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Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica

LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y EL URBANISMO DESDE EL DIÁLOGO Y LA PARTICIPACIÓN

Buenos Aires, 2 - 7 de mayo de 2010
Universidad de Buenos Aires

 

 

TERRITÓRIO, FEDERALISMO E ESCALA: IMPLICAÇÕES PARA O PROCESSO RECENTE DE REQUALIFICAÇÃO DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL BRASILEIRO

 

Priscila de Góes Pereira

Instituto de Pesquisa e Planejamento Regional

Universidade Federal do Rio de Janeiro

priscilagoes.geo@gmail.com

 


 

Territorio, federalismo y escala: condicionantes del proceso reciente de recalificación de la planificación gubernamental brasileña (Resumen)

 

Hace por lo menos 15 años que se encuentra en curso un proceso de recalificación de la planificación gubernamental brasileña la cual se pauta en algunas apuestas específicas. El objetivo de este trabajo es problematizar una de ellas: la posibilidad de que el territorio pueda constituirse en un elemento capaz de promover la convergencia de las políticas públicas. Investigaciones realizadas mostraron que tres factores imponen dificultades decisivas a la formulación y ejecución de las políticas territoriales en Brasil. Son ellas: la forma del federalismo brasileño, la concepción de territorio abarcada por las políticas públicas y la panacea de las múltiples escalas. El esfuerzo emprendido por los gobiernos brasileños de recalificar la planificación gubernamental, a pesar de válido, encuentra todavía problemas que necesitan ser superados. Por otro lado, estos obstáculos no han impedido que los sucesivos gobiernos, y de manera particular el actual, formulen estrategias orientadas a hacer con que las políticas públicas lleguen a los ciudadanos y sean capaces de beneficiar un número expresivamente mayor de brasileños.

 

Palabras clave: planificación gubernamental, federalismo, territorio, escalas.


 

Territory, federalism and levels: conditions of the recent Brazilian Government re-qualification planning process (Abstract)

 

A Brazilian Government re-qualification planning process has been taking place for at least 15 years. The aim of this paper is to carefully analyze one of them: the possibility of the territory constituting an element which is able to promote a public policies merge. Researches have shown that three factors impose decisive difficulties to the formulation and implementation of territory policies in Brazil. These factors are the shape of the Brazilian federalism, the concept of territory based on public policies and the panacea of multiple levels. The effort on behalf of the Brazilian Governments to re-qualify the government planning is valid. However, it faces difficulties which still need to be overcome. On the other hand, these difficulties have not prevented the consecutive governments and in particular this one to formulate strategies oriented to enable public policies to reach the edges being beneficial to a greater number of Brazilians. 

 

Key words: Planning government, federalism, territory, levels.


 

1.      Introdução

 

Dentre os países da América Latina, o Brasil apresenta destacada experiência em planejamento governamental. Apesar disso, o exercício de planejamento passou por profunda crise que atravessou toda década de 1980 e se estendeu até meados da década seguinte quando a estabilização da moeda, alcançada em 1994, viabilizou sua retomada. Importante observar que esta retomada ocorreu num contexto específico onde fatores internos e externos impuseram novos desafios à atuação do Estado. No plano interno, a recuperação do crescimento econômico deveria ocorrer consorciada com a consolidação da democracia e em consonância com o texto constitucional promulgado em 1988. No plano externo, a globalização da economia, os preceitos neoliberais e os efeitos locacionais da chamada acumulação flexível se colocavam como condições inevitáveis com as quais o Estado precisaria interagir.

 

Desde então, os governos brasileiros vêm buscando fortalecer o planejamento considerando-o ferramenta indispensável e estratégica à ação pública federal. Mas, diante das especificidades deste novo contexto foi necessário ir além do esforço de recuperar o planejamento governamental enquanto prática administrativa.  Foi necessário requalificar o planejamento de modo que ele não se tornasse peça meramente tecnocrática. Para transformar o planejamento governamental numa ferramenta de fato estratégica associou-se a ele a dimensão territorial.

 

Em verdade, a Constituição promulgada em 1988 já havia avançado consideravelmente nesta direção ao estabelecer que os planos plurianuais (PPAs) deveriam ser elaborados de forma regionalizada. Mas, devido à crise econômica e inflacionária que assolava o país, os primeiros PPAs elaborados pós-1988 tiveram o intuito de cumprir um dispositivo legal e, por isso, chegaram a ser considerados peças de ficção (Carginin. 2007, p.3). De qualquer forma, o texto constitucional de 1988 já apontava na direção de que seria importante tornar o território o fundamento básico de formulação de políticas públicas. Portanto, a "aposta no território" já estava anunciada, mas diante das condições adversas ao planejamento, ela só veio de fato se pronunciar a partir do PPA 1996-1999.

 

Os últimos 15 anos têm mostrado que a retomada do planejamento governamental tornou-se de fato uma realidade. Os governos que se sucederam desde então têm buscado valorizar, aprimorar e fortalecer o exercício de planejamento sempre reforçando sua dimensão territorial. Mas, este processo tem se demonstrado demasiado complexo fato que implica na lentidão dos avanços desejados na formulação de políticas públicas e, sobretudo, nos objetivos que se pretende com eles: dar maior robustez a ação governamental.

 

Evidentemente, a incorporação da dimensão territorial no planejamento governamental não pode ser apreendida como tarefa trivial. Trata-se de um movimento que exige esforço e tempo. Mais que isso, exige também a existência de um projeto de mudança que possa ser: i) viável técnica e politicamente diante das condições objetivas existentes; ii) compartilhado e consensuado entre os agentes burocráticos e políticos e entre estes e a sociedade; iii) capaz de alcançar os objetivos a que se propõe.

 

No Brasil, apesar do esforço engendrado nestes últimos 15 anos, a incorporação da dimensão territorial no planejamento governamental não segue acompanhada de um projeto de mudança claro e consolidado. Os dois governos que se sucederam no Executivo Federal (Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva), apesar de compartilharem a "aposta no território", não compartilhavam o mesmo projeto de mudança. Conseqüentemente, se observa um processo de avanços descontinuados onde, apesar da importância concedida ao território manter-se inquestionável, o processo de formulação de políticas públicas e seus objetivos imediatos se mantém como objeto de disputa político-partidária reorientando, a cada governo, o projeto de mudança.

 

Evidentemente, a disputa político-partidária representa um entrave para o amadurecimento do processo recente de requalificação do planejamento governamental, mas não é o único e talvez não seja o entrave mais complexo. Por outro lado, a forma do federalismo brasileiro, a concepção teórico-conceitual privilegiada de território e as implicações metodológicas da compreensão do que seja uma abordagem multiescalar são questões fundamentais que, por estarem mal resolvidas no processo de requalificação do planejamento governamental brasileiro, imporiam dificuldades ainda que existisse um projeto de mudança consolidado.

 

A partir desta compreensão, o presente texto propõe analisar de que forma estes três elementos (federalismo, território e a escala) implicam no processo recente de requalificação do planejamento governamental.

 

2.      A requalificação do planejamento brasileiro e as dificuldades objetivas

 

2.1. Federalismo

 

Neste artigo define-se federalismo como "valores, crenças, atitudes e interesses que se articulam no sentido de fazer com que as ações sejam apoiadas em propósitos e compromissos" (Burgess, 1993 apud Souza. 1998, p.5). Depreende-se daí que descentralização e federalismo não são sinônimos. "A descentralização, relativa à autonomia entre membros da federação, não é condição necessária, nem suficiente para o federalismo" (Souza. 1998, p.5).

 

A experiência brasileira opera a lógica do federalismo mais para o lado da descentralização. Isto tende a corroborar uma visão do federalismo como mecanismo de divisão territorial de poder onde se desenvolvem formas de acomodar conflitos ao invés de promover harmonia (Souza, 1998 e Gadelha, 2007). O surgimento do Estado Federal brasileiro decorreu, em certa medida, de uma construção política da elite dominante à época. Esta forma de Estado deveria ser extremada a toda periferia, sob pena de operar uma cisão na unidade nacional (Gadelha, 2007, p. 324).

 

O poder local exerceu decisiva influência na definição estrutural do Estado. Isso pode ser explicado, em parte, pelas características do desenvolvimento econômico nacional que tendeu a criar pólos dinâmicos separados e tendentes à auto-suficiência. Por isso, é possível afirmar que não houve uma clara criação ou constituição do pacto federativo brasileiro uma vez que ele já se encontrava delineado no processo de configuração socioespacial da economia nacional cumprindo papel de ser o elemento mantenedor da unidade nacional (Gadelha, 2007).

 

Pelo exposto, a razão de ser do federalismo brasileiro foi, e continua sendo, uma forma de acomodar as demandas das elites que possuem objetivos conflitantes (Souza, 1998). Disso decorre que os entes federados preocupam-se mais com interesses particulares e individuais, legando ao segundo plano o bem da coletividade ou global.

 

Compreendido como um mecanismo de divisão territorial de poder, o desenho do federalismo brasileiro acomoda clivagens regionais e gera formas assimétricas de distribuição deste poder ainda que intente amortecer as desigualdades socioespaciais. Assim acabou por conformar e manter "um sistema federativo, de relações intergovernamentais e de formulação e implementação de políticas públicas de natureza complexa e desarticulada" (Souza. 1998, p.8).

 

Apesar de preocupar-se com o problema, a Constituição promulgada em 1988 não contribuiu de maneira decisiva para reverter este quadro. Em relação a distribuição de competências a União ficou com o maior e o mais importante leque de competências exclusivas. Aos estados e municípios foram concedidas poucas dessas competências. Sobre os estados recaem as chamadas competências residuais, mas, na prática, há pouco espaço para exercê-las. No que se refere às competências concorrentes, a Carta optou pelo princípio da responsabilidade compartilhada entre os três níveis. Desta forma, os constituintes privilegiaram a divisão institucional de trabalho entre os entes federados, sinalizando o ensejo de consolidar no país um federalismo cooperativo (Souza, 2005).

 

No entanto, há uma distância entre o que prevê a Constituição e sua aplicação (Souza, 2005; Gadelha, 2007; Bonavides, 2003). A verdade é que o federalismo cooperativo parece estar longe de ser alcançado. Em primeiro lugar porque há diferentes capacidades dos governos subnacionais implementarem políticas públicas. Em segundo lugar porque predomina a ausência de mecanismos constitucionais ou institucionais que estimulem a cooperação, tornando o sistema altamente competitivo (Souza, 2005; Gadelha, 2007; Rodriguez, 1994) chegando este a ser considerado um "federalismo selvagem".

 

Na prática, a principal dificuldade do federalismo brasileiro para incorporar o ideal posto na Constituição, ou seja, tornar-se manifestadamente um federalismo cooperativo, reside no fato da federação estar assentada em alto grau de desigualdade entre as regiões. O problema é que o Brasil optou por um modelo de federalismo simétrico numa federação assimétrica (Souza, 2005; Gadelha, 2007; Rodriguez, 1994).

 

Como mecanismo capaz de acomodar clivagens regionais o federalismo parece ter funcionado uma vez que a unidade territorial do país foi garantida. Mas não é possível afirmar o mesmo em relação à sua capacidade de promover consensos em torno de questões de interesse nacional. Pelo fato do modelo ser, na prática, mais competitivo que cooperativo, as políticas públicas, principalmente aquelas que abarcaram a dimensão territorial e demandam articulação entre os entes federados, encontram dificuldades de implantação, pois dependem, para serem viabilizadas, de acordos, coalizões e negociações.

 

2.2. Território

 

Na geografia, "os conceitos de espaço, território e região, todos relacionados à dimensão espacial dos processos sociais, passaram por significativas transformações, reflexo das próprias transformações ocorridas na dinâmica social" (Moraes, 1989, p.28). Sem incorrer no risco de empreender pormenorizações desnecessárias, vale ressaltar que todos estes conceitos tiveram seu significado associado ao substrato material, base das atividades sociais e econômicas. No entanto, eles foram ganhando complexidade na medida em que a Geografia foi se transformando. A abordagem essencialmente descritiva dos fenômenos naturais e sociais cedeu lugar a uma abordagem dialética, privilegiando a análise do conjunto das relações que entre si estabelecem, por exemplo, o homem e a natureza; o espaço, o tempo e a sociedade. Como consequência, tais conceitos incorporaram esse caráter dialético adquirindo maior complexidade e maturidade nas análises geográficas.

 

Apesar do debate teórico-conceitual que vem sendo travado, o território ainda é freqüentemente referido como substrato material, fonte de recursos naturais e recorte espacial cuja delimitação demarca fronteiras político-administrativas dos Estados Nacionais e dentro destes. A resignificação do conceito não se faz sem embates e conflitos e estes estarão visivelmente presentes no processo de requalificação do planejamento governamental brasileiro. Se o território é concebido como substrato material e recorte político-administrativo, o esforço de requalificar o planejamento e de articular políticas públicas seguirá certas diretrizes provocando impactos específicos. De outro modo, se o território for concebido como campo de vida que integra as esferas social, econômica e política e cujo uso não se faz sem conflitos, certamente, tanto o processo de requalificação do planejamento quanto o de formulação de políticas públicas, e seu alcance objetivo, seriam vestidos de outra roupagem.

 

Significa dizer que a ausência de um sentido claro e definido de território abarca implicações diferenciadas no processo de requalificação do planejamento governamental brasileiro. Nos últimos 15 anos, cada um dos dois governos que estiveram à frente do Executivo Federal abarcou sentidos diferentes para este conceito que, por consequência, sinalizaram a expressão de dois projetos específicos. No governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) a valorização da dimensão territorial no planejamento governamental adquiriu caráter estratégico na definição dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento, na definição de investimentos considerados estruturantes e incluídos no Programa Brasil em Ação e na aposta do governo, expressa pelo slogan governamental Avança Brasil, em recuperar o dinamismo da economia brasileira inserindo-a no processo de mundialização da economia.

 

No atual governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, que teve início em 2003, a valorização da dimensão territorial foi fundamental para definir o público alvo de alguns programas de governo. Buscou-se estabelecer uma relação entre território e identidade que contribuiu sobremaneira para identificar a localização espacial dos grupos sociais que se encontravam em situação de maior fragilidade. Desta forma, os trabalhadores rurais, as populações indígenas, descendentes de quilombolas, pescadores, favelados dos grandes centros urbanos tornaram-se alvo de políticas sociais de grande envergadura que, de alguma maneira, buscaram estar associadas a projetos de investimentos relacionados à aquisição de infra-estrutura. O Programa Territórios da Cidadania e o Programa de Aceleração de Crescimento (PAC) são, cada um a sua maneira, influenciados por esta concepção. A valorização do território, por meio desta relação com identidades de grupos sociais fragilizados, deu expressão ao mote político-ideológico do atual governo que estabeleceu para sua gestão o slogan Brasil: um país de todos.

 

Importante enfatizar que em ambos os governos a aposta central do território como base de integração de políticas públicas permaneceu a mesma, mas o sentido da ação governamental e os objetivos do planejamento foram pronunciadamente diferentes. No primeiro, o território valorizado serve de receptáculo de estratégias público-privadas que tem por objetivo permitir a ampliação dos fluxos de investimento, mercadorias, matérias-prima e pessoas. No segundo, o território aparece habitado e diferenciado demandando do governo políticas públicas mais direcionadas e específicas.

 

Apesar das diferenciações existentes é preciso ter cuidado para não cair em análises simplistas, parciais e estigmatizantes. Em ambos os governos a preocupação com a dinamização da economia e com a redução das desigualdades socioespaciais estiveram presentes. No entanto, como cada um deles possuía diretrizes político-partidárias e ideológicas diferentes, privilegiaram-se objetivos e estratégias também diferentes. Importa para este artigo ressaltar que apesar da falta de consenso sobre o sentido que o território deveria conter no processo de requalificação do planejamento, ambos os governos apostaram no território como plataforma de convergência das políticas públicas. Os esforços para romper com as chamadas "políticas cegas" - entendidas como "políticas setoriais" que não enxergam o território e não se "enxergam" umas às outras - coloca na ordem do dia um problema central enfrentado pelos dois governos: a falta de articulação e integração governamental no processo de formulação e implantação de políticas públicas.

 

Ainda no que se refere ao território vale a pena registrar que em nenhum dos governos o território foi concebido como campo de força, espaço de disputa de interesses ou no dizer de Milton Santos como o lócus da experiência de vida das pessoas (Santos. 2006, p.17). Em ambas as estratégias de requalificação do planejamento o sentido de território predominante foi o de receptáculo de políticas públicas, ente passivo no processo de definição de prioridades. Mas, neste ponto, também não há espaços para generalizações grosseiras. Tanto em um quanto em outro governo houve iniciativas, ainda que tímidas, de estimular a participação social num esforço de empreender políticas públicas do tipo bottom up (de baixo para cima). No entanto, enfatiza-se que este esforço não constituía o cerne do processo de requalificação em curso. Nos dois governos a ação do Estado, sobretudo, do governo federal, foi preponderante em relação às demais forças e interesses que usam, dão vida e configuram o território comprometendo, desta forma, o estabelecimento de uma consistente pactuação social em torno do projeto de desenvolvimento proposto.

 

2.3.  Escala

 

A valorização do território no planejamento governamental trouxe à tona a necessidade de uma nova abordagem para elaboração das políticas públicas: a abordagem em múltiplas escalas. No entanto, esta temática vem sendo trabalhada sem a devida ponderação necessária. Em primeiro lugar, importa enfatizar que uma abordagem em múltiplas escalas não remete apenas a uma maneira específica de compreender ou observar certo problema. Mais que isso, ela enseja uma estratégia de ação. Neste sentido, comumente se negligencia o fato de que para engendrar os desdobramentos desejados, uma abordagem/estratégia multiescalar depende da existência de duas condições básicas que se articulam e complementam. A primeira delas diz respeito à maneira pela qual os problemas (sociais, ambientais ou econômicos), objetos das políticas públicas, são compreendidos. Em outras palavras: é preciso renovar o arcabouço teórico-metodológico sob o qual estes problemas são observados e explicados. Significa compreender que muitos destes problemas podem ter origem fora do recorte territorial onde se expressam com mais proeminência e, por isso, demandam soluções que requerem uma integração de políticas em múltiplas escalas. Significa dizer que certos fenômenos não se limitam a escala em que são observados. Pelo contrário, eles compõem um complexo campo de interações sociais, políticas e econômicas cuja abrangência, muitas vezes, é maior do que aquela apreendida pelo observador, extrapolando limites político-territoriais e suas correlatas esferas de competências administrativas.

 

Esta renovação do arcabouço teórico-metodológico permite avançar consideravelmente, pois o território passa ser apreendido como o substrato pelo qual estes problemas se materializam e ganham expressões particulares. A partir de então, se inicia um processo de mapeamento das causas do problema que deve envolver a multiplicidade dos atores implicados nele. O passo seguinte se dá com a elaboração também coletiva e pactuada de estratégias de combate ou mitigação do problema identificado. A próxima etapa diz respeito ao processo de implantação destas políticas. É neste ponto que se anuncia a segunda condição básica inerente a abordagem multiescalar: as condições institucionais, técnicas e políticas existentes precisam capazes de dar materialidade, de tornar viável, a estratégia ensaiada. A renovação do arcabouço teórico-metodológico precisa vir acompanhada de uma concomitante adequação dos meios e mecanismos pelos quais as políticas públicas são implantadas e executadas.

 

O Brasil tem apresentado alguns avanços que diz respeito à primeira condição mencionada. A elaboração de diagnósticos territoriais tem sido cada vez mais freqüente e busca-se com eles mapear não apenas alguns dos mais proeminentes problemas sociais como também gargalos e oportunidades postos ao desenvolvimento econômico do país. Em alguma medida, também tem ocorrido avanços na elaboração de políticas públicas que privilegiam o território. Por exemplo, destacam-se as chamadas "Políticas Nacionais" que, por sua abrangência, estimulam a formulação de políticas públicas multiescalares. No entanto, é o Estado, sobretudo o governo federal, que vem liderando este processo de forma ainda centralizadora. A sociedade e o próprio mercado, quando aparecem, tomam posições coadjuvantes sem expressão ou peso considerável.

 

Mas, o maior gargalo encontra-se no processo de materialização da estratégia, ou seja, no campo da ação. As condições institucionais, técnicas e políticas vigentes não estão adequadas à abordagem multiescalar. Soma-se a isso o fato de que o próprio movimento de renovação do arcabouço teórico-conceitual é um processo ainda incipiente dentro do próprio Estado, limitado a algumas esferas de atuação do governo federal. Portanto, como será possível estabelecer pactos e coalizões em torno de estratégias que não foram a priori compartilhadas entre os atores implicados? A viabilização de políticas públicas multiescalares depende da articulação dos níveis de governo e das esferas de poder pertinentes ao problema destacado. Para isso é necessário que se construa e/ou fortaleça canais institucionais adequados à interação entre diferentes interlocutores e que se constitua espaços públicos de reflexão e debate onde estes interlocutores possam inserir-se de forma legitima neste processo. (Brandão, 2008).

 

A viabilização de uma estratégia multiescalar não se limita a uma questão de articulação federativa como comumente se problematiza a questão. Sem o reconhecimento da multiplicidade de atores envolvidos, sem que estes atores tenham sua participação legitimada, sem a constituição de canais de interlocução entre eles e as instâncias de governo e sem um maior envolvimento das próprias esferas de governo, a valorização da dimensão territorial no planejamento governamental pode continuar estimulando a formulação de políticas do tipo top-down (de cima para baixo).Para que a abordagem/estratégia multiescalar possa repercutir os desdobramentos esperados é necessário promover a coordenação de ações que perpassam os diferentes níveis de governo, por isso, é imprescindível envolvê-los, capacitá-los e sensibilizá-los. É imprescindível também a atuação de um elemento regular capaz de interagir com diferentes interlocutores buscando conciliar os termos sobre os quais seja possível contratualizar estratégias de desenvolvimento.

 

3.      A necessidade de superar os obstáculos e as iniciativas em curso

 

Veja-se que o esforço empreendido pelos Governos brasileiros de requalificar o planejamento governamental por meio da valorização de políticas territoriais, apesar de válido, encontra ainda dificuldades que precisam ser superadas. A exacerbação do federalismo competitivo, reflexo da guerra fiscal instaurada nas últimas décadas, não é compatível com a necessidade de cooperação entre as instâncias de governo demandada pela abordagem/estratégia multiescalar de formulação de políticas públicas. A concepção de território abarcada no processo de requalificação do planejamento ora o toma como substrato material, ora como recorte de identidade compartilhada por determinados grupos sociais, mas em nenhum momento o território é considerado uma arena de disputas, permeada por interesses conflitantes. O território, desta forma, tomado como ente passivo periga comprometer o processo de requalificação em curso ao privilegiar o Estado e as políticas formuladas de "cima pra baixo". O desafio não é pequeno face às contradições do processo em curso.

 

Por outro lado, a necessidade de superar este quadro crítico é robustecida quando consideras a dimensão continental e a diversidade social, econômica e cultural brasileira. A aposta no território como base de integração das políticas públicas emerge como condição indispensável para construir um país mais justo e menos desigual, pois permite ao, mesmo tempo, ampliar a área de abrangência destas políticas e potencializar seus impactos. O combate as acentuadas desigualdades socioespaciais brasileiras, além de constituir dívida histórica, ganha envergadura neste momento histórico em que o país experimenta certo nível de crescimento econômico e tem no governo federal uma liderança cujo projeto político partidário anuncia-se comprometido com a construção de um país para todos.

 

Não menos importante que o ambiente favorável gerado pelo presente contexto é a experiência acumulada ao longo destes últimos 15 anos no enfrentamento de problemas estruturais que vem sendo alvo de diferentes estratégias governamentais. Trata-se principalmente das tentativas de minimizar a elaboração de ações governamentais superpostas e de formulação de políticas públicas fragmentadas e setoriais que, além de dispersarem recursos e esforços, comprometem a qualidade das estratégias empreendidas e implicam na falta de coesão e transparência das ações de governo. Esta experiência acumulada já apresenta alguns desdobramentos positivos como, por exemplo, a ampliação dos horizontes temporais para o planejamento, antes limitados pelas sucessivas crises inflacionárias; a valorização da dimensão territorial; as ainda incipientes estratégias de formulação e implantação de políticas multiescalares; e o estímulo, ainda tímido, à participação social. Trata-se, em verdade, de processos complexos cujo amadurecimento não se faz num período curto de tempo, por isso, é importante que as ações de governo contribuam para estimulá-lo e para fortalecê-lo. A seguir serão apresentadas algumas ações governamentais em curso que, direta ou indiretamente, tem caminhado nesta direção.

 

3.1. A instrumentalização do planejamento governamental

 

Em setembro do ano passado, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) lançou o Estudo da Dimensão Territorial para o Planejamento. No Prefácio do Volume I lê-se o seguinte:

 

O estudo ora apresentado insere-se no esforço do Governo Federal de instrumentalizar o debate acerca da necessidade de se olhar o território como base do desenho das políticas públicas de médio prazo que dialogue com a visão de longo prazo. O estudo aborda o território de maneira não convencional com uma metodologia de planejamento governamental que incorpora a dimensão territorial como orientador da ação pública programática. O combate às desigualdades, regionais e sociais, deve estar no foco das políticas públicas. Assim, parte importante da estratégia de planejamento territorial implica a promoção do desenvolvimento das regiões menos dinâmicas do país (MPOG, 2008, Módulo I, p. 9).

 

A elaboração do estudo reitera a preocupação do governo com o rumo das políticas públicas e com a necessidade estratégica de engendrar processos que promovam a convergência destas políticas no território. Esta convergência é recorrentemente destacada como condição indispensável, urgente e de grande contribuição para a atenuação das desigualdades socioespaciais. Neste sentido, um dos objetivos do Estudo é fornecer à estrutura governamental subsídios técnicos capaz de instrumentá-lo num horizonte temporal estendido até 2027.

 

3.2. As políticas nacionais

 

As Políticas nacionais ganharam acentuado destaque no presente governo. Por um lado, elas reiteram o papel preponderante da União na promoção e coordenação do desenvolvimento nacional. É por meio delas que o governo federal toma para si o papel propositivo da ação pública. Por outro lado, os demais entes da federação são chamados a participar, de forma colaborativa, no processo de implantação, execução e aprimoramento das políticas propostas. As políticas nacionais são, por excelência, políticas multiescalares cujo sucesso depende, em grande medida, de condições institucionais, técnicas e políticas que ou inexistem de antemão ou precisam ser fortalecidas. De qualquer forma, elas guardam importante potencial de transformar positivamente a ação governamental. Dentre elas destaca-se o Programa Territórios da Cidadania, a Política Nacional de Desenvolvimento Regional, o Programa de Aceleração do Crescimento e o Programa Bolsa Família.

 

O Programa Territórios da Cidadania e o Programa Bolsa família expressam a estratégia do atual governo de estabelecer relação estreita entre território e identidade cujo objetivo é identificar a localização espacial dos grupos sociais alvo prioritário da ação governamental. Desta forma, os municípios que compõem o Programa Territórios da Cidadania são agrupados segundo critérios sociais, culturais, geográficos e econômicos cuja identidade com o espaço que habitam amplia as possibilidades de coesão social e territorial. O público alvo do Programa é composto de grupos que historicamente foram desprivilegiados pela ação governamental: agricultores, descendentes de quilombolas, pescadores, indígenas. O objetivo do Programa é:

 

Promover e acelerar a superação da pobreza e das desigualdades sociais no meio rural, inclusive as de gênero, raça e etnia, por meio de estratégia de desenvolvimento territorial sustentável que contemple: i) a integração de políticas públicas com base no planejamento territorial; ii) ampliação dos mecanismos de participação social na gestão das políticas públicas de interesse do desenvolvimento dos territórios; ampliação da oferta dos programas básicos de cidadania; inclusão e integração produtiva das populações pobres e dos segmentos sociais mais vulneráveis, tais como trabalhadoras rurais, quilombolas, indígenas e populações tradicionais; valorização da diversidade social, cultural, econômica, política, institucional e ambiental das regiões e das populações (Art. 2˚ do Decreto s/n de 25/02/08).

 

O Programa Bolsa Família parte basicamente do mesmo princípio: relacionar território com grupos sociais fragilizados. No caso específico deste Programa busca-se:

I-                   promover o acesso à rede de serviços públicos, em especial, de saúde, educação e assistência social

II-                  combater a fome e promover a segurança alimentar e nutricional;

III-                estimular a emancipação sustentada das famílias que vivem em situação de pobreza e extrema pobreza;

IV-                combater a pobreza; e

V-                  promover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das ações sociais do Poder Público (Art. 4 do Decreto n˚. 5.209, de 17/09/2004).

 

Desta forma, as famílias pobres brasileiras, independentemente da região em que se situam, recebem apoio governamental. A prerrogativa que fundamenta o Programa está no reconhecimento de que a pobreza no Brasil não se limita as macrorregiões norte e nordeste. Ela está presente, de forma também devastadora, nos grandes centros urbanos e, independente de seu recorte espacial, a presença de um contingente expressivo de famílias pobres compromete o processo de desenvolvimento econômico.

 

O Programa de Aceleração do Crescimento, lançado em 2007, prevê investimentos públicos em infraestrutura da ordem de R$ 503,9 bilhões até 2010. Os principais setores beneficiados são transporte, energia, saneamento, habitação e recursos hídricos. O conjunto de investimentos está organizado em três eixos decisivos: Infraestrutura Logística, Energética e Social e Urbana. Para o atual governo, a expansão de investimentos em infraestrutura é condição fundamental para a aceleração do desenvolvimento (Portal do Governo Federal, 2009).

 

Mais que isso, as obras financiadas pelo Programa contribuirão para promover a universalização dos benefícios econômicos e sociais para todas as regiões do país. Além disso, há uma preocupação explicita com a melhoria da qualidade do gasto público, com o controle da expansão dos gastos correntes no âmbito da Administração Pública Federal, e com a garantia de transparência na gestão dos recursos. Realizado em parceria com estados e municípios, as obras financiadas pelo Programa são de ampla abrangência territorial abarcando, por exemplo, a urbanização de favelas no Rio de Janeiro, obras de infraestrutura hídrica no nordeste e obras de saneamento básico e acesso à água para as populações que vivem no interior.

 

Por fim, a Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), lançada em 2007, assumiu como premissas básicas enfatizar a abordagem/estratégia em múltiplas escalas e promover a integração/articulação das ações de governo em prol de coordenar o processo de desenvolvimento econômico associado às estratégias de combate às desigualdades inter e intrarregionais existentes. Dentre as demais políticas citadas, a PNDR não chegou a se consubstanciar numa política pública no sentido estrito do termo, com estratégias e recursos definidos. A PNDR acabou por se configurar numa estratégia de ação mais ampla que, ao fim e ao cabo, permeou e deu contornos específicos as políticas nacionais formuladas concomitantemente ou posteriormente a ela.

 

4.      Considerações finais

 

Este artigo abordou o processo recente de requalificação do planejamento governamental brasileiro chamando atenção para as dificuldades e as contradições aí implicados. A aposta no território como elemento integrador das políticas publicas, apesar de fundamental importância para um país com as especificidades brasileiras, encontra dificuldades objetivas para se concretizar exigindo da ação governamental habilidade e persistência. Este processo de requalificação, iniciado há 15 anos, tem encontrado consideráveis avanços no campo da reformulação teórico-metodológica de compreensão dos problemas que afetam a sociedade. Como conseqüência, a valorização do território e a necessidade de que a ação governamental se desdobre por meio de uma abordagem/estratégia em múltiplas escalas adquirem caráter cada vez mais importante e decisivo.

 

No entanto, há gargalos substanciais no que se refere a materialização desta estratégia. As condições institucionais, técnicas e políticas vigentes não são favoráveis as mudanças propostas. Precisam se adequar a elas. O processo de requalificação do planejamento governamental brasileiro precisa ainda corrigir algumas inconsistências teórico-metodológicas, mas precisa, fundamentalmente, criar novos canais institucionais e adequar os que já existem a fim de viabilizar os saltos qualitativos desejados.

 

A forma competitiva do federalismo brasileiro, a imprecisão que paira sobre o conceito de território e a inobservância da complexidade exigida por uma abordagem/estratégia em múltiplas escalas compromete o processo de requalificação em curso e tende a reproduzir, sob uma nova roupagem, as políticas tecnocráticas formuladas de cima para baixo. Mesmo diante das dificuldades observadas, cada um dos governos ao seu modo e o atual governo de maneira particular tem buscado renovar e reiterar a posta no território como elemento integrador das políticas públicas. Neste sentido, as chamadas políticas nacionais têm adquirido preponderância, pois ao mesmo tempo em que ratificam o papel central do governo federal chama os demais entes da federação para participar e buscam abranger número expressivo da população brasileira.

 

De fato, há muito para construir, superar e avançar neste processo, mas também vale enfatizar que passos importantes já estão sendo dados.

 

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