº de Actuaciones por Municipios 2003-2007

 

 

Fuente: Elaboración propia, 2010.

 

 

Análisis resultados de Actas Municipales

 

Un primer aspecto que llama la atención en el resultado del análisis de las actas municipales, dice relación con el número de actuaciones que se registran por cada uno de los municipios tanto del extremo social superior (ESS) como del extremo social inferior (ESI) del ranking. Queda en evidencia como se muestran en la Figura 2, una tendencia a que sean los municipios del ESS los que registren un número muy superior de actuaciones, a excepción del municipio de Santiago. 

 

Por su parte, el municipio de San Ramón escapa un poco al menor número de registro de actuaciones de los municipios del ESI. Más allá de los datos cuantitativos, la revisión de las actas revela más que un problema asociado a la cantidad de recursos disponibles que, aunque está implícito como variable en la determinación de los perfiles socioterritoriales, expresa modelos de gestión municipal diferentes. Es decir, tal como se observó en el caso del Área Metropolitana de Barcelona (Orellana, 2005), el mayor o menor número de actas refleja solamente diferencias  en el modo en el cómo los Concejos resuelven en periodicidad y modo la asignación de recursos derivadas de sus actuaciones. Conforme lo anterior, podemos descartar que estos diferenciales en número de registros tengan incidencia en los resultados, aunque en el agregado por tipología de municipios se advierta en la Figura 3 que los del ESS registren un 58,1% de las actuaciones contra un 41,9% de los municipios ESI. 

 

  

Figura 3

 

Distribución por Extremos de Municipios 2003-2007

 

 

Fuente: Elaboración propia, 2010.

 

 

Una primera comparación de la distribución entre municipios de ambos extremos del ranking, según ámbitos de actuación para el período 2003-2007 como se muestra en la Figura 4, revela diferencias importantes entre algunos ámbitos e incluso marcando hasta diez puntos porcentuales, hecho que es significativo si se considera que se trata de doce ámbitos de actuación. En un sentido inverso, para los casos del ámbito de planeamiento y de servicios sociales, entre los municipios clasificados ESS y ESI, los primeros superan a los segundos en número de actuaciones en materia de planeamiento, mientras los segundos superan a los primeros en actuaciones en materia de inversión social.

 

En casi cinco puntos porcentuales promedio, también quedan de manifiesto diferencias importantes entre municipios ESS y ESI, particularmente a favor de los primeros en el ámbito de paisaje urbano y sociedad civil. Mientras que los municipios ESI, superan a los otros en el ámbito de infraestructura social. En el resto de los ámbitos, las diferencias no son tan significativas, dado que las actuaciones por lo general no superan el cinco por ciento de la distribución total de actuaciones registradas.  

 

Figura 4

 

Comparación distribución ámbitos por extremos de municipios 2003-2007

 

 

Fuente: Elaboración propia, 2010

 

 

Con el propósito de obtener una aproximación más precisa respecto a las diferenciales existentes en los patrones de decisión promovidas desde los Concejos Municipales, se analizan los resultados obtenidos sobre la bese de las seis categoría de ámbitos.  Se aprecia en la Figura 5 que los mayores diferenciales entre los municipios ESS y ESI se obtienen en Planeamiento y Urbanismo e Inversión Social, quince puntos porcentuales promedio, en sentido inverso. En cuanto a Iniciativa Ciudadana, el diferencial a favor de los municipios ESS es de casi tres por ciento, mientras que en el resto de las categorías no son significantes los diferenciales, en razón de que las actuaciones en los ámbitos asociados no superan el 10% del total registrado.

 

Conforme los resultados obtenidos en estos dos últimas figuras, tanto por ámbito como por categoría, permite establecer que los cinco municipios pertenecientes al Extremo Social Superior (ESS) como son Providencia, Vitacura, Las Condes, Lo Barnechea y Santiago, claramente expresan una mayor inclinación a favorecer actuaciones en su gestión municipal hacia el ámbito del planeamiento y paisaje urbano, en una proporción equivalente al 25,9% del total de sus actuaciones,  en contraposición a los municipios del Extremo Social Inferior (ESI) donde la proporcionalidad sobre su total en esta categoría apenas alcanza el 10,3%, para el caso de los municipios de Renca, San Ramón, Lo Espejo, Cerro Navia y La Pintana. Estos resultados obtenidos, dan cuenta de que efectivamente existe un marcado diferencial en la orientación de la gestión municipal en cuanto a los ámbitos donde se privilegian actuaciones entre municipios tipo ESS y ESI. 

 

Figura 5

 

Comparación distribución categorías por extremos de municipios 2003-2007

 

Fuente: Elaboración propia, 2010

 

 

Ahora, si sintetizamos más el análisis intentando obtener una definición más clara respecto a los patrones de decisión municipal y su incidencia en la gobernabilidad del Área Metropolitana de Santiago, la Figura 6 aporta significativamente a ciertas conclusiones. Para el caso de los municipios calificados como ESS poco más de un tercio de las actuaciones están orientadas a generar impactos en mejoramiento del entorno contra poco menos de un 20% para el caso de los municipios ESI. En contraste, mientras poco más del 80% de las actuaciones de los municipios ESI va orientado a actuaciones que buscan impactar en lo social-identitario, para el caso de los municipios ESS el porcentaje no supera los dos tercios porcentuales [9]. 

 

 

Figura 6

 

Comparación bloques por extremos de municipios 2003-2007

 

Fuente: Elaboración propia, 2010

 

 

Finalmente, en cuanto a la distribución de las actuaciones por fuente de financiamiento, ver Figura 7, donde se distingue para el caso del AMS aquellas actuaciones que se hacen con recursos propios de las que se financian con recursos del Gobierno Regional [10], desde el Gobierno Central y de aquellas que se canalizan de Otras Fuentes de Financiamiento, privadas o extranjeras, se expresa un resultado esperado a la luz de estudios anteriores. Los municipios pertenecientes al ESS muestran casi una total prescindencia de recursos externos alcanzado sólo un 1,4%, mientras que los municipios del ESI superan el 11% de su financiamiento.   

 

Sobre este último resultado, vale la pena consignar que tal como se demostró en Orellana y Fuentes (2008), en materia de disponibilidad de recursos presupuestarios por habitantes y dependencia del fondo común municipal  las disparidades consignadas entre municipios del cono oriente del Área Metropolitana de Santiago y el resto de los municipios, especialmente los que se encuentran en la parte baja del ranking de los perfiles socioterritoriales del Anexo 1, son consistentes con los resultados obtenidos también en esta investigación.

 

Figura 7

 

Comparación distribución financiamiento por extremos de municipios 2003-2007

 

Fuente: Elaboración propia, 2010.

 

 

Reflexiones finales

 

Las dos hipótesis de trabajo que dieron origen a esta investigación y que fueron validadas para el caso del Área Metropolitana de Barcelona (Orellana, 2005),  a partir de los resultados obtenidos para el caso del Área Metropolitana de Santiago se puede afirmar que existe plena certeza que la primera hipótesis se cumple, es decir,  que el perfil socioterritorial de la población residente determina en forma importante las actuaciones de la gestión municipal. Lo anterior, queda demostrado con sólo constatar que la distribución preferente de actuaciones para los municipios calificados como ESI se inclina en mayor proporción hacia ámbitos más asociados a requerimientos de servicios e infraestructura social que los municipios calificados como ESS como se expresa en la Figura 5.

 

Más aún, podemos mostrar que si diferenciamos los ámbitos en bloques,  para el caso del AMS la Figura 2 muestra una diferencia de quince puntos porcentuales al comparar la distribución entre municipios ESS y ESI, siendo mayor para los primeros en el bloque mejoramiento del entorno y menor en el bloque social-identitario. Cabe destacar que este resultado es consistente con lo obtrenido para el caso del AMB, donde los municipios del ESS presentaron un 45,6% de sus registros en actuaciones municipales vinculados a ámbitos relativos al bloque mejoramiento del entorno contra un 54,4% vinculado al bloque social-identitario, mientras que para el caso de los municipios del Extremo Social Inferior (ESI) los porcentajes fueron 22,7% y 77,3%, respectivamente (Orellana, 2005).

 

Ahora si bien, resulta significativo que para el caso del AMS se corrobore la misma tendencia en la orientación de las actuaciones de la gestión municipal que para el caso del AMB, no deja de ser importante señalar que los diferenciales son menores, es decir, existe menos contraste para la metrópolis sudamericana en relación a la europea. Lo anterior, se puede explicar por el hecho de que los municipios del AMB sostienen un mayor nivel de autonomía en materia de gobernabilidad y gestión que no sólo se expresa en sus mayores facultades político-administrativas, sino también en materia de disponibilidad de recursos[11].  

 

Y, respecto al hecho que si podemos constatar que se cumple una segunda hipótesis de trabajo, consistente en la sospecha que la gestión municipal de los municipios de perfil socioterritorial superior se enfocaría preferentemente hacia actuaciones que tiene un impacto más metropolitano que local, se puede afirmar que conforme los resultados obtenidos del análisis de las actas municipales, existen evidencias importantes que validan en principio esta hipótesis. Los municipios del AMS que presentan un perfil socioterritorial alto (tipo ESS), manifiestan una mayor orientación en materia de asignación de recursos presupuestarios hacia iniciativas que promueven un mejoramiento del entorno en relación a los municipios tipo ESI, por lo tanto, sobre los territorios que administran generan más impactos transformadores. 

 

En sintonía con el trabajo de Hienrich, Nuissl y Rodríguez (2009) en el marco del proyecto "Risk Habitat Megacity" se enfatiza el fuerte el rol que juega el gobierno central en los procesos de metropolización y dispersión urbana para el caso de la ciudad de Santiago, donde se aprecia una descoordinación de la actividades que llevan a cabo un sin número de municipios las cuales  compiten a menudo entre sí, rivalizando por la atracción de inversiones y otros recursos. Lo anterior, en el marco de una gobernanza multinivel, donde las brechas entre municipios en términos de capital social hacen la diferencias en la capacidad de captar más o menos las bondades de la globalización y externalizar sus costos.

 

Finalmente, la preocupación que subyace a los resultados obtenidos, se concentra en el hecho de que áreas metropolitanas como Santiago de Chile,  expresan evidentes síntomas de un proceso de expansión territorial, espacialización y segregación socioespacial como patrones de un proceso de transformación natural común a las grandes ciudades latinoamericanas. Así entonces, en ausencia de un gobierno metropolitano que arbitre las relaciones de poder diferenciadas que existen entre municipios, se verá más fortalecida la posición de los municipios que concentran población con perfiles socioterritoriales en términos de gobernabilidad en desmedro de la gran mayoría de los municipios metropolitanos. En este marco, bajos los patrones expuestos los problemas de las grandes ciudades no sólo escaparán a las voluntades y capacidades de los gobiernos locales, sino que comprometerán severamente las condiciones de competitividad futura de las metrópolis que no equilibren las relaciones de poder entre municipios.

 

 

Anexo 1

 

Cuadro 1

Ranking de municipios del AMS según coeficientes de especialización

 

 

Fuente: Elaboración propia, 2008.

 

 

Anexo 2

 

 

Cuadro 2 Municipios ESS

 

 

 

Cuadro 3 Municipios ESI

 

 

 

Notas



[1] La investigación a la cual hace referencia corresponde al Proyecto Fondecyt de Iniciación Nº 11085032, cuya primera parte de sus resultados fue publicada en el Nº 104 de la Revista EURE del año 2009, siendo este artículo el resultado de la segunda etapa y final de la investigación.

 

[2] La Comisión Doctoral fue integrada por los doctores Horacio Capel (Presidente), Albert Serratosa, Jaume Font, Inmaculada Caravaca y Ana Alabart, en la Universitat de Barcelona, abril 2006.

 

[3] Economista, Magíster en Desarrollo Urbano y Doctor en Geografía Humana, profesor-investigador Instituto de Estudios Urbanos Y Territoriales, Pontificia Universidad Católica de Chile.

 

[4] Con esta expresión pretendo referirme a un sin número de académicos, investigadores, autoridades políticas, directivos públicos y privados, los cuales sin tener necesariamente un sustento muy acabado del por qué no es apropiado optar por un gobierno metropolitano con todas sus atribuciones, como plantea Mûller (2004), optan por modelos metropolitanos donde los municipios conurbados compitan o busquen arreglos institucionales para resolver en forma coordinada y asociada algunos servicios que no es eficiente que sean resueltos a escala comunal. 

 

[5] La distinción resulta necesaria, dado que en particular se trata de municipios centrales o municipios que concentran una oferta de servicios sustantiva del área metropolitana a la que pertenecen, siendo por ello comúnmente receptores de las migraciones diarias de personas que van al trabajo o van a resolver trámites, lo que significa que adicionan a su población residente una gran cantidad de población flotante, generando una carga adicional de demanda por servicios comunales.  

 

[6] Sobre las nuevas formas de gobernabilidad urbana, un aporte importante constituye el trabajo de Kearns A. y R. Paddison (2000).

 

[7] En esta tarea que constituyó un trabajo de campo extenso en tiempo y complejidad por los innumerables problemas que se tuvo de acceso a esta información, aprovecho de dejar constancia del trabajo efectuado con gran dedicación y compromiso con la investigación de mis dos asistentes de investigación, el Arquitecto José Mercado y la Geógrafa Gabriela Aguilera.  

 

[8] Cabe destacar que durante el período de gestión municipal en que se analizaron las actas municipales hubo dos períodos de gobierno; 2000-2004 y 2005-2008,  dado que los períodos de gobierno duran cuatro años. A finales del año 2006 hubo elecciones municipales, pero no hubo cambios de Alcaldes ni modificaciones importantes en el equilibrio de poder entre partidos políticos, por lo tanto, no constituye una variable que pueda explicar un cambio en la orientación de la gestión municipal.

 

[9] Cabe destacar que este mismo ejercicio por municipio se representa en el Anexo 2, donde arroja que para el caso de los municipios ESS, el municipio de Lo Barnechea y Providencia alcanzan los mayor porcentajes en la categoría planeamiento y urbanismo que pertenece al bloque mejoramiento del entorno, 42,1% y 27,8% respectivamente. En contraposición los municipios de La Pintana y San Ramón lideran las actuaciones en inversión social perteneciente al bloque social-identitario, 76,1% y 67,3%, respectivamente. 

 

[10] Por recursos del Gobierno Regional nos referimos a todos los recursos que los municipios logran captar a través de proyectos que presentan al Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y otras transferencias que reciben por parte de la institucionalidad regional.   

 

[11] Cabe destacar que en un artículo de Allard, Orellana, Nespolo y Mercado (2009) próximo a publicar, así como en Orellana y Fuentes (2008) y Orellana (2007), queda de manifiesto las restricciones que presentan los municipios en Chile para gobernar sobre los procesos de transformación urbana y territorial. 

 

 

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Referencia bibliográfica

 

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