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Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica

LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y EL URBANISMO DESDE EL DIÁLOGO Y LA PARTICIPACIÓN

Buenos Aires, 2 - 7 de mayo de 2010
Universidad de Buenos Aires

 

DE LAS ISLAS DE UTOPÍA A LOS ESPACIOS DE LA MARGINACIÓN: EL IMPACTO DE LAS POLÍTICAS DE VIVIENDA DE MÉXICO EN CIUDAD JUÁREZ, CHIHUAHUA.

 

Elvira Maycotte Pansza

elvira.maycotte@gmail.com

 

Erick Sánchez Flores

a62324617@gmail.com

 

Miguel Ángel Argomedo

ericks07@gmail.com

Universidad Autónoma de Ciudad Juárez

Instituto de Arquitectura, Diseño y Arte

 


De las islas de utopía a los espacios de la marginación: el impacto de las políticas de vivienda de México en Ciudad Juárez, Chihuahua. (Resumen)

La tendencia de Ciudad Juárez a crecer alojando Urbanizaciones Cerradas ha sido favorecida por la normatividad que no ha brindado instrumentos para contrarrestar los efectos colaterales de orden urbano y social que desencadena. Bajo este amurallamiento, justificado por argumentos que abanderan motivos de seguridad, tranquilidad, contacto con la naturaleza y hasta cuestiones de estatus, surge una tajante manifestación de segregación socioespacial que evidencia el contraste entre los mundos construidos a manera de escenarios idílicos y los espacios urbanos producidos a la par: dos mundos que enfrentan condiciones de vida muy distintos que nacen a partir del dentro y el fuera de estos espacios cuestionablemente privatizados.

Asimismo, las políticas de vivienda dinamizaron al sector de la construcción al brindar apoyo a empresas desarrolladoras del sector privado, cuya actividad mostró aún más la desigualdad en el acceso a los bienes y servicios que la ciudad, en equidad, debe procurar a sus ciudadanos.

Palabras clave: Urbanizaciones cerradas, segregación socioespacial, políticas de vivienda


From utopian islands to marginalization spaces: the impact of Mexico's housing policies in Ciudad Juarez, Chihuahua. (Abstract)

Juarez' tendency to grow in a Closed Urbanization fashion has prevailed thanks to norms that have not brought instruments to counter act against the collateral effects of social and urban order growing in such a manner create. Under this walling, justified by different arguments of which security, tranquility, contact with nature and even social status, a very visible manifestation of socio-spatial segregation arises, which in turn serves as contrasting evidence between the worlds built on an ideal scenario and urban spaces produced around it at the same time: two worlds that face very different conditions of life born out of the inside and outside of this questionable privatized spaces.

Also, housing policies helped the construction industry by supporting corporations in charge of developing the private sector, whose activities showed even more inequity to access the goods and services that the city is supposed to procure for its citizens.

Key words: Closed urbanization, socio-spatial segregation, housing policies.


Introducción

Ciudad Juárez, ubicada en el Estado de Chihuahua, al norte de México y frontera con Estados Unidos de Norteamérica, contaba con 1,313,338 habitantes en el año 2005, lo cual la colocaba como la sexta ciudad en el país en cuanto a tamaño de población. Históricamente ha ejercido un rol preponderante a nivel nacional en cuanto a generación de empleos, lo cual la convirtió en un polo de atracción que le significado experimentar intensos fenómenos migratorios cuyo destino, si bien puede ser la propia ciudad, en ocasiones sólo asume un papel de tránsito para connacionales y hasta migrantes de Centro y Sur América en su búsqueda del anhelado "sueño americano"; en ambos casos, ya sea como destino final o sólo como lugar de paso, el fin último es mejorar sus condiciones de vida. Pese a la importancia de este rol, su desarrollo urbano no se ha dado de forma equitativa en términos económicos ni sociales, situación que se hace evidente en su manifestación territorial.

Es así que el perfil socioeconómico de su población, la normatividad vigente y aplicable, así como la política de vivienda a nivel nacional, como veremos más adelante, fueron factores fundamentales para que en términos de producción de vivienda y ocupación de suelo urbano, el crecimiento de sólo seis años -2001 a 2006- significara para la ciudad un parque habitacional que pudiera alojar a un tercio de su población respecto a la que se contaba en el año 2000.[1] Esta dinámica, si bien cuestiona profundamente la demanda real de vivienda (nos preguntamos en dónde vivía un tercio de la población, poco más de 450,000 personas), también nos da pauta para conocer en dónde y bajo qué patrones se dio la producción de vivienda y consumo de suelo en la ciudad.

Bajo la óptica anterior es que se ofrece el presente estudio, el cual tiene como objetivo conocer el impacto de la política de vivienda nacional -el Programa Sectorial de Vivienda 2002, PSV- en Ciudad Juárez, Chihuahua, cuyas manifestaciones trascienden el ámbito territorial y mantienen una estrecha relación con la aparición, entre otros fenómenos, de la segregación y fragmentación urbana. Para lo anterior, se consideró necesario conocer: los fraccionamientos edificados a la luz del PSV en Ciudad Juárez; tipología de los fraccionamientos edificados en el periodo analizado, es decir, fraccionamientos tradicionales o urbanizaciones cerradas; número de viviendas por desarrollo o fraccionamiento; nivel socioeconómico de los destinatarios de las acciones de vivienda; ubicación, superficie ocupada y áreas de donación; participación del sector público y del privado en la producción de vivienda y consumo de suelo; densidad de los desarrollos habitacionales, y por último, el acceso a servicios y equipamiento urbano

Para tener un acercamiento a lo anterior se hizo necesaria la realización de una serie de actividades: investigación documental cuya fuente principal fue la Dirección de Desarrollo Urbano del Municipio, el Instituto Municipal de Investigación y Planeación y las dependencias y empresas proveedoras de servicios. Fue necesario también llevar a cabo trabajos de campo para realizar ejercicios de observación directa no participante, aplicar cuestionarios y entrevistas a los residentes de los fraccionamientos seleccionados como caso de estudio (cuatro en total: un desarrollo promovidos por el sector público y tres por el privado) y el registro fotográfico correspondiente.

Como productos se elaboraron una serie de mapas cuyo contenido muestra los hallazgos: se encontró que en el periodo analizado se produjeron un total de 112,678 viviendas que consumieron una superficie 2,972.3 Ha; los desarrollos habitacionales promovidos por el sector público se ubicaron en las afueras de la ciudad y fueron factores determinantes en la dinamización del crecimiento hacia la periferia en forma dispersa.

Por otra parte, se encontró que los fraccionamientos de vivienda media y residencial se ubicaron en zonas donde los predios tenían mayor precio y contaban con servicio e infraestructura, mientras que la vivienda de interés social, como ya se apuntó,  se ubicó en la periferia; los primeros respondieron a la tipología de urbanizaciones cerradas y las segundas, por lo general, a fraccionamientos tradicionales, excepto en casos puntuales que adoptaron el régimen de condominio a fin de lograr un mayor usufructo del suelo.

Otro hallazgo importante fue constatar patrones de crecimiento a manera de "rompecabezas", producto de la planeación individual que cada desarrollador hace en el predio que le pertenece, el cual deriva en un crecimiento fragmentado. Las imágenes mostradas en la Figura 1 dan cuenta de ello.

 

 

Figura 1-Vista aérea de fraccionamientos de vivienda social en proceso de construcción, al suroriente de la ciudad

Fuente: Elaboración propia. Junio de 2008

 

Por otra parte, la diferencia en el rol y el acceso a los espacios públicos y equipamiento entre los fraccionamientos de vivienda residencial y media respecto a los de vivienda social es evidente: de ello dan cuenta los resultados de la aplicación de cuestionarios y entrevistas con los residentes que pertenecen a grupos social y económicamente vulnerables.

Con los elementos surgidos del trabajo realizado, a desarrollar en apartados posteriores, podemos anticipar que contrariamente a los objetivos que las políticas de vivienda abanderan, las condiciones de vida de un amplio sector de la población, y por ende de la ciudad misma, muestran tendencias de un sensible deterioro. Antes de proceder a ello, se hará referencia a las políticas de vivienda que han impactado y tienen su manifestación en la actual Ciudad Juárez y, posteriormente, habremos de abordar algunos aspectos que los estudiosos en el tema han encontrado alrededor de las UC.

Las políticas de vivienda en México a inicios del Siglo XXI

El impacto directo que las políticas de vivienda ejercen en la ocupación del suelo urbano es innegable si consideramos que de éstas se desprenden los planes y programas, las leyes y los reglamentos que aplican desde todas las escalas gubernamentales cuyas huellas, a la postre, pueden ser reconocidas en su ordenamiento territorial. Es así que al definir parámetros relativos a uso de suelo, áreas de donación, densidades, coeficientes de uso y ocupación de suelo, sección de vialidades y remetimientos, entre otros criterios de planificación y diseño urbano, se dictan a la vez lineamientos que inciden en la morfología de las ciudades. Bajo esta perspectiva es que se propone un acercamiento a las políticas habitacionales como una vía para entender la ciudad real.

En este marco, es oportuno señalar que las políticas puestas en marcha a inicios de este siglo tienen su origen diez años atrás. En 1992 tuvieron lugar dos hechos muy significativos que pueden considerarse el parteguas de las políticas de vivienda y suelo en México: el Estado que hasta entonces construía, financiaba y aplicaba subsidios directos con tasas menores a las que imperaban en el mercado, transformó a los organismos nacionales de vivienda en instituciones eminentemente financieras. Para algunos estudiosos de las políticas de vivienda,[2] este cambio que le significó dejar de supervisar directamente los programas de vivienda y crear su propia bolsa de suelo, abrió la pauta hacia la incursión de la vivienda social en el mercado inmobiliario y, en consecuencia, detonó la pérdida del valor social que por su propia naturaleza debe poseer. De acuerdo a Schteingart y (2001), el ‘Estado pasó de ser un ente regulador y rector (nunca ejecutor y productor) a promotor y articulador de las acciones habitacionales que se realizan bajo su intervención".[3]

Respecto al suelo, en ese mismo año se modificó el artículo 27 Constitucional con el propósito de permitir a los campesinos comercializar sus tierras (ejidos). Esta disposición "liberó" a las áreas urbanas de la barrera que las contenía y dio lugar a la especulación de suelo, ante la posibilidad que se brindó a los inversionistas privados de adquirir tierra rural para convertirla en bolsas de reserva. En ese mismo periodo, la creación del Programa Nacional de Vivienda 1990-1994 se concibió como un instrumento "que incorpora la capacidad productiva y creadora de los sectores social y privado como complemento a la actividad habitacional del Estado" (Maya, 2008). Todas estas medidas sumadas a acciones tendientes a desregular los procesos -política de fomento y desregulación de la vivienda- mostraron claros indicios de la retirada del Estado como agente moderador de las políticas habitacionales: el neoliberalismo económico ejercía su presencia. En ese misma tónica surge el Programa Sectorial de Vivienda,[4] 1995-2000, cuyo principal objetivo era lograr que toda familia disfrutara de una vivienda digna y decorosa, con espacios y servicios adecuados, calidad en su construcción y seguridad jurídica en su tenencia. Este Programa expuso con claridad su decisión de promover la participación corresponsable de todos los sectores en la solución de la problemática habitacional.[5]

Pese a la implementación de programas de vivienda, el rezago habitacional fue en aumento. Entre sus causas podemos distinguir el crecimiento demográfico, el aumento de la población urbana en detrimento de la rural, y muy especialmente el hecho de que, contraviniendo las estrategias de la política de vivienda, se desatendió la diversificación de esquemas de financiamiento dirigidos a trabajadores de menores ingresos: sólo el 7% de los créditos se destinaron a aquellos con ingresos de hasta dos salarios mínimos, mientras que el mayor porcentaje de financiamientos, de acuerdo a la Comisión Nacional para el Fomento de la Vivienda, CONAFOVI, se otorgaron a un sector relativamente privilegiado constituido por quienes percibían cuatro o más salarios mínimos, por lo general, miembros de la burocracia y sindicatos. La falta de pertinencia era evidente: la misma política que planteaba la atención a los sectores vulnerables de la población, paradójicamente destinaba el beneficio de su financiamiento sólo a aquellos trabajadores cuyos ingresos fueran superiores a cinco veces el salario mínimo.

En este contexto nace una nueva y más radical política calificada por algunos de corte neoliberal. A iniciativa del poder ejecutivo del país y con el objeto de dar a luz al Programa Sectorial de Vivienda 2002-2006, en el año 2001 se instituyó la CONAFOVI (hoy Comisión Nacional se Vivienda, CONAVI). Esta Comisión, órgano descentralizado de la Secretaría de Desarrollo Social, SEDESOL, nació con el objetivo de diseñar, promover, dirigir y coordinar la política nacional de vivienda, y aún cuando atiende el tema habitacional en todos sus niveles, desde residencial hasta vivienda social, es en este último en el que tiene una particular incidencia. Fue con su instauración que se formalizó y se priorizó la participación del sector privado en las políticas que dirigen la dotación de vivienda social a los sectores populares.

El PSV, anunciado como el de mayor alcance hasta entonces, siguió la línea de sus antecesores y puso en evidencia su inclinación por indicadores cuantitativos aún cuando en el discurso sostuviera lo contrario. Este programa seguía las recomendaciones -que bien pudieran entenderse como presiones para la asignación de futuros créditos- que el Banco Mundial emitió desde el año 1994 y que habían sido adoptadas en México desde aquel entonces: optar por el sector vivienda como eje dinamizador de la economía. La yuxtaposición de las recomendaciones emitidas por el Banco Mundial[6] y de las estrategias del PSV, mostrada en el Cuadro 1, permite advertir su correspondencia.

 

Cuadro 1: Correspondencia entre el Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006 y las recomendaciones emitidas por el Banco Mundial en materia de políticas habitacionales

 

 

Programa Sectorial de Vivienda en México 2001-2006

Banco Mundial 1994

Objetivos

·  Consolidar el mercado habitacional

·  Promover desarrollo y competitividad sectorial

·  Reactivar banca de desarrollo

·  Implantar una industria habitacional coherente con la economía de mercado

Principales estrategias

·  Consolidación jurídica del patrimonio de la población

·  Desarrollo al derecho de propiedad

·  Desarrollo del Sistema hipotecario integrado

·  Promoción del financiamiento hipotecario

·  Apoyo social a la población más necesitada (subsidio focalizado)

·  Racionalización de los subsidios

·  Abasto de suelo con aptitud habitacional, infraestructura y servicios

·  Organización de industria de la construcción

·  Activación institucional y fortalecimiento sectorial

·  Desarrollo del marco institucional

 

Fuente: Enrique Ortiz. Políticas de vivienda en México, impactos y perspectivas (1992-2007)

 

En este marco CONAFOVI se ha atribuido a sí mismo el logro de las metas en  materia habitacional e impulsó, entre otras acciones, el fortalecimiento del sector de la construcción de vivienda al promover el nacimiento en el año 2002, de la Cámara Nacional de la Industria de Desarrollo y Promoción de la Vivienda, CANADEVI.[7] Este organismo, que se ha convertido en un órgano de consulta de CONAVI, -Institución que en el marco de la Ley de Vivienda del 2006 sustituyó a CONAFOVI- es además miembro del Consejo de Administración de INFONAVIT, órgano de consulta de la Sociedad Hipotecaria Federal y del FOVISSSTE y representa la participación del sector privado en la generación de vivienda a nivel nacional. Este fortalecimiento al sector privado ha conducido a que sus asociados produzcan el 80% de la vivienda del país y sus 1,200 agremiados -en el año 2005- participaran en el mercado.

En cuanto a la tarea de reactivar la banca, se pusieron en marcha programas como Apoyo Infonavit y Cofinavit, dirigidos a apoyar la vivienda media y hasta residencial tomando como base los recursos que los trabajadores tuvieran en su cuenta de vivienda como producto de las aportaciones de sus patrones. Estos esquemas de cofinanciamiento entre la banca y las instituciones de financiamiento sociales, promovieron además la adquisición de una segunda vivienda que bien pudiera ser introducida al mercado de vivienda en renta, o hasta pasar a formar parte del patrimonio de una familia de altos recursos al lucrarse como residencia vacacional: el espíritu social que debería prevalecer en los principales entes de apoyo a la vivienda del gobierno federal se ha diluido.

Se visualizan dos dinamizadores del mercado que favorecieron el otorgamiento de financiamiento -ahora ya no tan blando[8]- en relación a programas anteriores: la apertura para otorgar crédito a trabajadores cuyo ingreso fuera menor a 3.9 vsm y la concepción de nuevos productos: la básica y la vivienda económica.[9] Estas medidas le abrieron a un amplio sector de la población -el 63.2% de acuerdo a Maya (2008)- la posibilidad de acceder a financiamiento para una vivienda.

Así las cosas, se había construido la plataforma de partida para el logro de los objetivos estratégicos del PSV: promover desarrollo y competitividad sectorial, reactivar banca de desarrollo y consolidar el mercado habitacional, mismos que en Ciudad Juárez encontraron un campo propicio para su incubación.

La garantía de su financiamiento y promoción por parte del sector gubernamental, y hasta el otorgamiento de subsidios aún en tiempos económicamente críticos, ha favorecido que la vivienda social se haya convertido en un artículo inmobiliario de muy alta rentabilidad, cuya producción ha sido argumentada por un déficit histórico de vivienda para los pobres, tanto en términos cuantitativos como cualitativos.

Este giro en la política de vivienda resultó en un inusitado auge en su producción de vivienda que dio impulso a la vivienda media, y muy particularmente, a la social. Fue en el Municipio de Juárez donde se produjo a nivel nacional el mayor número de viviendas económicas por cuatro años consecutivos, de 2004 a 2007. Tal dinamismo trajo consigo efectos colaterales de naturaleza económica, social y territorial, siendo estos últimos los que ahora merecen nuestra atención en términos de su impacto en el consumo de suelo urbano para uso habitacional.[10] En este ámbito, los roles que desarrollaron el sector público y privado fueron determinantes para la configuración actual de la ciudad: los patrones de uso del suelo durante el periodo 2001 a 2006, así como la como la presión inmobiliaria que se ejerció para incorporar suelo para uso urbano, derivaron en la ampliación del fundo legal del municipio aún sin estar contemplada en el Plan de Desarrollo del Municipio de Juárez.

Después de cuatro años de la implantación del PSV y de su prolongación en el Programa Nacional de Vivienda 2007-2012, Ciudad Juárez y las localidades conurbadas lucen segregadas, desarticuladas y con grandes superficies ociosas a su interior. El crecimiento disperso y la cuestionable "demanda de vivienda" han producido un paisaje en donde los barrios consolidados y los de nueva creación, por igual, lucen abandonados: en los desarrollos habitacionales de reciente edificación existe un alto porcentaje de viviendas que ni siquiera han sido habitadas por la falta de accesibilidad a equipamiento y servicios urbanos, la inseguridad y el abandono que prevalece ante la indolencia que el tema le merece a las diversas esferas gubernamentales. La vitalidad que hasta hace pocos años caracterizaba a los barrios y colonias tradicionales está a punto de extinguirse, y en algunos casos hasta puede afirmarse que ha desaparecido para ceder su lugar a viviendas en abandono e inseguridad en las calles.

En este sentido, los patrones de ocupación del suelo han mostrado características consistentes: las UC retomaron su presencia a grado tal que en la actualidad la totalidad de la vivienda media y residencial se construye bajo este modelo, y en cuanto a la social, lo adoptó en algunos años con el objeto, como se ha mencionado, de lograr una mayor densificación y por ende, un uso más intenso del suelo atentando contra la las condiciones y calidad de vida de los sectores más desfavorecidos. Este fenómeno se desarrollará con mayor profundidad más adelante.

Amurallamiento y fragmentación: las Urbanizaciones Cerradas y su impacto urbano y social

Desde hace más de una década, algunos autores han advertido la tendencia de las ciudades hacia la fragmentación como uno de los patrones predominante de ocupación de suelo en las ciudades. Waisman hace referencia a ello al referir la existencia de conjuntos "amurallados" en los que de manera voluntaria, grupos de habitantes se autosegregan en busca de seguridad, o simplemente, de privacidad. De acuerdo a la autora, estos conjuntos amurallados, o urbanizaciones cerradas, UC, no constituyen verdaderas comunidades ya que fuera de compartir ciertos servicios no mantienen relaciones sólidas entre sí, y agrega que "Lo que en un principio pudo ser un signo de privilegio o un modo de afirmar un determinado estatus social, se ha convertido en muchas ciudades en un modo de vivir en relativa tranquilidad, buscado por gentes de las más diversas clases sociales" (Waisman, 1995:43).

Este controversial patrón de ocupación del suelo es defendido por agentes inmobiliarios como una de las alternativas para fortalecer la organización de sus residentes para la conservación y mejora del espacio urbano que de acuerdo a ellos les corresponde, o bien, para garantizar la seguridad de quienes residen en su interior; para otros, es cuestión de estatus. Sin embargo, por otra parte se posicionan los argumentos teóricos que cuestionan sus efectos en la estructura urbana, y más aún, en la cohesión social.

Los principales impactos urbanos que se atribuyen a las UC de acuerdo a algunos autores son: propensión a la segregación socioespacial; debilitamiento del sentido comunitario y de ciudadanía; favorece el déficit de dotación de servicios y equipamiento; prioriza de la propiedad privada sobre el espacio y los bienes públicos; cuestiona el concepto tradicional de la ciudad, y por último,  produce fragmentación urbana y atenta contra la morfología de la propia ciudad.

En cuanto a la segregación como uno de sus principales efectos, Janoschka (2002), argumenta que las urbanizaciones cerradas son la expresión extrema de una segregación voluntaria que tiene lugar, principalmente, en países subdesarrollados y sociedades muy polarizadas que carecen de un Estado social fuerte.

Sabatini (2003) tiene una postura neutral en cuanto a los efectos que la presencia de las UC pudieran producir en términos de segregación: por una parte expresa que sólo puede considerarse negativa cuando promueve la marginalidad, estimula la desintegración social y aleja a los grupos social y económicamente vulnerables de los beneficios urbanos. En este sentido Rodríguez Chumillas y Mollá Ruiz-Gómez (2002) asumen que los ghettos -como llaman a las UC- muy probablemente son la manifestación más clara de la polarización de la sociedad que se ha reforzado en las ciudades latinoamericanas que han visto el aumento de los ciudadanos pobres.

También en el rubro de los efectos sociales de las UC, Solinis Noyola (2002) destaca que los fraccionamientos cerrados han pasado de ser un mero ordenamiento físico de las viviendas alrededor de espacios abiertos, para constituirse en un fenómeno social que afecta no sólo la funcionalidad de la ciudad, sino hasta la propia gobernabilidad, tal como lo concibe Cabrales (2002).

En este sentido Méndez (2002), las señala como espacios de simulación en donde se pretende forjar vida comunitaria solidaria, pero en realidad se trata de un profundo sesgo hacia la fragmentación de la comunidad y sentido de la ciudadanía. En este punto donde convergen las aportaciones de Cabrales y Méndez, Solinis Noyola suma su visión al afirmar que el ejercicio ciudadano es factor fundamental en la construcción de la ciudad ideal a la que todos aspiramos desde los valores y derechos universales.

A tono con la autoexclusión y pérdida de la ciudadanía que este modelo fomenta, el propio Cabrales (2002), apunta que el camino seguido por los promotores es eludir la interferencia que supondría la presencia de equipamiento. Ello puede ser, en el caso de las UC de vivienda media y residencial, por la incomodidad que supone la aglomeración en espacios próximos a escuelas y comercios, o bien, como en el caso de la vivienda social, porque se apega a la normatividad propia de desarrollos habitacionales en condominio para efecto de eludir, cuando así aplique, la responsabilidad social de dotar de equipamiento educativo y social en aras de un mayor aprovechamiento del suelo.

En este punto cobra vigencia lo expresado por Ickx quien expresa: "Cuando el modelo de urbanización cerrada comprobó ser exitoso para la clase alta, surgieron paulatinamente versiones más austeras para la clase media. Estos desarrollos, por lo general, tienen  muy pocos o nulos espacios comunes o áreas verdes. Hasta los grandes promotores de ‘vivienda social' empezaron últimamente a desarrollar cotos privados…" (Ickx, 2002:126).

Por otra parte, autores como Solinis Noyola reconocen en este modelo la procuración indiscriminada de la inversión privada sobre el espacio y bienes urbanos bajo la anuencia del Estado, cuestión que favorece la presencia del mercado inmobiliario como protagonista del desarrollo urbano. En este sentido, al privatizar el espacio urbano, las UC se han convertido en un factor que favorece la desaparición del espacio público: por una parte, lo niega a quienes intentan introducirse a él si no demuestra pertenencia a la comunidad reconocida como propietaria, y por otra, sus las murallas convierten a las aceras de las avenidas con las que colinda en espacios residuales, inseguros y sin vida.

Es así que más allá de los impactos sociales, un punto crucial estriba en la dicotomía entre el espacio público y el espacio privado, es decir, en el fenómeno de la privatización del espacio público que es inherente a las UC. Cabrales (2002), expresa que este modelo obliga a reformular las teorías clásicas de la ciudad, pues aún cuando estos modelos representan sólo una parte de ella, cuestionan la relación entre lo público y lo privado, la construcción de comunidades solidarias y ciudadanas, la operatividad de la legislación urbana, y lo que es más aún, la gobernabilidad de las propias ciudades.

Las ciudades enfrentan ahora situaciones de fragmentación urbana, además de manifestar una aguda segregación y polarización social. Argumentando búsqueda de seguridad y con una cierta tendencia hacia la distinción, quienes residen en UC -por lo general voluntariamente- se separan del entorno urbano y espacio social con los cuales ya no se identifican y del cual quieren y pueden deslindarse atentando con ello a la cohesión social. Solinis Noyola, enfatiza el rol que las UC han tenido en la fragmentación de las ciudades. Las coloca como un vivo ejemplo de la práctica de un urbanismo a base de proyectos aislados, sin visión estructural.

Para Cabrales, esta forma urbana es un silencioso pero elocuente lenguaje que expresa un "sálvese quien pueda", que responde a lo que Solinis Loyola apunta como lógicas individuales y reacciones defensivas. Una faceta distinta de lo anterior la muestra Méndez -en relativa descarga de la estigmatización de las UC- hace referencia al "defended neighborhood" y lo define como una agrupación que adquiere sentido de identidad a partir del hostigamiento externo, que se cierra a sí misma ante desafíos externos. Agrega que la aplicación del término "vecindario defensivo" aplica en nuestro caso "… no tanto por una amenaza momentánea, sino ante la violencia y la inseguridad ambiental generalizada en el país y en particular en la frontera norte" (2009:132). Sin embargo lo anterior no resta validez a lo que el mismo Méndez (2002) declara cuando considera a los barrios cerrados residenciales como un urbanismo utópico que no crea ciudad. En este sentido, estamos hablando, de hecho, de una partición territorial que mucho tendrá que ver, como producto y producente, en la división funcional y social del tejido urbano y de la comunidad.

Ahora bien, todas las concepciones anteriores  tendrán diversas manifestaciones  y matices muy acordes a la normatividad particular. Rodríguez Chumillas y Mollá afirman que la legislación tiene la capacidad de generar tipologías cuando manifiestan: "Las diferentes legislaciones sobre urbanizaciones cerradas en los estados de México determinan distintos requerimientos administrativos que se traducen en características físicas de los espacios fraccionados. […] Obviamente esto determina una variación notable en el paisaje urbano que generan las urbanizaciones cerradas…" (Rodríguez Chumillas y Mollá, 2002:536 y 537). Esto nos lleva a pensar que no sólo habrá diferencia entre las tipologías producidas: también una matización de los efectos urbanos que surgen de la presencia de las UC en las diversas ciudades y aún países.

Producción de vivienda en Ciudad Juárez y patrones de ubicación

De acuerdo a CONAFOVI, el rezago de vivienda nueva en el Estado de Chihuahua para el año 2000 sería de 44,851 viviendas, sin embargo, estas proyecciones resultaron mínimas respecto a las 112,678 unidades que se produjeron sólo en Juárez en el periodo 2001-2006. Del total de viviendas producidas, un amplio porcentaje, el 86.78% responden directamente a las políticas de vivienda social, más no se debe pasar por alto que en muy buena medida el 10.60% correspondiente a vivienda media, fue construida bajo el esquema de fraccionamientos tradicionales -cuya morfología respondió al modelo de urbanizaciones cerradas- y financiadas bajo esquemas crediticios emanados del PSV, ya sea provenientes sólo de la banca privada, o bien, de la coparticipación de ésta con Infonavit (Cofinavit o Apoyo Infonavit). Sólo un 2.62% de las acciones de vivienda respondieron a vivienda residencial. Ver Cuadro 2.

 

Cuadro 2- Número y porcentaje de acciones de vivienda aprobadas por Cabildo,

por tipo de vivienda y tipo de fraccionamiento para el periodo 2001 - 2006

 

Año

Vivienda Social

Vivienda Media

Vivienda Residencial

Total viv/año

Urbanizaciones Cerradas

Total UC

Fracc. Tradi-cional

Urbanizaciones Cerradas

Total UC

Fracc. Tradi-cional

Urbanizaciones Cerradas

Total UC

Fracc. Tradi-cional

Cond

No Cond

Cond

No Cond

Cond

No Cond

2001

1,699

0

1,699

8,714

141

1,343

1.484

1,553

14

525

539

0

13,989

2002

2,219

64

2,283

12,729

0

111

111

466

0

240

240

0

15,829

2003

6,733

718

7,451

12,698

212

1,959

2,171

652

220

195

415

0

23,387

2004

1.864

0

1,864

18,799

0

1,062

1,062

0

304

102

406

0

22,131

2005

0

0

0

16,258

0

1,779

1,779

1,409

0

942

942

0

20,388

2006

0

36

36

15,254

0

1,255

1,255

0

58

351

409

0

16,954

Sub-total

12,513

818

13,333

84,452

353

7,509

7,862

4,080

596

2,355

2,951

0

Total  viv. Periodo 2001-2006

 

112,678

Totales

Total

Viv. social

 

Total

Viv. Media

 

Total

Viv. residencial

97,785

11,942

2.951

86.78%

10.60%

2.62%

 

Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por

Dirección de Desarrollo Urbano del Municipio de Juárez

 

Del cuadro superior podemos resaltar varios aspectos: el primero de ellos es que además del alto porcentaje de viviendas de interés social, puntualmente hablando de las urbanizaciones cerradas, es en ellas donde de forma preponderante se aplica el régimen de propiedad en condominio, lo cual, como se ha mencionado, le confiere limitaciones en cuanto accesibilidad a equipamiento urbano derivadas precisamente de la normatividad. Por el contrario, en el caso de la vivienda media y residencial eluden este régimen de propiedad ya que las experiencias previas no exitosas llevan a considerarlo limitativo en cuanto al ejercicio de la libertad principalmente en el diseño arquitectónico y uso de las áreas privativas. Los efectos sociales y urbanos se ampliarán en la siguiente sección.

 

Urbanizaciones cerradas en Ciudad Juárez

Durante el periodo 2001 a 2006, en Ciudad Juárez se construyeron un total de 258 UC. El suelo ocupado por este modelo de desarrollo fue 582.8 Ha, lo cual significó 19.61% del suelo total urbanizado que se destinó a uso habitacional en ese periodo, mismo que ascendió a 2,972.3 Ha.

Se observa un patrón en cuanto al régimen de propiedad: los segmentos de población que acceden a desarrollos que adoptan este modelo y que están constituidos por vivienda media y residencial, lo hacen en muy buena medida sin considerar el régimen condominal, por otra parte, casi la totalidad de quienes acceden a este modelo integrado por viviendas de interés social, lo han hecho en régimen de propiedad en condominio. En ambos casos, la decisión de optar o no por el régimen condominal ha corrido por parte de los desarrolladores de los conjuntos habitacionales.

En cuanto a su ubicación, las UC destinadas a los segmentos de la población que accedieron a vivienda media y residencial, tenemos que se emplazan al norte de la mancha urbana, en predios que habían sido reservados para uso habitacional de ese estrato socioeconómico. Por su parte, las urbanizaciones cerradas en régimen condominal integrados por vivienda social se ubican al sur y suroriente de la ciudad, en donde el precio del suelo es menor. La Figura 2 hace evidente un patrón que da claras muestras de un fenómeno cuyos efectos pudieran traducirse en condiciones sociales no deseadas como es la segregación socioespacial. En ella se observa que los conjuntos de interés social se localizan en la periferia mientras que por el contrario, los de vivienda media y residencial, tienden a ubicarse al centro de la mancha urbana, precisamente en los predios mejor servidos.

 

Figura 2Ubicación en la mancha urbana de los desarrollos habitacionales de acuerdo a su tipo: social, media o residencial

Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por la Dirección de Desarrollo Urbano del Municipio de Juárez

 

La normatividad aplicable cobró vigencia cuando las UC en régimen condominal tomaron auge, a finales de la década de los ochenta, y eran un modelo adoptado por los segmentos de vivienda media y residencial, sin embargo, al aparecer las UC también en régimen condominal dirigida a vivienda social, el cumplimiento de los parámetros legales detonó la carencia de espacios públicos y equipamiento urbano, o bien, produjo espacios y tipologías absurdas, como es la presencia de casetas de vigilancia que al no tener una función específica, al paso del tiempo sólo han afectado la seguridad de los propios residentes y imagen urbana del contexto.

La imagen mostrada en la Figura 3, a la izquierda nos ilustra el acceso a una UC integrada por vivienda residencial, mientras que a la derecha aparece el acceso a otra dirigida a vivienda social. El contraste es evidente. Se observa que en las UC dirigidas a los segmentos que acceden a vivienda media y residencial, se destina a área de donación una superficie igual o mayor a la que corresponde de acuerdo a la normatividad, aún cuando estos estratos socioeconómicos tienden a solucionar por otras vías sus necesidades de equipamiento y hasta les es molesto que éstos tengan presencia al interior o en las proximidades del conjunto. Sus espacios abiertos ejercen un rol más escenográfico que utilitario, además de ser un factor importante al momento de promover la venta de las residencias

 

 

Figura 3: Accesos a Urbanizaciones Cerradas: contraste y polarización

Imágenes del acceso de urbanizaciones cerradas dirigidas a vivienda residencial (foto izquierda) en el área de Campos Elíseos y una de tipo social (foto derecha) en el fraccionamiento Hacienda de las Torres, en Ciudad Juárez.

Fuente: Elaboración propia. Octubre de 2009.

 

Esta paradoja es producto de la normatividad aplicable ya que exenta a los desarrolladores de destinar equipamiento a conjuntos habitacionales organizados bajo este régimen cuando están integrados por menos de cien viviendas. Por tanto, cuando satisfacen este parámetro -y los desarrolladores han cuidado de hacerlo- no les es obligatorio considerar área de donación.

De acuerdo a nuestros estudios para el periodo 2001 a 2006, mientras el área de donación en los conjuntos habitacionales en condominio integrados vivienda social es nula, al interior de los desarrollos de vivienda media y residencial se dispone, un promedio de 10.77 m²/hab sólo para áreas verdes. Esto hace evidente una clara muestra de inequidad tanto para los habitantes de UC de vivienda social construidos en el periodo analizado, como para el resto de los habitantes de la ciudad, toda vez que de acuerdo a Romo (2008), en Ciudad Juárez el indicador es 4.93 m² de área verde por habitante, cifra por demás inferior a la norma internacional y aún a la nacional.[11]

Es importante mencionar que la normatividad de Ciudad Juárez estipula que al interior de los conjuntos habitacionales en régimen de condominio, se debe destinar el 10 por ciento de la superficie a áreas verdes. En nuestro análisis, encontramos que ello no ha sido aplicado y cuando se logra encontrar áreas libres dentro de las UC de vivienda social, se trata de predios residuales que quedaron libres sólo porque no hubo alternativa de uso. Lo anterior les resta potencial para ser utilizadas cabalmente como espacios recreativos o áreas verdes.

Los efectos que prevalecen a causa del amurallamiento pueden observarse en las UC de todos los niveles, desde los que albergan viviendas de tipo residencial los de vivienda económica. En las calles aparecen largos tramos de barda que le resta vitalidad al espacio público accesible a la ciudad. La imagen que se presenta en la Figura 4 da cuenta de ello. Sin embargo, cuando se trata vivienda social el efecto tiene una variante: los propietarios frecuentemente abren la parte posterior de su inmueble e incorporan el uso comercial, hecho que si bien atrae actividad al espacio público, impacta negativamente en la imagen urbana, tal como se hace evidente en la imagen derecha de  la Figura 4.

 

Figura 4: Falta de actividad urbana y deterioro de la imagen urbana y en vialidades perimetrales a Urbanizaciones Cerradas. A la izquierda, una imagen de la calle Valle del Sol, colindante con una urbanización cerrada de viviendas tipo medio en Ciudad Juárez Chih. A la derecha, vista de calle de acceso a condominios ubicados en el fraccionamiento Hacienda de las Torres.

Fuente: Elaboración propia

 

En cuanto a la densidad, el contraste también es muy elocuente. En las UC de vivienda media y residencial la densidad es 29 viv/ha mientras que en la vivienda social alcanza 71 viv/ha, en términos de densidad poblacional, esto corresponde a unos 113 y 276 hab/Ha, respectivamente.

 

Cuadro 3: Indicadores de producción de vivienda en Urbanizaciones Cerradas por nivel socioeconómico y sus correspondientes a nivel ciudad.

 

 

Urbanizaciones Cerradas  de Vivienda social

Urbanizaciones Cerradas  de Vivienda media

Urbanizaciones Cerradas  de Vivienda Residencial

Indicador Urbanizaciones Cerradas a nivel ciudad

Indicador a nivel ciudad

Viviendas producidas

13,333

7,862

2,951

24,146

112,678

Suelo urbanizado (Ha)

205.84

246.17

130.79

582.8

2,972.3

Área de donación por habitante en Urbanizaciones Cerradas (m²/hab)

0.37

11.07

13.98

5.25

10.46

Densidad (viv/Ha)

71

32

25

41

37.90

Superficie por vivienda (m²/viv)

154.38

313.11

443.195

241.36

263.79

Distancia promedio al centro de la ciudad, línea recta (Km)

15.98

9.35

8.15

-

-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por

Dirección de Desarrollo Urbano del Municipio de Juárez

 

En el Cuadro 3, mostrado arriba, se resumen una serie de indicadores que evidencian la disparidad de las condiciones de vida de los residentes de UC de tipo social respecto a aquellos que residen en las de nivel medio, y muy particularmente, con la clase privilegiada que habita en las de nivel residencial.

 

Conclusiones

En cuanto a las políticas de vivienda, a través del ejercicio realizado podemos manifestar que se han apartado del espíritu que en el discurso sustentan: procurar las condiciones para que los sectores más vulnerables de la población accedan a una vivienda acorde a sus necesidades. Los programas de vivienda, excusa ideal para la explosión -y explotación- de las ciudades, no han garantizado las condiciones para el desarrollo integral de los ciudadanos que manifiestan efectos derivados de la exclusión y segregación social.

Al hacer un recorrido por las UC construidas en los primeros años de esta década constatamos que, efectivamente, se reproducen los efectos que los estudiosos del tema les atribuyen y se puede observar claros patrones de localización que difieren de los que se pueden observar en otras ciudades, ya que en Ciudad Juárez los desarrollos cerrados se ubican en la periferia, mientras que en Mérida, por ejemplo, son las de lujo las que se emplazan en predios ubicados en las afueras de la ciudad.

Si aceptamos que pese a la consolidación de subcentros urbanos la ciudad ofrece servicios irrepetibles en sus áreas centrales, de tipo recreativo, cultural y administrativo, entre otros,  estaremos de acuerdo en que a la luz de esta consideración los residentes de las UC de vivienda social de Ciudad Juárez enfrentan condiciones adversas.

Lo anterior se suma a una evidencia que también se ha confirmado: la tendencia de las UC favorecer el déficit de equipamiento. En este sentido, los residentes de las UC de lujo, las de tipo residencial y hasta las de vivienda media muestran preferencia y tienen la posibilidad de resolver sus necesidades de equipamiento y servicios por sí mismos, y como se ha apuntado, excepto por la presencia de áreas verdes como elemento de paisajismo más que de uso, consideran indeseable su presencia.

Como consecuencia directa de esta práctica utilizada por los desarrolladores privados para lograr una mayor densificación y uso del suelo-utilizar el modelo condominal y emplazarla en la periferia- resulta que en Ciudad Juárez los principales afectados han sido los habitantes de vivienda social, quienes padecen en su vida cotidiana la carencia de espacios públicos y equipamiento que le procure su desarrollo integral. En relación a la densidad, la amplitud en su rango es una evidencia que denota una tajante polarización social que contribuye a mermar las condiciones y calidad de vida de los habitantes. En este sentido, los habitantes de los fraccionamientos de vivienda social han visto truncadas sus expectativas y limitadas sus condiciones de vida: solamente cerca del  20% han afirmado que reiterarían su decisión de adquirir una vivienda en el fraccionamiento donde actualmente residen, y pese a que se trata de viviendas constituidas por una habitación de uso múltiple con lugar para cocinar, un baño y un dormitorio, viven en ella un promedio de 4.07 personas -se encontró viviendas en las que residían más de 6 personas- indicador que rebasa el promedio que impera en la ciudad, 3.86 personas/vivienda. Otros indicadores, como el anterior, evidencian su deterioro en las condiciones de vida.

Uno de los temas que presentan una amplia problemática es la normatividad. Para mencionar sólo algunas, en las UC de tipo social de Ciudad Juárez se evade la donación de superficie a su interior destinada a áreas verdes, la cual se suma a las que corresponden al fraccionamiento en el cual se emplazan, además, se agrupan un número indefinido de cerradas de no más de 99 viviendas con el objeto de evitar dotación de equipamiento.

De manera general, podemos afirmar que como en todas la UC, este modelo nos lanza a la utopía que deja de lado a la ciudad real. Aún con diferencias sustanciales en algunos indicadores, en ambas ciudades se ha encontrado que los barrios cerrados de nivel medio y residencial confinan en sí mismos mejores condiciones de vida respecto al promedio de la ciudad, mismas que sólo son disfrutadas por quienes integran el reducido círculo de propietarios. De aquí que bajo la aparente satisfacción de necesidades aspiracionales, los paraísos construidos se tornan en un contraste frente al mundo real.

Lo anterior nos permite corroborar la premisa de que los elementos espaciales que conforman los conjuntos habitacionales cerrados, y ello aplica plenamente a la vivienda y social, se caracterizan porque adolecen de áreas verdes a causa del poco valor que los desarrolladores le otorgan; por la violación a la normatividad que estipula asignar una superficie al interior de los conjuntos en condominio para uso recreativo; la carencia de cualidades en los espacios articuladores, de transición o delimitación que les permita su integración al tejido urbano (Maycotte, 2007).

En este sentido es manifiesta la disminución de utilización y goce de los espacios públicos no sólo al interior de las UC, sino también de aquellos ubicados en sus proximidades; éstos se convierten de uso casi exclusivo para los automóviles al excluir al peatón ante falta de actividades a realizar en ellos (Lara 2007).

Adicionalmente, las UC organizadas en régimen condominal permiten hacer uso exhaustivo del suelo en detrimento del área de donación por cápita, de la dotación de equipamiento, y por ende, de la calidad de vida, particularmente en las UC de vivienda social en donde los indicadores tienden a ser menos favorables que el promedio que impera en la ciudad. En muy buena medida, los problemas que se han enunciado tienen su origen en la normatividad que prevalece: poco clara, insuficiente y ambigua.

Por último hacemos referencia a Solinis Noyola quien afirma que no se va contra la inseguridad aislándose en paraísos artificiales, sino construyendo vías de integración y de cohesión sociales.

 

Notas



[1] De acuerdo al XII Censo de Población y Vivienda, INEGI, 2000.

[2] Enrique Ortiz y Gustavo Romero, Hábitat International Coalition.

[3] Cabe mencionar que el Infonavit no construyó directamente las acciones de vivienda que financió antes de 1992; históricamente ha delegado esa actividad a empresas constructoras del sector privado

[4] Correspondiente al periodo de gobierno de Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000)

[5] De acuerdo en el Decreto emitido por la Presidencia de la República, en donde se aprueba el Programa Sectorial de Vivienda 1995-2000, con fecha de 3 de junio de 1996.

[6] Plasmadas en el documentos "Vivienda, un entorno propicio para el mercado habitacional"

[7] Cuyo antecesor directo fue Promotores Industriales de la Vivienda, PROVIVAC

[8] Hasta antes de la aplicación de las políticas de vivienda bajo el modelo neoliberal, los financiamientos se regían en montos basados en el número de veces el salario mínimo (vsm); su aumento correspondía directamente al aumento en el salario anual que percibían los trabajadores. A partir de la implementación de las nuevas políticas, a este criterio se le sumó una tasa adicional con el objeto -de acuerdo al discurso- de no descapitalizar los fondos de financiamiento. Esta medida ha traído consigo que en ocasiones la tasa de interés de un financiamiento otorgado a un trabajador llegue a ser mayor en relación a las que imperan en el mercado.

[9] La vivienda económica o Unidad Básica de Vivienda (UBV), es aquella promovida por el Programa Nacional de Vivienda económica del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit), que se enfoca a incentivar la construcción de viviendas con un valor que no exceda los 117.0631 vsm, que el año 2005 equivalía a $166,548.01 pesos y en el 2007 a $179,964.38 pesos mexicanos. Este tipo de vivienda está dirigida a trabajadores que tienen un ingreso entre 1 y 3.9 salarios mínimos. Sus características principales son que sólo posee una habitación de usos múltiples en donde se puedan preparar alimentos, una recámara  un baño completo. La superficie aproximada que puede llegar a ocupar es de 31.00 m². Su lote mínimo debe ser de al menos 90.00 m², contar con todos los servicios -electricidad, agua y drenaje- y su diseño deberá brindar la posibilidad de crecer progresivamente

[10] El Plan de Desarrollo Urbano del Municipio de Juárez, 2003, elaborado por el Instituto Municipal de Investigación y Planeación, refiere que el 70% de su superficie urbana es de uso habitacional.

[11] La Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, SEDUE señala un indicador de 8.5 m² por habitante mientras que la Organización Mundial de la Salud establece 9 m².

 

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