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Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica

LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y EL URBANISMO DESDE EL DIÁLOGO Y LA PARTICIPACIÓN

Buenos Aires, 2 - 7 de mayo de 2010
Universidad de Buenos Aires

 

 

HACIA UNA CONSTRUCCIÓN PARTICIPATIVA DE LA CIUDAD: EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COMODORO RIVADAVIA (CHUBUT - ARGENTINA)

 

Myriam Susana González

msgonzalez@sinectis.com.ar

 

Ana María Raimondo

ana-raimondo@speedy.com.ar

 

Sonia Ruiz 

soniaruig@yahoo.com.ar

 

Departamento de Geografía. Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales

Universidad Nacional de la Patagonia San Juan Bosco

 


 

Hacia una construcción participativa de la ciudad: el proceso de descentralización en comodoro Rivadavia (Chubut - Argentina) (Resumen)

 

La ciudad de Comodoro Rivadavia en la Patagonia Argentina, manifiesta en la actualidad profundos cambios relacionados al ciclo económico positivo asociado a la creciente y sostenida producción de crudo en la región que comanda. La complejidad urbana resultante de la incorporación de la ciudad y su región a la actividad petrolera, sostiene dos áreas urbanas claramente diferenciadas con trayectorias disímiles, con dinámicas que han llevado a la modificación de su estructura y extensión, localización de nuevas actividades productivas y de servicios, procesos de migración, y cambio en las relaciones de poder entre los distintos agentes públicos y privados. En este contexto, la actual gestión municipal ha decidido llevar a cabo la implementación de la Descentralización y el Presupuesto Participativo como nuevos modelos de organización territorial. Para este fin, fue necesario definir nuevas unidades en el espacio urbano, tarea que constituye un gran desafío dadas las características de la ciudad.

 

Palabras clave: participación, descentralización, nuevos territorios

 


 

Towards a participative city- planning: decentralization process in Comodoro Rivadavia (Chubut - Argentina) (Abstract)

The city of Comodoro Rivadavia in Argentine Patagonia is currently revealing profound changes related to the positive economic cycle arising from the steady and growing oil production in the area. The urban complexity stemming from incorporating this city and its surrounding region into the oil industry is marked by two urban areas with very diverse characteristics, with dynamics leading to changes in their structure and area, with setting up of new services and productive activities, with migration processes, and with a change in power relations among the different public and private actors. Within this context, the current municipal administration has decided to implement the Decentralization and Participative Budget as new models of territorial organization. To that end, it was necessary to define new units in the urban space, posing a great challenge given the characteristics of this city.

Key words: participation, decentralization, new territories

 


 

Ciudad: cambio de paradigma

 

La construcción de la ciudad es en sí misma compleja, en la actualidad se expresa en un contexto de trasformación, incluso desde el replanteo del propio y clásico concepto tradicional de ciudad. Parte de esta metamorfosis está relacionada con la aspiración que tiene la sociedad de una mayor participación ciudadana. Comodoro Rivadavia, ciudad patagónica intermedia de aproximadamente 200.000 habitantes asume, a partir de la actual gestión municipal en su construcción y constitución, dos procesos que se corresponden con dicha aspiración, la descentralización de la gestión municipal y el presupuesto participativo (PP).

 

Tanto la descentralización - en cuanto ampliación del campo de los derechos y libertades, la incorporación de los sectores excluidos y el mayor control y participación populares en la actuación de las administraciones públicas (Borja, 1987) - como el presupuesto participativo - concebido como una estrategia que permite la institucionalización de la ciudadanía- , logran acercar el Estado a su comunidad y con ese acercamiento se aumenta y promueve la acción ciudadana en el ámbito de lo público, pero también permite mejorar su calidad de vida al aproximar al barrio todos los beneficios del Estado local.

 

Esta transformación  enfrenta  dos modelos de hacer ciudad: aquel que la construye  con los mecanismos de la modernidad, que implican decisiones centralizadas en los Parlamentos y en el Ejecutivo y esta nueva modalidad de crear ciudad, que pasa de una democracia representativa a una democracia más participativa, donde el ciudadano tiene un rol protagónico en la construcción del territorio.

 

Algunos elementos de esta confrontación se observan en Comodoro Rivadavia, tal es el caso del Plan  de Desarrollo Urbano Sustentable que se presenta en el 2007 con la modalidad de Planificación Estratégica (Pogiesse, 2004), que establece la participación de la comunidad desde la consulta institucionalizada corporativa, elaborada por un Equipo técnico especializado contratado por el gobierno. Dicho modelo se mantuvo en la actual gestión municipal que a su vez implementa un proceso de descentralización y presupuesto participativo, desde el enfoque de las PPGA (Participación Popular y Gestión Asociada). Ambas modalidades coexisten en la actualidad pero lógicamente se encuentran en conflicto.

 

La esfera pública justifica y fundamenta decisiones políticas y es el escenario donde acontece la voluntad colectiva, esa voluntad colectiva se manifiesta en el interés público, que claramente podría expresarse en el presupuesto participativo y en las actividades vinculadas a la descentralización. (fig. 1).

 

 

Figura 1. Componentes de la esfera pública

 Fuente: elaboración propia

 

 

¿Cuál es el rol de la esfera pública  en la constitución de la democracia y la ciudadanía? Para Arendt (1974, en Fedozzi, 2004) el concepto de ciudadanía es el "derecho a tener espacio". Perder la esfera de lo público es perder el derecho a la igualdad, la esfera de lo público no es propiedad privada ni del poder estatal; para que se alcance la democracia debe prevalecer el principio de igualdad; el reconocimiento de la pluralidad torna posible la construcción de un mundo común con reconocimiento de la singularidad de cada uno.

 

La descentralización de la gestión pública

 

Si bien existe consenso relativo respecto los procesos con que se relaciona, no es así en cuanto a la definición del concepto. A ello se suman las múltiples experiencias tanto a niveles nacionales como provinciales, áreas metropolitanas, comarcas, distritos, departamentos, municipios, etc. Entre la bibliografía específica, Rivas (1997) resulta uno de los autores más esclarecedores del tema, al diferenciar analíticamente a la descentralización como modelo o diseño institucional; como política pública (decisiones y acciones); y como proceso socio político (orientado a resultados y consecuencias). Como se puede ver, estas diferenciaciones analíticas son dimensiones del mismo proceso que el Municipio de Comodoro Rivadavia está impulsando:

 

-         la descentralización como Diseño Institucional hace referencia al modelo que servirá como punto de partida y marco de la segunda categoría analítica. En este caso, se ha tomado como principal referente al proceso de descentralización de la ciudad de Rosario, que diera comienzo en enero de 1996, fecha en que se crea el Programa de Descentralización y Modernización de la Municipalidad de Rosario (Decreto Nº 0028/96, mencionado en Documento Base de 1996). Aún así no se trata para Comodoro Rivadavia de replicar experiencias de otros contextos y momentos históricos y sí se lo toma como modelo de referencia. A dos años de esta decisión no hubo avances significativos en la implementación.

 

-         La descentralización como Política Pública entiende a ésta "como el conjunto de decisiones y acciones políticas que se toman en un momento dado o durante un período de tiempo para llevar adelante la descentralización". En este sentido, una de las primeras acciones fue la creación de una Secretaría de Descentralización y Participación Ciudadana para institucionalizar así, en forma inequívoca, la decisión política.

 

-         Por último, la descentralización como Proceso Sociopolítico dará cuenta de los resultados y consecuencias que las anteriormente nombradas políticas públicas han generado sobre la sociedad y las instituciones, resultados sobre los cuales la universidad podrá realizar evaluaciones y generar nuevo conocimiento al respecto. Es decir, identificar y evaluar cuáles han sido "los cambios en los actores sociales, entre estos y las organizaciones políticas y por último, entre ambos y el Estado a partir de la implementación de un modelo de descentralización dado" (Rivas, 1997:180). Más concretamente, la descentralización como proceso sociopolítico debiera significar "abrir cauces para el desarrollo de la iniciativa y la organización de la sociedad civil, para facilitar la actividad autonómica de nuevos actores económicos y sociales y para hacer avanzar un nuevo tipo de economía (social) y de derecho (contractual) que se sitúa entre lo público y lo privado" (Borja, 1987:40,41).

 

Esta primera diferenciación permite identificar tres etapas de un mismo proceso, y  ubicar a la delimitación geográfica de las unidades territoriales o Unidades de Gestión Comunitaria (UGC), tarea realizada por el grupo de investigadores de la universidad local, como parte de la primera categoría analítica, de descentralización como diseño institucional.

 

Pero en el esfuerzo por definir a la descentralización, y más centrados en la segunda categoría analítica que la considera como Política Pública, cabe preguntarse: ¿cuáles son las decisiones y consecuentes acciones a seguir en un proceso descentralizador? Para tratar este ítem, se recurre a Boisier (1991) y Rivas (1997), quienes diferencian la descentralización de los conceptos de delegación, desconcentración y deslocalización.

 

La deslocalización "implica el traslado de un lugar a otro del territorio de las actividades productivas, de servicio o de administración, y esta acción no conlleva a una distribución del poder decisional" (Rivas, 1997:182).

La desconcentración "es un acto mediante el cual se traspasan capacidades para tomar decisiones dentro de una misma organización manteniendo una relación jerárquica" (Rivas, 1997:183).

 

La delegación sería, por último, "la transferencia de ciertas competencias, funciones o autoridad, cedidas por un tiempo determinado por un cuerpo legal" (Rivas, 1997:183).

 

Se observa entonces que la definición del concepto de descentralización es sumamente compleja, no sólo por la falta de consenso relativo, sino además por las múltiples dimensiones que involucra, las múltiples acciones ‘similares' que existen y las variables o subprocesos que debiera involucrar. Es por esto que además de diseños (institucionales), el proceso descentralizador demanda decisiones y acciones que si bien parecen, pueden sólo ser interludios de una real descentralización. En otros casos (como la privatización o transferencia) burdos sustitutos. La descentralización supone gestión de recursos, desarrollo territorial y prestación de servicios.

 

Diversos son los objetivos que Borja identifica como los más comunes y frecuentes en las distintas experiencias de descentralización que ha analizado. Pero para el caso de Comodoro Rivadavia, algunos cobran más relevancia que otros. En la ciudad que nos ocupa, los objetivos de la descentralización se orientan hacia la optimización de los procesos de política pública mediante:

 

-         la racionalización y unificación de la administración pública por medio de la creación de estructuras territoriales adecuadas a las funciones que deben ejercer, tanto como el incentivo de un mayor protagonismo de las administraciones de gestión global en lugar de tan solo las de carácter sectorial que hasta ahora han predominado;

-         la atribución de representación política y la asignación de medios administrativos (poder) a las zonas que sobrellevan desequilibrios territoriales para dar satisfacción a demandas populares y para combatir las desigualdades sociales;

-         la promoción de nuevos modelos de desarrollo económico y territorial, basados en la economía mixta y en una convivencia más armónica con el medio natural.

 

Pero más sustantivamente, este proceso en Comodoro Rivadavia debiera tender a la consolidación y profundización del proceso sociopolítico de democratización, a partir de:

 

-         el reconocimiento de las realidades histórico-geográficas o culturales o sociales intrínsecas a esta ciudad, que exigen tener personalidad político-administrativa por considerar que tienen intereses propios;

-         la democratización del Estado, al acercar las instituciones representativas a los ciudadanos, creando nuevos mecanismos de participación y de consenso y aplicando el principio de que las decisiones de trascendencia urbana, puedan tomarse al nivel más bajo posible.

 

Las unidades de gestión comunitaria (UGC): criterios para su delimitación

 

La distribución territorial es común a todos los procesos previos o en su defecto, asimilables como etapas del proceso de descentralización. Para este fin, fue necesario definir nuevas unidades en el espacio urbano, tarea que constituye un gran desafío dadas las características de la ciudad. El trabajo técnico[1] fue realizado por un equipo de investigadores de la Universidad Nacional de la Patagonia San Juan Bosco (UNPSJB) en su mayoría geógrafos, a partir de las contribuciones teórico - metodológicas de cada uno de los integrantes del equipo, el análisis de la información secundaria existente (estadísticas, cartografía histórica), la incorporación de datos primarios (trabajo de campo, entrevistas a informantes claves) y los aportes de los distintos cuerpos técnicos de la Municipalidad de Comodoro Rivadavia (MCR).

 

En su análisis de la descentralización política, Iván Finot (2001), señala algunos de los problemas[2] que implica la descentralización política, y desarrolla algunos argumentos que ayudan al tema de identificación de criterios de delimitación territorial:

 

-         No correspondencia de la demanda con límites político-administrativos: la demanda de cada bien público local varía según el bien de que se trate. Estas demandas no tienen por qué coincidir con la organización político-administrativa del Estado. Sin embargo, parece evidente que dichas demandas serán tanto más parecidas cuanto más homogéneas sean las características físicas y culturales. La eficiencia resultará favorecida en la medida en que la organización territorial del Estado corresponda a comunidades con características similares pero éstas pueden ir modificándose en el transcurso histórico. Por ello, lo más favorable a la eficiencia será que la división político-administrativa alcance hasta los niveles más próximos al ciudadano y que a partir de estos niveles los procesos de provisión se vayan configurando, por agregación, en un proceso de abajo hacia arriba. La adecuación de la demanda a cada servicio se haría efectiva a través de asociaciones de organizaciones territoriales en cada nivel. Es por ello, que se ha considerado al barrio y sus organizaciones territoriales como el nivel más próximo al ciudadano en esta primera etapa del proceso.

 

-         Desigualdades territoriales: los procesos de descentralización se realizan a partir de diferencias territoriales "iniciales", tanto en términos de recursos y producto, como de provisión de bienes públicos. Estas diferencias de deben primordialmente a las diferentes dotaciones de recursos (desde naturales hasta institucionales) y grados de desarrollo en que se encuentran los distintos territorios. Uno de los objetivos de la descentralización es reducir la desigualdad territorial pero la descentralización política por sí sola, al incentivar la eficiencia, propicia, en vez de reducir, la diferenciación y la desigualdad. Con la finalidad de hacer a la descentralización funcional respecto a objetivos de equidad, se requiere que esté acompañada de sistemas redistributivos dirigidos a reducir tanto las diferencias en términos de dotaciones iniciales como aquellas producidas por la propia descentralización (Finot, 2001:60).

 

Por consiguiente, y según los aportes de Finot, el análisis para la delimitación de las UGC, si bien debieran contemplar unidades territoriales de homogeneidad relativa, también debiera contemplar sistemas de compensación para la reducción de tales diferencias iniciales que se incentivarán con el propio proceso descentralizador.

 

No existe entonces una única respuesta a estos interrogantes. El único acuerdo general que se puede identificar al respecto, al parecer de Borja, es que las divisiones territoriales "deben basarse en unidades con personalidad social y/o cultural, con intereses comunes, que justifiquen la existencia de estructuras políticas representativas y que faciliten la participación cívica". En última instancia, la elección del criterio deberá tener en cuenta las unidades históricas o culturales para, si es necesario, agregarlas y no partirlas (por ejemplo en distritos como suma de barrios). En todo caso, lo más importante es la coherencia del conjunto.

Teniendo en cuenta estas consideraciones, la división territorial se resolvió en cada caso particular considerando criterios con distinto peso según la particularidad de cada UGC. Algunos criterios simples que se tuvieron en cuenta fueron los que a continuación se detallan:

1)      Se agregaron barrios históricos o unidades socio-culturales pero no se dividieron en unidades menores. Para ello no sólo se contempló la delimitación actual en barrios sino también la conformación histórica de los mismos por etapas como otro criterio de aglomeración.

2)      Se tuvieron en cuenta las preexistentes estructuras administrativas o funcionales (por ejemplo las áreas de influencia de los Centros de Promoción Barrial y Centros de Salud Periféricos, como también las áreas que quedan definidas por los elementos de la conectividad física).

3)      Se procuró que los distritos o nuevas divisiones territoriales no tuvieran una superficie y un número de habitantes demasiado dispar.

4)      Se consideraron las tendencias de crecimiento o la transformación de las áreas territoriales, para evitar cambios en el corto y mediano plazo de esta división en UGC.

5)      Se consideró que, para cada unidad territorial creada, se contara con un cierto grado de centralidad cotidiana como también una cierta significación social y cultural.

6)      Para el proceso de descentralización, se consideró más conveniente utilizar una identificación de UGC sólo numérica desde un criterio político-administrativo, para que no exista superposición con la identificación de los barrios, de carácter histórica, morfológica o socio-cultural

 

Es de destacar que el mayor desafío consistió en mostrar la realidad a través de representaciones espaciales para contribuir a la toma de decisiones de la gestión municipal. En este caso, el empleo de los sistemas de información geográfica fue la herramienta utilizada para el análisis espacial por medio de bases de datos que fueron actualizadas por el equipo técnico. Para el armado, generación, edición del SIG y la composición de salidas cartográficas posterior, se empleó el programa SIG ArcView. Esta decisión estuvo basada en que es uno de los programas SIG de uso masivo en la actualidad (situación que asegura un intercambio fluido entre archivos digitales intra e interinstitucional), por ser una herramienta de análisis de la información espacial y por la versatilidad a la hora de la presentación de resultados (salidas cartográficas temáticas).

 

Para establecer la división de las Unidades de Gestión Comunitaria (Fig. 2) se consideraron diferentes aspectos: físico - funcionales, sociodemográficos y socioeconómicos, históricos e institucionales. En cada UGC tuvieron mayor peso unos sobre otros, e incluso, en algunos  barrios, se presentaron mayores dificultades a la hora de definir su inclusión en la UGC correspondiente.

 

 

Figura 2. Comodoro Rivadavia: Unidades de Gestión Comunitaria

Fuente: elaboración propia

 

 

Criterio histórico: Este criterio consideró la evolución de la mancha urbana en las distintas etapas históricas a saber: 1901-1909, 1909-1917, 1917-1959, 1959-1989 y 1989 hasta la actualidad. Esta sistematización se fundamentó en la documentación y la cartografía histórica que permitió seguir la evolución progresiva de la ciudad y los condicionantes y circunstancias que conformaron su estructura actual. Los aportes de la cartografía histórica se incorporaron al sistema de información geográfica dando por resultado diferentes mapas temáticos. De este modo se incluyeron en cada UGC los barrios que, por similitud socio-cultural y período cronológico de formación, permitían su aglomeración.

 

Criterio físico funcional: Este criterio permitió la delimitación espacial de sectores urbanos cuya dinámica y conectividad posibilitaron establecer diferenciaciones. Se determinaron limitantes físicas como es el caso de la consideración de pendientes pronunciadas, zonas de deslizamientos y límites costeros además de considerar las áreas de afectación petrolera, pasivos ambientales, ductos y pozos activos y abandonados. En este último caso solamente se consideró la información fidedigna de la empresa que brindó datos precisos del estado de los pozos ubicados en la UGC 2 (no pudo considerarse en el caso de la UGC 1 porque no existe información al respecto). Para determinar la conectividad, se priorizaron los principales corredores viales y la cobertura de transporte público con un buffer de 300 metros.

 

La centralidad de cada UGC quedó definida al determinar la concentración de comercios, servicios e infraestructura, convergencia de corredores viales y de líneas de transporte público. En este punto hubo dos criterios de definición dadas las características diferenciales entre la Zona Norte y Zona Sur de la ciudad. También se establecieron áreas de cobertura óptima a "escala peatonal" para cada UGC en cuanto a la infraestructura educativa (radio de 500 m), sanitaria (radio de 500 m) y de seguridad (radio de 1000 m).

 

Para la delimitación espacial de cada UGC se tuvo en cuenta la extensión de cada una en función de la totalidad del ejido. En los casos donde las UGC son adyacentes y en áreas urbanizadas se consideró los límites de barrios que conforman los bordes de UGC. En los casos en que esta delimitación entre UGC no se materializaba en áreas urbanizadas, se siguió el criterio de las cotas más elevadas a partir del mapa de curvas de nivel.

 

Criterios sociodemográficos y socioeconómicos: En la selección de variables sociodemográficas se buscó contemplar aspectos tanto de la población como de los hogares, por ello se consideraron características que hacen a la estructura de la población, nivel educativo, salud y condiciones de los hogares. Las variables seleccionadas fueron las siguientes: Densidad de Población, Edad, Sexo, Índice de Feminidad, Índice de Dependencia Potencial, Población mayor de 14 años con primario incompleto, Población mayor de 14 años con universitario completo, Hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas, Hogares con hacinamiento y Población sin cobertura de salud.

 

Aunque todas las variables analizadas fueron consideradas, la densidad y la estructura demográfica tuvieron un peso mayor a la hora de definir los límites de cada UGC. La densidad fue fundamental especialmente en las UGC de mayor extensión. En cuanto a la estructura demográfica, se tuvo en cuenta para todas las UGC porque expresa diversas realidades demográficas en cuanto a edad y sexo, que se relacionan con las necesidades y demandas de la población, como así también con diferentes formas de participación. En cuanto a las variables para la caracterización socioeconómica se priorizaron las referidas a los usos de suelo y valor municipal del suelo. El trabajo sobre el peso económico de los barrios quedó limitado debido a que no se contó con el Censo Nacional Económico de 2005.

                            

Criterios  institucionales: En este caso la definición de las áreas de influencia de los Centros de Promoción Barrial (CPB) fue uno de los principales determinantes. También se consideraron las Uniones Vecinales dada su función histórica de mediación entre las necesidades barriales y la gestión municipal, las Escuelas, especialmente las de EGB,  que fueron creadas a partir de la demanda barrial específica y cuyos radios en la mayoría de los casos coinciden con la escala barrial, los clubes de fútbol, los centros de salud y la localización de otras organizaciones de la sociedad civil.

 

Las características de las UGC pueden visualizarse en el cuadro 1.

 

 

Cuadro 1

Cuadro síntesis con los datos relevantes del conjunto de las UGC

 

SINTESIS de UGC

 

UGC 1

UGC 2

UGC 3

UGC 4

UGC 5

Superficie Total

24.261 Ha

8845 Ha

720 Ha

15.457 ha

7442Ha

Superficie ocupada

14,85%

18,19 %

81,25%

12,75%

16,19%

Cantidad de Barrios

12

12

9

 

9

 

8

Población

16.531 hab.

16.976 hab.

35.702 hab.

34.407 hab.

33.445 hab.

Población estimada[3]

26.993

24.814

51.773

48.966

46.000

Densidad[4]

4,58 hab./Ha

10,55  hab./Ha

61,02 hab./Ha

17,45 hab./Ha

27,75 hab./Ha

Cant. Electores

13.206

13.919

29.900

27.567

16.971

Usos de suelo:

-          residencial

-          comercial

-          industrial

-          otros

-          s/especif.[5]

 

61,5%

2,0%

   0,2%

0,7%

35,6%

 

62,3%

2,9%

0,1%

2,4%

32,3%

 

55,6%

12,4%

0,2%

2,3%

29,5%

 

65,3%

8,7%

1,5% 

2,1%

22,4%                    

 

39,8%

1,6%

0%

0,4%

58,2%

Tendencia de la urbanización

Consolida hacia      

         N       

        ã

   Oá

   

Consolida hacia

Oá 

Consolida en altura

     

           S

SO ç  ä

 

Consolida hacia

Oá

Transporte público

8 líneas

15 líneas

22 líneas

7 líneas

6 líneas

Centralidades identificadas

2

1

1[6]

2

1[7]

Índice de Dependencia Potencial:

61,51%

61,36%

58,09%

52,08 %

74%

Viviendas en planes IPV

24,5% del total de la ciudad

7,65 % del total de la ciudad

0 % del total de la ciudad

56,51% del total de la ciudad

11,34% del total de la ciudad

Educación Nº de Escuelas EEEsInstituciones

16

20

51

27

16

 

Salud Nº de Instituciones

9

6

15

6

6

Centros  de Promoción Barrial:

3

2

4

2

3

Asociaciones Vecinales

10

14

9

7

 

7

Instituciones deportivas

7

14

28

12

5

Org. de la Soc. Civil

9

28

95

16

5

Seguridad Nº de Instituciones

8

6

9

5

4

Culto

4

7

15

13

13

 

Fuente: elaboración propia

 

 

Avances en el proceso de descentralización: la implementación del presupuesto participativo.

 

Como se adelantara, Comodoro Rivadavia inició a principios de 2008 una nueva etapa vinculada al proceso de descentralización del municipio, asociando la misma con la implementación de presupuesto participativo (PP).

 

A diferencia de la experiencia de Porto Alegre, en Comodoro Rivadavia las divisiones territoriales no han sido producto de la discusión pública, sino que se subdividieron las UGC para dar origen a 12 áreas PP que se muestran en la figura 3. El proceso de creación de las unidades territoriales fue oportunamente tratado en este artículo. Esta subdivisión se realizó en talleres en los que participaron equipos técnicos de la municipalidad y de la universidad.

 

Figura 3. Áreas del Presupuesto Participativo

Fuente: elaboración propia

 

 

En los orígenes, el presupuesto participativo está asociado a la continuidad, calidad y la legitimidad administrativa. Porto Alegre es una de las primeras ciudades en América Latina que comienza un proceso exitoso. La experiencia de PP está revestida de efecto demostración que implica réplicas en muchas ciudades de Brasil pero también en el resto de América Latina, como es el caso de Rosario y de la ciudad que nos ocupa.

 

El PP es una estrategia que permite la institucionalización de la ciudadanía, impacta en la construcción de la misma y crea nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad.

 

El PP debería observar la singularidad de cada uno de los barrios que constituye la ciudad, su identidad, sus costumbres, sus perspectivas, y por consiguiente, sus miradas diferentes sobre los requerimientos del espacio público. Parecería que con la burguesía muchas de las actividades que operaban en la esfera pública pasaron a la esfera privada (esfera íntima), la que es de mayor interés para el ciudadano; tal como lo plantea Harvey (2007) en cuanto al trabajador, al que sólo le quedan como espacios de creatividad su jardín y su auto, el resto de las dinámicas pertenecen a la revolución industrial; el burgués mientras tanto se recluye en el romanticismo.  

 

Para Habermas (1995, en Fedozzi, 2004) la acción instrumental desaloja la acción comunicativa; y el mundo sistémico de lo político y económico, propio de la sociedad moderna, domina al institucionalizarse la esfera política y económica; por lo que se debe descolonizar el mundo vivido de la sociabilidad, la espontaneidad, y de solidaridad con base en la acción comunicativa. El presupuesto participativo juega un rol importante en este proceso de reasunción de la acción comunicativa.

 

La esfera pública política es el punto de encuentro de dos procesos, aquel vinculado a la generación del poder legítimo cuya comunicabilidad está fundada en la sociedad civil por medio de sus organizaciones  y aquel proceso vinculado a la comunicabilidad del estado a través del uso de los medios. La sociedad civil, de este modo, se constituye en la base social de espacios públicos autónomos y, a través de sus diferentes asociaciones voluntarias, atiende los problemas emergentes. De este modo, actúa como intermediaria entre los mundos vividos y los institucionalizados. El presupuesto participativo y el proceso de descentralización permiten la emergencia de expectaciones diversas que extienden las posibilidades de ejercicio de poder legítimo por parte de la ciudadanía.

 

Asimismo, se amplía la esfera pública a través de la creación de espacios políticos de realización de procedimientos argumentativos, de formación de la opinión, y de la voluntad que orienta las decisiones políticas. Para Habermas (1995) es necesario entonces institucionalizar la política deliberativa, la institucionalización es clave, ya que da cuenta del reconocimiento de los procesos llevados a cabo por la sociedad civil. Es un hecho que los procesos de presupuesto participativo son claros ejemplos de la ampliación de la esfera pública.

 

Como se trata de participación popular y democratización del Estado, en la experiencia reciente de América Latina son partidos de izquierda los que tienen una preferencia mayor en aplicarlo, tal como ocurrió en la ciudad de Rosario.

 

En muchos países de América Latina los procesos de democratización tienen un desarrollo desigual en lo que respecta a niveles de decisión y a los alcances de su penetración en el territorio (Vilas 2003). En tales condiciones, la transferencia de recursos y decisiones a espacios institucionales caracterizados por el clientelismo o el autoritarismo, usualmente redunda en el fortalecimiento de las estructuras locales en el mal uso de los recursos y en frustración social.

 

En el caso que nos ocupa, el conducir estos procesos está cargado de obstáculos, de hecho observamos que la participación solo se restringe a individuos vinculados a la primera de las prácticas mencionadas, mientras los sujetos que pueden aportar otras miradas, como los intelectuales, los empleados, los trabajadores industriales, se encuentran desprendidos de las prácticas ciudadanas.

 

La participación es algo que completa la democracia pero también la supervisa y exige cuentas, en este sentido el PP no plantea la ruptura de las instituciones democráticas actuales, sino su reforma y perfeccionamiento a través de una esfera pública de cogestión. El proceso que se llevó a cabo en la ciudad de Comodoro Rivadavia tuvo el acompañamiento de profesionales de FLACSO, quienes sostuvieron las primeras asambleas con la metodología de taller (fig. 4).

 

Figura 4. Proceso de implementación Presupuesto Participativo

Fuente: elaboración propia

 

 

Este proceso en su ejecución, implicó la intervención de 3.300 vecinos cuando se llevó adelante la votación del presupuesto participativo, igualmente intervinieron más de 600 organizaciones sociales durante el 2008 y 2009.  "El resultado es que se ha conseguido desplazar hasta el ciudadano el poder de decisión sobre el gasto municipal y su control"[8].

 

En cuanto a los aspectos presupuestarios, para el PP se destinó un porcentaje menor al 10% del total municipal, lo que resulta insuficiente para asegurar una democracia participativa. El 90% sigue decidiéndolo el ejecutivo y legisladores del poder legislativo local. De todos modos en la Patagonia, Comodoro Rivadavia es la primera ciudad que implementa el "Presupuesto Participativo", por lo que es destacable todo esfuerzo en este sentido, con obstáculos, avances y retrocesos como se señalan en el Cuadro 2:

 

 

Cuadro 2

Implementación del Presupuesto Participativo y Descentralización 2008-2010

 

OBSTÁCULOS

AVANCES

 

RETROCESOS

 

Resistencia al cambio

El trabajo técnico de la UNPSJB se utilizó como base para delimitar las áreas del PP.

 

La gestión de la Pág. Web del municipio pasó a depender de la Secretaría de Prensa.

El circuito administrativo para implementar proyectos del PP se interrumpe dentro del mismo municipio.

Se ha avanzado en la informatización para la descentralización

La Dirección de Asociaciones Vecinales que dependía de la Secretaría que implementa el PP pasó a otra Secretaría Municipal

A nivel de las asociaciones de base hay grados de corrupción que atentan con la propuesta del PP

Las áreas del PP se van reconociendo: pasan de ser "barrios" a ser  "zonas"

20 uniones vecinales con personería jurídica trabajan por fuera de la estructura municipal, vinculadas a la Inspección General de Justicia

Muchos proyectos trabajados con sistema PP se degradan convirtiéndose en productos diferentes a los originales.

La mayor o menor participación no se da por zonas sino por la voluntad de la dirigencia barrial.

 

En general, los barrios nuevos son más proclives a participar.

 

 

Fuente: entrevista realizada el 2/2/10 al Secretario de Descentralización y Participación Ciudadana Municipal

 

 

Cabe preguntarse qué tipos de territorialidades se vinculan a las prácticas de democracia participativa. ¿Son más heterogéneas? ¿Están relacionados a los deseos sólo del grupo que participa, dejando los intereses generales sin expresar?

 

Un análisis de los logros del presupuesto participativo, observa el escaso éxito en la concreción del mismo. Según lo consignado en documentos de la Secretaría de Participación Ciudadana y Descentralización, quedaron sin realizar el 82% de las obras acordadas en los procesos de participación ciudadana de 2008 y un 62 % de lo convenido en 2009. Aunque las características de las mismas son sustancialmente diferentes. Mientras que en 2008 solo se acordó realizar obra pública de pequeña envergadura para el mejoramiento barrial, ejecutándose un 8% de la misma (garitas, playones deportivos), en 2009 sólo se ejecuta la compra de indumentaria deportiva, insumos para murgas, y la refacción de un edificio vecinal. Quedan sin realizarse varios proyectos aprobados y vinculados con la obra pública de pequeña envergadura (fig. 5).

 

 

 

Figura 5. Situación de los proyectos aprobados 2008-2009 en %

Fuente elaboración propia

 

 

En dichos documentos se observa además un registro minucioso y sistemático de las organizaciones de la sociedad civil que participan en las reuniones, no así de los territorios (nuevas áreas PP) a las que se le asignan los recursos.

 

Conclusiones

 

La delimitación de las unidades territoriales para un proceso de descentralización es en sí compleja, pero lo es más aún si se comprende y asume que además, esta acción definirá los sujetos sociales sobre los cuales recaerá la descentralización. Entre estos sujetos se encuentran quienes son impulsores de los proyectos de descentralización, quienes apoyan el proceso con motivaciones menos confesables y quienes directamente se oponen al mismo.

 

Los escasos alcances y dificultades para implementar el PP en la ciudad de Comodoro Rivadavia testimonian la difícil convivencia de los dos modelos de hacer ciudad planteados en este documento.

 

El impacto sobre los territorios, que en este caso se expresan en las denominadas áreas PP, se asocia principalmente al conflicto cogestión - gestión estratégica ya que, comparando los resultados de los proyectos PP 2008 y 2009, los primeros, como ya se adelantara, se destinaron principalmente a obras de pequeña infraestructura urbana mientras que en 2009 los fondos se dirigieron a la compra de bienes de uso corriente para grupos medianamente organizados de la sociedad civil. Posiblemente esto se deba a la restricción presupuestaria. Otra de las observaciones es que el promedio de proyectos sin realizar en los dos períodos es del 72% lo que confirmaría las dificultades planteadas.

 

Asimismo, en lo que respecta al proyecto de descentralización municipal, particularmente el diseño e implementación de las UGC, nunca pertenecieron a la esfera pública. El trabajo técnico encomendado por el ejecutivo y concluido en abril de 2008, no ha sido implementado de manera cierta en el territorio.

 

La planificación política de la actual gestión municipal tenía en vista la concreción de dos decisiones de alto impacto socio-territorial: la descentralización y el presupuesto participativo. Este último solo tomó como base la delimitación territorial en UGC planteadas en la propuesta técnica pero con lógicas subdivisiones de menor alcance que fueron necesarias para el trabajo a escala barrial. En relación a la descentralización, no hubo acciones concretas para su implementación, no obstante, se logró desconcentración, es decir, se traspasaron ciertas capacidades para la toma de decisiones manteniendo una relación jerárquica.

 

 

Notas



[1] Raimondo, A. (coord.) Descentralizar para mejorar la gestión territorial, inédito.

 

[2]Además este autor también menciona ‘riesgos de guerra fiscal', ‘externalidades negativas y positivas entre comunidades' y ‘la ausencia de cultura política y administrativa para responder al empoderamiento local' (Finot, 2001:56).

 

[3] Fuente Área de Investigación- Municipalidad de Comodoro Rivadavia.

 

[4] Según escala barrial sin considerar el total de la Superficie ocupada por UGC.

 

[5] Los datos de usos de suelo "sin especificar" resultan de registros que no contienen  información en la base de datos cedida por la Dirección de Catastro.

 

[6] Sin considerar la zona centro que es una centralidad a escala urbana.

 

[7] Sin considerar una futura centralidad que se proyecta hacia el Sur de esta UGC.

 

[8] http://w3.comodoro.gov.ar/

 

 

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Referencia bibliográfica

GONZÁLEZ, Myriam Susana, RAIMONDO, Ana María, RUIZ Sonia. Hacia una construcción participativa de la ciudad: el proceso de descentralización en Comodoro Rivadavia (Chubut - Argentina). La planificación territorial y el urbanismo desde el diálogo y la participación. Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica, Universidad de Buenos Aires, 2-7 de mayo de 2010
<http://www.filo.uba.ar/contenidos/investigacion/institutos/geo/geocritica2010/313.htm>

 

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