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Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica

LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y EL URBANISMO DESDE EL DIÁLOGO Y LA PARTICIPACIÓN

Buenos Aires, 2 - 7 de mayo de 2010
Universidad de Buenos Aires

 

METODOLOGÍA DE COMUNICACIÓN E INTERACCIÓN SOCIO-MUNICIPAL PARA PROYECTOS INTEGRADOS DE DESARROLLO TERRITORIAL

 

Silvia Graciela Quiroga

Departamento de Geografía, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad Nacional de Cuyo

silgquiroga@yahoo.com.ar

 

María Alejandrina Videla

Departamento de Geografía, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad Nacional de Cuyo

cali_vid@yahoo.com.ar

 


 

Metodología de comunicación e interacción socio-municipal para proyectos integrados de desarrollo territorial (Resumen)

 

Las vinculaciones de la sociedad con el territorio pueden potenciar procesos de transformación. Bien manejadas, conducen a una mejor calidad de vida y mejores oportunidades. Mal manejadas, producen costos adicionales que encarecen los procesos de desarrollo.

 

En ese marco, la interacción sociedad-municipio es básica para el desarrollo de la calidad territorial, de ella surgen iniciativas, proyectos de base, oportunidades de desarrollo.

 

A nivel internacional se diseñan múltiples herramientas para establecer estas vinculaciones. No obstante ello, las experiencias realizadas en Mendoza y otras provincias argentinas, evidencian que su aplicación dista mucho de los requerimientos de nuestra sociedad, no alcanzándose los mismos resultados.

Este trabajo presenta una metodología propia de aproximación sociedad-municipio, aplicada en proyectos integrados de desarrollo. Se trata de construir una forma de trabajo dinámica con la sociedad, que permita integrar el Ordenamiento Territorial, la Gestión del Riesgo de Desastres y la Gestión Ambiental en el contexto del gobierno local.

Palabras claves: metodología de participación, gobierno local, participación social, proyectos integrados, gestión territorial

 


 

Methods of communication and socio-municipal interaction for integrated projects of territorial development (Abstract)

 

The social connections with the territory become agents of transformation. Well managed, leading to a better quality of life and better opportunities. Mishandled, cause additional costs that raise the development process.

 

In this context, society-municipal interaction is basic to the development of land quality, as it emerge initiatives, based projects, development opportunities.

 

Internationally multiple tools are designed to establish these linkages. Nevertheless, experiences in Mendoza and other Argentine provinces, show that its implementation is far from the requirements of our society, not reaching the same results.

 

This paper presents an own methodology of society-town approach, applied in integrated development projects. It is working to build a dynamic form with the society, for integrating land use planning, risk management for disaster and environmental management in the context of local government.

Keywords: methodology of participation, territorial management, local government, social participation, integrated projects.

 


 

Introducción

 

Los actuales desafíos de la globalización exigen cada vez más, una creciente calidad territorial, como factor fundamental en los procesos de generación de competitividad económica.

 

El territorio como actor dinámico de la economía globalizada y como factor de asentamiento y atracción de las inversiones internacionales, está conformado por componentes ambientales, sociales, económicos, jurídicos y legales, entre otros. En este marco, las vinculaciones de los componentes sociales con el ambiente, manejadas adecuadamente, se convierten en agentes de cambio y transformación y conducen a una mejor calidad de vida rural y urbana.

 

En este contexto, la interacción entre la sociedad y el municipio es básica para el desarrollo de la calidad territorial y más aún, estratégica, ya que de este binomio surgen las iniciativas, los proyectos de base, las demandas calificadas y las oportunidades de desarrollo con éxito.

 

Este trabajo de investigación propone una metodología propia de aproximación sociedad-municipio, para aplicarla en proyectos integrados de desarrollo territorial en las provincias argentinas, con los ajustes y adecuaciones necesarias a las realidades locales.

 

Se busca construir un método de trabajo participativo con las comunidades, que permita integrar el Ordenamiento Territorial, la Gestión del Riesgo a Desastres y la Gestión Ambiental en el contexto del gobierno local  [1].

 

 

El marco conceptual

 

De la Planificación Tradicional a la Planificación Estratégica del Territorio

 

Las experiencias de planificación y ordenamiento del territorio, sobre todo en América Latina, se han desarrollado tradicionalmente bajo el enfoque de "arriba hacia abajo". Los planes han sido concebidos por organismos técnico-gubernamentales que han interpretado la realidad y su problemática, han esbozado diagnósticos territoriales y han elaborado propuestas de intervención que se han aplicado con mayor o menor éxito en los diversos contextos territoriales.

 

Este paradigma de Planificación Territorial de "arriba hacia abajo" no ha dado los resultados esperados, ni mucho menos, ha respondido a las necesidades reales de las comunidades de nuestros países, en un contexto de cambios económicos, globalización, diferenciación de territorios según sus capacidades de organización, innovación e inversión.

 

Los profundos cambios operados a nivel global que inciden en los escenarios territoriales locales y sus comunidades concretas, ponen en evidencia que es necesario buscar una nueva forma de intervención en el territorio, para lograr los objetivos del desarrollo.

 

En esta línea de pensamiento, la Planificación Estratégica, aporta elementos conceptuales y metodológicos de gran valor, a los efectos de propiciar una genuina participación y representación de las comunidades locales en el planteo, elaboración e implementación de proyectos de intervención territorial, especialmente en el ámbito municipal.

La incorporación de la comunidad local en todo el proceso de planificación supone un cambio de paradigma: la planificación de "abajo hacia arriba". Este cambio lleva implícito, a su vez, nuevos planteos y desafíos, en cuanto a la forma de promover la participación comunitaria en el proceso, de manera efectiva, oportuna y suficiente.

 

El presente proyecto intenta ahondar en esta reflexión: no sólo considerar las diferentes modalidades en que se da la participación comunitaria en diferentes proyectos de desarrollo territorial, sino también relacionarlo con el proceso de cambio y ampliación conceptual y metodológica que está experimentando el quehacer prospectivo sobre el territorio, lo que puede sintetizarse en la expresión "Política Territorial Integrada".

 

Por lo tanto, este proyecto se desarrolla a lo largo de dos ejes que interactúan: por un lado, cómo los proyectos de intervención territorial a escala local deben contextualizarse en los fundamentos de una Política Territorial Integrada; y por otro, cómo debe instrumentarse un legítimo mecanismo de participación en todo el proceso.

 

Por último, el desafío consiste en buscar las bases para una metodología de participación adecuada a proyectos de intervención territorial a escala local, que incorpore los nuevos elementos antes descriptos.

 

La relación conceptual entre ambiente, territorio y riesgo

 

A los efectos de definir un Política Territorial Integrada es necesario entender las interrelaciones dinámicas entre Ordenamiento Territorial, Ordenamiento Ambiental y Gestión del Riesgo, para ello se realiza una revisión de los conceptos de ambiente, territorio y riesgo, a fin de aclarar el alcance con que ellos son utilizados en el presente trabajo.

 

El ambiente, en su concepción más simple, es todo aquel sistema biofísico que rodea un ser vivo, recibiendo sus influencias y a la vez influyendo sobre él. Está conformado por elementos tangibles e intangibles, bióticos y abióticos y su dinámica se sostiene por flujos permanentes de materia y energía.

 

Derivado del proceso de interacción entre la sociedad o más específicamente, de la comunidad y el ambiente, surge el concepto de territorio. El territorio constituye el marco vital de las comunidades de seres vivos, en cuanto a que éstas ocupan territorios con los que se identifican, organizan y utilizan sus recursos en el marco de determinados estilos de desarrollo. El concepto de territorio tiene implícitos los conceptos de historia, identidad, pertenencia, soberanía, que surge de la interacción de éste con la comunidad que habita en él. De esta forma, los espacios concretos donde las comunidades interactúan con su ambiente, configuran territorios diferenciados, que se caracterizan por tener determinados modos de ocupación del espacio, uso de los recursos, formas de organización social, marcos jurídicos, entre otros.

 

El concepto de riesgo, al igual que el de territorio, surge y se enmarca en la relación dinámica entre la sociedad y el ambiente. Dicha relación supone una interacción constante en ambos sentidos y puede analizarse desde una doble perspectiva: las influencias o aportes del ambiente hacia la sociedad; y las influencias o aportes de la sociedad hacia el ambiente.

 

En primer lugar, las influencias del ambiente hacia la sociedad pueden ser positivas o negativas, siendo las primeras la provisión o disponibilidad de recursos, energía, información, etc. que son el sustento vital de la sociedad y que pueden ser utilizados según diferentes concepciones y estilos de desarrollo. Las influencias negativas del ambiente hacia la sociedad son aquellos fenómenos o procesos que constituyen elementos adversos y ponen a la sociedad en riesgo, ocasionando daños y pérdidas, pudiendo ser estas adversidades de origen natural o humano. El riesgo al que se halla expuesta una sociedad no sólo depende de las adversidades o amenazas que provienen del medio; sino también del nivel de susceptibilidad a sufrir daños que tiene esta sociedad, a lo que se llama vulnerabilidad. La misma depende entre otras cosas, de las forma de organización y previsión que dicha sociedad tiene como pauta cultural y que se manifiesta por ejemplo, en su actitud frente a las adversidades ambientales.

 

En segundo lugar, las influencias positivas o negativas que la sociedad o comunidad genera respecto al medio, se denominan "impactos ambientales". Los impactos o influencias positivas son aquellas intervenciones humanas que generan un beneficio ambiental, como el saneamiento de áreas, la construcción de geosistemas de alta productividad mediante uso racional de recursos, etc. Por otro lado, las intervenciones con efecto negativo, denominadas con mayor frecuencia como "impactos ambientales" generan algún tipo de daño en el ambiente que puede repercutir nuevamente sobre la sociedad.

 

El abordaje integrado del territorio y los alcances de una Política Territorial

 

Los nuevos desafíos de la intervención sobre el territorio, requieren que los abordajes sean integrados y participativos. Sobre estos fundamentos se viene trabajando interdisciplinariamente en un nuevo enfoque de Política Territorial Integrada, que busca la complementación a nivel conceptual, metodológico y operativo de los principios de tres disciplinas de convergencia, como son el Ordenamiento Territorial, la Gestión Ambiental y la Gestión del Riesgo, para poner sus resultados al servicios del territorio y principalmente, de la comunidad.

 

Por una parte, el Ordenamiento Territorial, concebido como una política económica de intervención del Estado, busca la optimización de las decisiones sobre el territorio, a fin de generar ventajas comparativas y competitivas, aumentar la racionalidad de las inversiones, orientar las iniciativas privadas hacia objetivos de mayor eficacia y eficiencia, entre otras.

 

Por otra parte, la Gestión Ambiental puede definirse como una disciplina científica de convergencia, cuya finalidad es buscar estrategias que ayuden a optimizar la relación sociedad-ambiente, potenciando la protección de los ecosistemas, el uso racional de los recursos y promoviendo las acciones de control y saneamiento ambiental en las áreas degradadas.

 

Y por último, la Gestión de Riesgos puede definirse también como una disciplina de convergencia, transversal a otras, dado que su finalidad es potenciar formas de organización social y territorial seguras, a través de la detección y reducción de los niveles de vulnerabilidad y riesgo a que están expuestas las comunidades.

En conclusión, la búsqueda de una única metodología de articulación no es tarea sencilla y además, es necesario considerar que las herramientas que se generen deben comportarse como instrumentos flexibles, posibles de aplicar por las Comunidades de Práctica (Olson R. y Sarmiento J., 2009). Lo esencial del proceso radica en el intercambio humano: la forma del instrumento debe permitir el trabajo en red, desarrollando peldaños o escalones articulados entre sí. Y algo fundamental: identificar claramente a los actores sociales que van a ser los beneficiarios directos de dicha metodología.

 

Los actores sociales en los proyectos de desarrollo territorial

 

El concepto de actor social, puede ser definido como "aquel sujeto individual o colectivo que en una determinada situación, controla recursos de poder (económicos, capacidad de representación, de movilización, de convocatoria, de influencia), suficientes como para influir en forma determinante en los acontecimientos que conforman dicha situación. En este caso, los actores sociales son los que pueden influir positiva o negativamente en el proyecto" (Gastó, 1998)

 

Por ello, "…si el objetivo fundamental de la ordenación del territorio es lograr una adecuada, óptima organización de la estructura espacial esto implica un trabajo de integración y de una actividad de concertación y compatibilización de medidas entre los diferentes agentes (actores) e instrumentos de integración sobre el territorio". (Gastó, 1998)

 

Por otro lado, el concepto de comunidad, hace alusión a un grupo social que tiene muchas cosas en común, tales como experiencia, ubicación, cultura, patrimonio e intereses sociales compartidos. Se entiende que el concepto de comunidad está intrínsecamente relacionado al concepto de territorio. (EIRD, 2004).

 

Los actores sociales y el proceso de comunicación en proyectos integrados de desarrollo territorial

 

Definidos los actores sociales y la comunidad, resulta necesario incorporar herramientas, en los ámbitos públicos, que mejoren la interacción entre el gobierno y la sociedad, lo que supone organizar un sistema de comunicación interrelacionado.

 

Las barreras socio-culturales y una información deficiente hacen difícil que las personas entiendan los beneficios derivados de la participación en el desarrollo territorial (donde converge la gestión de lo ambiental, lo territorial y el riesgo).

 

Si bien existen muchos medios y canales para efectivizar esta comunicación, es necesario que esta se realice desde el inicio del proceso planificador. Por otro lado, los gobiernos deberán reconocer la importancia de la comunicación como ayuda en la construcción de una base amplia de apoyo para políticas y programas.

 

Entonces ¿qué papel juega la comunicación en todo este proceso?

 

La comunicación, como una estrategia global para los proyectos integrados de desarrollo territorial, implica utilizarla no sólo como una manera de diseminar información sino también como una herramienta para facilitar la adopción de nuevos comportamientos consistentes con las medidas de reforma y los objetivos planteados en el desarrollo territorial.

 

Los esfuerzos para crear conciencia sobre diversos aspectos territoriales, deberán ser plasmados en programas de información, educación y comunicación, fortaleciendo el canal de comunicación con una base sólida de participación entre el gobierno local y la comunidad: que las poblaciones adopten comportamientos que mejorarán la vida de la comunidad y reducirán el costo del cuidado de misma. (Cabañero-Verzosa, 1999)

 

De acuerdo con lo expuesto, la comunicación es el eje estratégico, la herramienta operativa, que garantiza la conexión del proyecto con la comunidad a la que va dirigido y, en consecuencia, la que permitirá que el propio proyecto de desarrollo llegue a buen puerto.

 

Al hablar de comunidad nos referimos, al entorno social más inmediato, que es el primero que tiene que entender, comprender y aprehender el proyecto, y por lo tanto ver en él esa alternativa de desarrollo que le permita mantener su identidad y su arraigo al territorio. (Romagueras, J, 2006)

 

El proceso de la comunicación es de carácter transversal y multidisciplinar, para que pueda actuar como aglutinador social de todos los sectores implicados en el desarrollo y que sea permeable al conjunto de la actividad pública y privada. Es absolutamente necesario que sea participativo, flexible, con una gran capacidad de interacción, para que realmente responda a las necesidades, sentimientos, experiencias y vivencias de las personas que, en definitiva, son las protagonistas de cualquiera de las acciones derivadas de la implementación de proyectos integrados de desarrollo.

 

A la hora de articular cualquier proceso de desarrollo territorial y la proyección del mismo hacia el conjunto de la sociedad, las acciones a seguir deberán ser enfocadas desde el ámbito de una comunicación integral sobre la base de la cultura, la creatividad, la inteligencia y la imaginación de esos territorios y de las personas que viven en ellos. (Romagueras, 2006)

 

Como puede observarse, los concepto de «comunicación y de participación» toman un papel protagónico a la hora de elaborar y proponer una metodología integradora de los análisis de gestión ambiental, ordenamiento territorial y gestión del riesgo. Al adquirir diferentes modalidades y formas de actuación, en este caso, es necesario ahondar más en el verdadero alcance y forma de instrumentación de la participación comunitaria en procesos de administración pública.

 

La participación pública y planificación del territorio

 

La participación pública se entiende como el procedimiento que permite a una sociedad implicarse en la toma de decisiones sobre políticas, planes o actuaciones que le conciernen. (Fernández Muñóz, 2008)

 

La necesidad de aumentar la implicación de la población y los actores sociales en la gestión de lo público se ha convertido en uno de los mayores retos de las sociedades democráticas. Se trata con ello de incrementar la interacción de los entes públicos con la ciudadanía y lograr reducir la creciente desafección y falta de implicación política de los vecinos.

 

La participación es un instrumento clave de mejora de la calidad de los sistemas democráticos en la medida en que otorga una mayor capacidad a la población de vigilar y ejercer funciones de control social al aparato de gobierno. También refuerza la integración social de las comunidades y sus tejidos sociales, pues supone siempre iniciar o profundizar en dinámicas de aprendizaje y adquisición de responsabilidades. (Alvarado (2002); Font (2001).

 

El fomento de la participación en los procesos de planificación y gestión espacial es también un desafío para el buen gobierno del territorio. El marco teórico e incluso legal es cada vez más desafiante: la implicación de la ciudadanía debe producirse desde los momentos iniciales de la formulación de los planes y programas de carácter territorial, urbanístico y ambiental. Un mayor compromiso social mejora la eficiencia de los instrumentos de planificación, al favorecer el cumplimiento de sus objetivos y vincular a la población en la toma de decisiones. (Palermo et al., 2002).

 

La participación aumenta la capacidad de los planes para identificar problemas, y proponer soluciones eficaces, al incorporar la experiencia y sabiduría de aquellos que viven en el territorio. Por otra parte, involucrar en la toma de decisiones a los actores sociales de un territorio es también un método eficaz para prevenir y gestionar conflictos (Comisión Europea (2002); Rebollo (2002), no porque los elimine, sino porque mejora los mecanismos de intervención.

 

Por otro lado, conseguir la implicación social resulta también fundamental para formular planes que se articulen sobre la especificidad de cada lugar, que prioricen la potenciación o recuperación del carácter de cada territorio y paisaje, una de las claves de los planes de ciudades y territorios hacia la sostenibilidad (Wheeler, 2004). Esta prioridad tiene su origen en la certeza de que, a lo largo del pasado siglo, se ha actuado de forma contraria, creándose espacios homogéneos y banales, indiferenciados y con muy escasas conexiones con los paisajes, ecosistemas, historia y comunidades locales.

 

Por ello, la planificación del territorio implica también que éste sea considerado como el resultado de un proceso evolutivo de adaptación de las sociedades a las condiciones locales del medio. Se trata, pues, de "entender el territorio como producto social concebido como recurso, como patrimonio, como paisaje cultural, como bien público, como legado"  (Romero, 2005). Se asume que planificar supone no perder de vista en ningún caso su carácter de legado, de espacio de poder pero también de identidad. Del carácter social del territorio se desprende que la planificación debe incorporar el diálogo y concertación con personas y agentes sociales.

 

Estas ideas sobre la pertinencia de la participación en los proyectos de desarrollo territorial, se enlaza con una línea de pensamiento político, técnico e incluso científico, que reclama la urgencia de introducir cambios metodológicos significativos en los procesos tradicionales de planificación.

Gobernar y planificar "ya no requiere unos pocos expertos aplicando conocimientos contrastados; requiere múltiples actores negociando, diseñando experiencias piloto, innovando, aprendiendo y llegado a formular políticas de nueva generación" (Font et al. 2004). Es preciso pasar de una planificación y un gobierno del territorio basados en la legítima imposición de estrategias, normas y actuaciones, a una política y a unos planes que incorporen la concertación, cooperación y coordinación, cuando no explícitamente la negociación. (Palermo et al., 2002).

 

Estos cambios pueden implicar una menor dedicación de tiempo y esfuerzo a la elaboración de complejos y minuciosos documentos de diagnóstico y estrategias, y un mayor esfuerzo en dirigir recursos a la creación o fortalecimiento de las redes participativas, incorporándolas como una parte más de los procesos de gobierno. (Blanco y Goma 2002)

 

De hecho, frente a la existencia de un discurso muy avanzado y bien estructurado que apuesta por el fomento de la participación, en la práctica éste no se ve acompañado con un similar avance en los instrumentos concretos para lograrlo. En este sentido debe darse un avance muy grande en el campo de la normativa, de tal forma que en ella aparezcan definidos los alcances, los mecanismos y los instrumentos para llevar a cabo procesos participativos en la gestión del territorio.

 

Un inicio en este sentido puede observarse en aquellas normas que tratan de garantizar, no tanto el derecho a la participación, como el derecho a la información y a la transparencia en los procedimientos urbanísticos. Sin embargo son muy recientes y escasas las legislaciones locales que incorporan también de forma muy clara la necesidad de fomentar la participación pública en los procesos de planificación. Algunos instrumentos concretos de participación son las sesiones abiertas al público, las consultas populares municipales y la creación de materiales divulgativos.

 

La situación actual de la participación en los procesos de planificación urbanística resulta por tanto especialmente paradójica en gran parte de los municipios, pues más allá de los tradicionales períodos de información pública, no existe obligación alguna de facilitar la incorporación de ciudadanos y agentes sociales durante los proceso de planificación urbanística.

 

No es tanto un problema de carencia de información, pues es evidente que las administraciones locales han avanzado de forma intensa en el conocimiento del territorio, sino de poner a disposición de ciudadanos y agentes sociales, cartografía o documentos públicos que otorguen transparencia, objetividad y credibilidad a la toma de decisiones de unos estamentos técnicos y políticos siempre acusados de un alto grado de discrecionalidad.

 

Se puede concluir que la participación no es algo "dado", sino "construido" a lo largo de un proceso. Al promover y fortalecer la participación comunitaria en este proceso, se crean las condiciones necesarias para que los individuos puedan tener mayor control sobre sus decisiones y sobre aquellas acciones que afectan la salud individual y comunitaria (empoderamiento). (Red Argentina de Municipios & Comunidades Saludables 2002)

 

El marco metodológico

 

Propuesta metodológica  para proyectos territoriales integrados

 

Diversos estudios y prácticas en América Latina, desarrollados durante los últimos años, ponen en evidencia que el diseño de Proyectos Territoriales Integrados, visto desde la óptica de la sustentabilidad, deben incluir los saberes de la Gestión Ambiental y la Gestión de Riesgos ( USAID, DCHA, OFDA, 2007).

 

A su vez, durante la organización e organización de estos Planes de Desarrollo Territorial deben implementarse estrategias que faciliten la comunicación con la comunidad, propiciando su participación en todas las etapas de la intervención territorial, procurando canales y formas de trabajo útiles y apropiadas.

 

En esa línea de pensamiento se ha elaborado la presente propuesta metodológica (Cuadro 1) que intenta correlacionar los elementos antes mencionados, a fin de aportar una nueva visión que permita acciones y visiones más integradas sobre el territorio. La matriz está organizada tomando como punto de partida las etapas del Ordenamiento Territorial, e incorpora en cada una de ellas una serie de elementos cuya inclusión se considera estratégica en este proceso.

 

 

Cuadro 1: Propuesta metodológica de comunicación e interacción socio-municipal en proyectos de desarrollo territorial

Etapa: Preliminar o previa

 

ORDENAMIENTO TERRITORIAL  CON ENFOQUE INTEGRADO*

Proceso de interacción y comunicación socio-municipal

Etapa

Objetivos

Temario

Acciones

Actores intervinientes

Modalidad participación

Premisas de trabajo

Mecanismos de trabajo

 

Técnicas y herramientas participativas y comunicacionales

Productos a  obtener

PRELIMINAR O PREVIA

- Detección del problema territorial.

- Decisión de realizar un proceso de intervención territorial a nivel municipal.

- Decisión de convocar a un proceso participativo en el ámbito del municipio.

- Establecer la modalidad de participación

-Elaborar un plan de comunicación y difusión.

 

Problemas territoriales detectados.

Enfoque de la situación, contexto y formas de abordaje del problema.

Alcance de las acciones a implementar y los actores a convocar.

Responsables políticos y técnicos del proceso.

Requerimientos del proceso: RRHH, recursos materiales, tiempo, etc.

- Reunión de las autoridades y personal técnico del municipio.

-Reunión de las autoridades municipales con representantes de la comunidad.

- Delimitación del problema con la participación  comunitaria.

- Compromiso del gobierno en convocar a la comunidad a un proceso participativo

- Preparación de elementos de apoyo por el personal técnico municipal y actores comunitarios.

Municipales:

Políticos y técnicos

Comunitarios: líderes, referentes locales, fuerzas vivas

La participación se inicia como tal, a partir de la convocatoria del municipio a la comunidad.

La modalidad de participación (vinculante/no vinculante) se define de acuerdo a los objetivos planteados.

- Los problemas territoriales necesitan para su resolución de la participación comunitaria.

- La participación es un proceso que puede coordinarse y realizarse en conjunto entre municipio y comunidad local

- La complejidad de la realidad requiere diversas miradas para su comprensión.

Elaboración de estrategias e instrumentos para abordar el proceso participativo.

Reuniones introductorias a fin de explicar en qué consiste un proceso participativo y los mecanismos y canales para participar y aportar al proceso, por parte de los diferentes actores.

 

- 1° Paso de la comunicación estratégica: análisis situacional y análisis de los grupos sociales y  de la capacidad en comunicación.

Técnicas de reunión

ž                Audiencias públicas

ž                Reuniones públicas

ž                Sesiones informativas

ž                Sesiones de preguntas y respuestas

ž                Grupos de debate

ž                Talleres

ž                Mesas redondas

- Cuestionario de consulta previa a la comunidad

- Elaboración de árbol de problemas.

Definición preliminar de los problemas a resolver.

Identificación de actores a convocar.

Agenda inicial de trabajo.

Listado de aspectos a aclarar para el inicio del proceso.

Plan de comunicación y difusión.

* Se entiende por Ordenamiento Territorial con enfoque integrado, al proceso metodológico de interacción entre Ordenamiento Territorial, Gestión Ambiental y Gestión de Riesgos.

 

 

Etapa: Diagnóstico prospectivo

 

ORDENAMIENTO TERRITORIAL CON ENFOQUE INTEGRADO

Proceso de interacción y comunicación socio-municipal

Etapa

Objetivos

Temario

Acciones

Actores intervinientes

Modalidad participación

Premisas de trabajo

Mecanismos de trabajo

Técnicas y herramientas participativas y comunicacionales

Productos a  obtener

DIAGNÓSTICO PROSPECTIVO

- Analizar las características actuales de la organización territorial, en sus aspectos físicos, humanos, económicos y ambientales.

- Detectar los problemas y potencialidades del municipio en el proceso de desarrollo.

- Definir los principales aspectos que deben ser intervenidos para el desarrollo.

El concepto de territorio, componentes físicos, sociales, económicos y jurídicos.

La construcción de riesgos como parte de la interacción sociedad-ambiente.

El estado actual del sistema territorial.

La inserción del municipio a nivel regional, nacional e internacional y las tendencias a futuro.

Las herramientas de la planificación territorial

- Realización de un análisis de la situación territorial actual.

- Identificación y jerarquización de los problemas a resolver.

- Identificación de las oportunidades y potencialidades del municipio para resolver sus problemas y proyectarse a futuro.

 

Municipales:

Ejecutivo municipal:

Nivel político

Nivel técnico:

Ordenamiento territorial, comunicación, servicios

Obras públicas

Consejos Deliberantes

 

Comunitarios:

Líderes comunitarios

Representantes de la comunidad a nivel sectorial

Referentes del ámbito científico- técnico

Medios de comunicación

 

Vinculante: La comunidad que es convocada a participar debe aportar al proceso de la elaboración del diagnóstico, dado que su percepción y experiencia de la realidad puede ser diferente a la de otros actores de los sectores científico, técnico y político.

La participación se encauza a través de reuniones o talleres  estructurados, con objetivos muy claros, para que los aportes sean aprovechados y la gente logre ver sus frutos.

Mensajes:

- Los problemas territoriales necesitan para su resolución de la participación comunitaria.

- La participación es un proceso que puede coordinarse y realizarse en conjunto entre municipio y comunidad local.

- La complejidad de la realidad requiere diversas miradas para su comprensión y tratamiento.

 

Reuniones de trabajo con una secuencia ordenada y planificada en su contenido y desarrollo.

-Reunión introductoria

-Taller de trabajo sobre situación actual: principales problemas y desafíos.

Desarrollo de:

- Taller de trabajo y

- Debate sobre las principales tendencias que se observan a nivel territorial en el municipio.

 

2° Paso de comunicación estratégica: Diseño Estratégico:

.establece los objetivos de la comunicación,

.define el enfoque y posicionamiento del proyecto,

.determina los espacios y medios de comunicación a utilizar,

.diseña un cronograma de trabajo,

.desarrolla un plan de evaluación y monitoreo.

Técnicas de reunión:

.Talleres de capacitación a los grupos y líderes comunitarios.

.Lluvia de ideas

.Matriz DAFO elaborada con la comunidad.

.Listados de control

.Árboles de problemas, planteo en conjunto de objetivos y estrategias.

.Elaboración de cartografía temática por parte de técnicos y la comunidad.

.Consultas e información de los avances vía Internet

Definición de los principales problemas territoriales a resolver.

Identificación de las temáticas más importantes sobre las que se llevarán a cabo las acciones de intervención.

Cartografía temática: situación ambiental, distribución de la población, actividades económicas, sistemas de comunicación,  cartografía de peligros múltiples, instalaciones críticas, vulnerabilidad, riesgo.

-Cartografía sobre el escenario actual y  tendencias a futuro.

 

 

Etapa: Elaboración de propuestas

 

ORDENAMIENTO TERRITORIAL INTEGRADO

Proceso de interacción y comunicación socio-municipal

Etapa

Objetivos

Temario

Acciones

Actores intervinientes

Modalidad participación

Premisas de trabajo

Mecanismos de trabajo

Técnicas y herramientas participativas y comunicacionales

Productos a  obtener

ELABORACIÓN DE PROPUESTAS

- Definición de metas y objetivos comunes de trabajo.

- Formalización y presentación de las propuestas a las autoridades y comunidad en general.

- Elaboración de planes, programas, proyectos y otras instancias de intervención territorial.

 

 

- Objetivos de desarrollo municipal a corto, mediano y largo plazo.

- Existencia de planes de desarrollo territorial previos.

- Imagen del departamento actual y a futuro

-Necesidades actuales de intervención territorial.

 

- Priorización de necesidades y acciones.

- Presentación y justificación de las propuestas elaboradas frente a autoridades del Ejecutivo y Legislativo municipal, tanto como ante los líderes comunitarios y ciudadanía en general.

- Recepción de críticas, nuevas ideas y propuestas de modificación por parte de la comunidad.

-Realización de nuevos acuerdos y validación de los resultados obtenidos.

 

Municipales:

Ejecutivo municipal:

Nivel político

Nivel técnico:

Ordenamiento territorial, Comunicación, Servicios

Obras públicas

HCD

 

Comunitarios:

Líderes comunitarios

Representantes de la comunidad a nivel sectorial

Referentes del ámbito científico- técnico

Medios de comunicación

 

No vinculante: si bien en esta etapa  la presencia comunitaria es importante, al tratarse de la definición de los instrumentos de planificación a utilizar, es vital la visión de los actores municipales. Una vez definidos estos aspectos, relacionados con la política y el plan de gobierno, se abre el debate con la comunidad.

- La complejidad del territorio y el logro de objetivos de desarrollo a largo plazo requiere del trabajo conjunto y coordinado de todos los actores de la comunidad.

- El municipio, en su carácter de gobierno local tiene la responsabili-dad de llevar adelante el proceso de planificación territorial, a los fines de alcanzar el desarrollo.

 

- Reuniones de trabajo de actores municipales para definir los principales lineamientos de acción.

- Reuniones informativas a la comunidad sobre los cursos de acción a iniciar y sus respectivos requerimientos

- Foros de participación.

 

3° Paso de la comunicación estratégica:

-                     Desarrollar  lineamientos de acción, que satisfagan las necesidades planteadas por la comunidad.

-                     Debate

-                     Mesa redonda

-                     Plenario

-                     Reuniones informativas

-                     Ruedas de prensa

-                     Medios informativos

-                     Traslado de los resultados a la comunidad y  ajustes.

-                     Puesta en común

4° Paso de la comunicación estratégica: Implementación y monitoreo

- Construcción de acuerdos entre municipio y comunidad.

Definición de 

objetivos y  metas de trabajo.

- Delimitación de temas a tratar.

- Definición de equipos de trabajo, responsables y tiempos.

- Identificación de medios y herramientas para realizar las acciones.

- Definición de otros aspectos estratégicos y operativos del plan propuesto, entre ellas el presupuesto disponible por parte del municipio.

 

 

Etapa: Implementación

 

ORDENAMIENTO TERRITORIAL INTEGRADO

Proceso de interacción y comunicación socio-municipal   

Etapa

Objetivos

Temario

Acciones

Actores intervinientes

Modalidad participación

Premisas de trabajo

Mecanismos de trabajo

Técnicas y herramientas participativas y comunicacionales

Productos a  obtener

IMPLEMENTACIÓN

- Aprobación del Plan de intervención territorial por parte del Consejo Deliberante.

- Implementación de las acciones propuestas en el plan.

- La imagen futura del Departamento como gran meta a alcanzar en el mediano y largo plazo.

- El Plan de Ordenamiento Territorial como principal herramienta de intervención municipal en el territorio.

El rol de los diferentes actores en la implementación del plan y los proyectos de acción.

- Promulgación de la ordenanza referida al Plan de Ordenamiento Territorial de la comuna.

- Definición de la agenda de trabajo municipal, así como las agendas de trabajo de los sectores sociales que intervienen y participan activamente en la implementación del plan.

- Convocatoria a los actores locales en las instancias previstas y en todas aquellas circunstancias que las condiciones lo requieran.

Municipales:

Ejecutivo municipal:

Nivel político

Nivel técnico:

Ordenamiento territorial, comunicación, servicios

Obras públicas

Consejo Deliberante

Comunitarios:

Líderes comunitarios

Representantes de la comunidad a nivel sectorial

Referentes del ámbito científico- técnico

Medios de comunicación.

 

Vinculante: en esta etapa la participación es activa ya que la comunidad verá en acción las tareas planificadas, es el momento en que se evalúa si las propuestas teóricas se transforman en acciones que inciden en la vida cotidiana.

Se plantean los reajustes necesarios y la re-evaluación del plan, tanto como los ajustes derivados de la implementación.

 

El municipio es quien debe poner en marcha el plan.

En conjunto con los vecinos se deberán probar los resultados del  plan en acción.

Estrategia conjunta de la puesta en marcha del plan.

- Recepción de propuestas de acción entre la comunidad y los agentes del gobierno local.

- Conformación de comisiones de seguimiento con guías para los grupos sociales participantes.

5° Paso de la comunicación estratégica: Evaluación y re-planificación: validación y aprobación social del proyecto.

Web pública como herramienta de difusión, consulta  y participación.

 

Elaboración de una web pública.

Recepción de posibles medidas de ajustes.

Construcción de cuestionarios para revisar los aciertos y falencias de la implementación del plan.

 

 

Etapa: Control

 

ORDENAMIENTO TERRITORIAL INTEGRADO

PROCESO DE PARTICIPACIÓN    

Etapa

Objetivos

Temario

Acciones

Actores intervinientes

Modalidad participación

Premisas de trabajo

Mecanismos de trabajo

Actividades

Productos a  obtener

CONTROL

 

- Revisión y control del proceso en cuanto a su desarrollo y resultados.

Preparación de un observatorio destinado a controlar los sus distintos aspectos especifica-dos en el plan: ambiental, riesgo y territorial a corto, mediano y largo plazo.

Proceso de retroalimentación en la metodología, ajustes,  y nuevas propuestas.

- Convocatoria periódica a actores locales para evaluar la marcha y los resultados obtenidos de las acciones implementadas.

- Recepción de nuevas inquietudes e identificación de nuevos problemas.

- Retroalimenta-ción del proceso con las conclusiones obtenidas.

Municipales:

Ejecutivo municipal:

Nivel político

Nivel técnico:

Ordenamiento territorial, comunicación, servicios

Obras públicas

HCD

 

Comunitarios:

Líderes comunitarios

Representantes de la comunidad a nivel sectorial

Referentes del ámbito científico- técnico

Medios de comunicación.

 

Vinculante: La comunidad  es convocada a comunicar los procesos positivos y negativos del plan, tanto como para desarrollar el proceso de retroalimenta-ción del plan.

Esto implica una nueva participación, enriquecida y mejorada, trabajando sobre los errores cometidos, reafirmando los aciertos y reajustando los imponderables- Inicio de un nuevo proceso.

- Visión  objetiva, critica positiva sobre el desarrollo del plan.

- Oservación de los factores negativos,  su implemen-tación, puesta a punto y posibles soluciones.

 

 

-                     Talleres

-                     Mesas redondas

-                     Recepción de observa-ciones y propuestas

 

Audiencias públicas

Reuniones públicas

Sesiones informativas

Sesiones de preguntas y respuestas

Grupos de debate

Talleres

Mesas redondas

Difusión a través de diferentes medios.

 

Observatorio del desarrollo territorial integrado

Elaboración de cartillas informativas y de seguimiento

Inicio del proceso, enriquecido.

 

Fuente: Quiroga, Silvia Graciela y Videla, María Alejandrina, 2009.

 

Conclusiones

 

Bajo la identificación de aspectos teóricos y prácticos sobre proyectos integrados de desarrollo, quedan en evidencia algunos de los escollos fundamentales con que se encuentran los municipios argentinos a la hora de implementar procesos participativos, son entre otros:

 

-         la falta de definición de mecanismos o procedimientos en la normativa vigente,  o su definición de manera enunciativa, sin aclaración de procedimientos detallados.

-         la voluntad política y técnica de los municipios para promover la participación de la comunidad, sin la capacitación correspondiente referida a mecanismos, procedimientos, herramientas y técnicas comunicacionales.

-         La voluntad de las comunidades locales en participar, sin contar necesariamente con una organización adecuada que permita la representación de los principales sectores en una mesa de diálogo con el gobierno local.

-         Los prejuicios que existen en torno a la participación comunitaria en dos sentidos: sobredimensionando su importancia o por el contrario, despreciando su aporte.

-         Las coyunturas políticas, sociales, económicas en los municipios, que pueden funcionar como factores potenciadores del proceso de participación, o por el contrario, como elementos negativos que lo evitan.

 

En la complejidad de la vida de un municipio, la participación comunitaria representa un muy buen ejemplo de ejercicio democrático. Sin embargo, su implementación no es sencilla y requiere un aprendizaje por parte del Gobierno local y de la comunidad.

 

Deben adoptarse conductas superadoras y planificadas, a fin de conseguir avances en el proceso de interacción, sin generar falsas expectativas ni defraudar a la comunidad en su afán de participar. Para ello es esencial una preparación previa de los representantes del gobierno local que se verán involucrados en el proceso participativo.

 

Otro elemento fundamental a considerar es que cada proceso debe ser pensado como un "traje a medida de los requerimientos de la comunidad y su gobierno local". Si bien otros modelos son una referencia valiosa, no es posible replicar o extrapolar recetas de otras realidades e idiosincrasias, sino que la metodología participativa es una construcción conjunta.

 

De hecho, la participación ciudadana no se conforma con la elaboración de una información unidireccional, ni con la mera exhibición de planes ya elaborados y a punto de aprobarse. Se trata de abrir un diálogo en dos direcciones:

-         una que dé posibilidad a los ciudadanos de comprender más a fondo las intenciones inspiradoras de la gestión municipal y sus planes, los detalles de la situación y los problemas que plantea la realización del plan;

-         la otra consistente en organizar la recogida de opiniones enraizadas en la vida y los lugares cotidianos y de datos concretos de la situación afectada por el plan, que normalmente son ignorados o desatendidos por los técnicos y expertos.

 

En el municipio es necesario encontrar aquel equilibrio para convocar a la comunidad, sin caer en actuaciones populistas donde se entusiasma al habitante, pero a la hora de requerir su verdadero protagonismo, se decide por él sin importar sus opiniones o sugerencias.

 

Al ser la participación esencia de la vida cívica de la comunidad, es necesario comenzar a formar a los niños y jóvenes en su ejercicio desde la enseñanza primaria y secundaria, introduciendo asignaturas que evidencien los problemas de gestión planteados en el municipio en que se halle establecida cada escuela.

 

Por eso, la propuesta metodológica que se presenta, toma como bases fundamentales la participación comunitaria y la comunicación, dado que se comportan como ejes estratégicos sobre los cuales es posible pensar en un verdadero desarrollo del territorio.

 

Es decir, el desafío consiste en buscar la conjunción entre comunicación, cultura y participación, para que actúen como catalizadores operativos y conceptuales del desarrollo local, para que éste se base en elementos autóctonos y no en fórmulas o elementos foráneos que llevan por una senda difícilmente adaptable.

 

La participación se levanta como un eje conductor, capaz de hacer frente a la pérdida de identidad de los territorios. En cuanto a la comunicación, le conferimos un carácter transversal, para que pueda actuar como aglutinador, como pegamento social de todos los sectores implicados en el desarrollo. Entendemos que este no puede seguir haciéndose desde una visión de minorías ilustradas, en el que los procesos se desarrollan desde arriba hacia abajo.

 

Hoy es absolutamente necesario que los procesos sean participativos. Para conseguir esto, la comunicación es el elemento estratégico fundamental, del mismo modo que también lo es a la hora de articular la construcción de los conceptos y valores que deben confluir en cualquier proceso de desarrollo territorial y en la proyección del mismo hacia el conjunto de la sociedad.

 

Se requiere construir alternativas, buscando y generando nuevas herramientas y metodologías, como la que se propone en el presente trabajo, a fin de realizar un aporte singular a la necesidad de integrar los requerimientos de la comunidad y los intereses de la gestión municipal, sobre la base del trabajo conjunto cuya mirada atienda a los objetivos propios del gobierno local, al desarrollo del territorio y sobre todo a la calidad de vida de las personas que viven en él.

 

 

Notas



[1] El presente trabajo ha sido desarrollado en el marco del Proyecto Bianual 2007-2009: "Metodología de comunicación e interacción socio-municipal, para Proyectos Integrados de Desarrollo Territorial" (Código 06/G 433), financiado por la por la Secretaría de Ciencia, Técnica y Posgrado de la Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, Argentina. Dirección: Dra Nelly Gray de Cerdán, Codirección: Dra. María Alejandrina Videla. Integrantes: Silvia G. Quiroga, Gladys Ruiz de Lima, María Cad y alumnos colaboradores de la Carrera de Geógrafo Profesional.

 

 

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Referencia bibliográfica

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