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Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica

LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y EL URBANISMO DESDE EL DIÁLOGO Y LA PARTICIPACIÓN

Buenos Aires, 2 - 7 de mayo de 2010
Universidad de Buenos Aires

 

 

Pensar o direito à cidade através do planear com a diversidade

 

Marluci Menezes

Núcleo de Ecologia Social (Neso) do Laboratório Nacional de Engenharia Civil (LNEC).

Lisboa, Portugal.

marluci@lnec.pt

 


 

Pensar o direito à cidade através do planear com a diversidade (Resumo)

 

Ao tomar como referência alguns estudos que discutem a promoção da integração socio-urbanística, nomeadamente a partir das políticas de habitação e do ordenamento do território, defende-se: 1) a necessidade de tornar mais dialogante a dimensão cultural da diversidade com a dimensão planeadora/projectual e construtiva/edificada do espaço; 2) a necessária construção de uma perspectiva multidimensional e participativa de abordagem das espacialidades urbanas e, como tal, de um trabalho inter/multidisciplinar e participado de plano, projecto, intervenção e de gestão social da diversidade; 3) a importância de um acompanhamento técnico-metodológico e intermediador dos processos de concepção e implementação de planos, programas, projectos de intervenção e de gestão urbana.

 

Palavras-chave: "inclusão sociocultural", "diversidade","políticas urbanas","segregação sociespacial"

 


 

Think the right to the city through with diversity plan (Abstract)

 

In referring to some studies that discuss the promotion of social and urban integration, particularly of the housing policy and planning, it is argued: 1) the need to make the dialogic dimension of cultural diversity with the planning and built environment dimensions; 2) the necessary construction of a multidimensional and participatory approach to urban spatiality and, as such, a job inter / multidisciplinary and participatory plan, design, operation and management of social diversity; 3) the importance of monitoring the technical and methodological means of making urban plans, programs and projects of management and intervention.

 

Key-words: "social and cultural inclusion", "diversity", "urban policy", "socio-spatial segregation"

 


 

Introdução

 

Com base numa breve revisitação ao estudo La mixité sociale: une référence européenne partagée? (2005-2006), desenvolvido pelo Núcleo de Ecologia Social (NESO) do LNEC (Menezes, et al: 2006), conforme solicitado pelo Centre de Recherche sur l'Espace, les Transports, l'Environement et les Institutions Locales (C.R.E.T.E.I.L), da Université Paris XII, e tendo por referência certos aspectos da conjuntura presente, se retoma alguns dos resultados do referido estudo para defender a importância do direito à cidade como um (também) direito à diversidade. Defende-se ainda o interesse na criação e consolidação de mecanismos vocacionados para uma gestão social da diversidade que prime pela inclusão social e cultural das diferenças.

 

O objectivo geral daquele estudo foi analisar a incidência da noção de mistura social nas políticas do habitat em quatro países da Europa (França, Alemanha, Espanha e Portugal). Em linhas gerais, o estudo referido teve os seguintes objectivos:

 

         Comparar os termos de referência e as ferramentas de acção pública de diferentes países europeus no que concerne à utilização do conceito de mistura social e conceitos afins nas políticas de habitação.

 

         Identificar e analisar a pertinência de um princípio universal que garanta um desenvolvimento urbano harmonioso e durável, bem como uma acção territorializada para lutar contra as desigualdades sociais.

 

No âmbito deste estudo e, em específico, no que se reporta ao contributo analítico relacionado com a situação portuguesa (Menezes, et al: 2006), foi-nos possível compreender como determinados conceitos eram definidos, enquadravam políticas e definiam práticas, nomeadamente viabilizando:

 

         A identificação de similaridades entre conceitos e critérios, bem como a detecção de especificidades entre a situação francesa - de modo a relacionar algumas das suas principais características no que concerne à aplicabilidade da noção mistura social nas políticas habitacionais e práticas de intervenção, identificando os seus principais impactes e contradições - e o contexto português;

 

         O desenvolvimento uma abordagem geral dos termos utilizados em Portugal, de modo a construir uma listagem de conceitos mais utilizados, onde foram identificadas as principais dimensões com que estes conceitos são caracterizados e referidos;

 

         A construção de uma grelha sintético-analítica que viabilizou a identificação do qual, como e em que tipo de acção determinados conceitos têm sido mais aplicados pelo discurso oficial;

 

         O desenvolvimento de uma contextualização interrelacionada entre as características principais do sector habitacional, da imigração e do ordenamento do território, planeamento e desenvolvimento urbano em Portugal, desse modo sublinhando os aspectos positivos, algumas das suas contradições e pontos críticos.

 

Em termos gerais, o trabalho desenvolvido permitiu pormenorizar os aspectos seguidamente apresentados.

 

Identificação de algumas das principais características de enquadramento e aplicabilidade do conceito mistura social em França

 

A pesquisa efectuada permitiu constatar que o termo mistura social é uma referência na definição das políticas do habitat, sendo utilizado pelo discurso que enquadra as políticas públicas de reabilitação de bairros desfavorecidos e de luta contra a exclusão social.

    

Este termo liga-se directamente à relação estabelecida entre nação e território, desse modo viabilizando uma categoria conceptual de acção pública que emerge como resposta à segregação e exclusão urbanas, nomeadamente a partir dos anos 80. Pelo que, nos anos 90, o propósito de promoção da mistura social assumiu-se como um objectivo político e, a partir do ano 2000, este objectivo veio a tornar-se num princípio legislativo e orientador dos programas e projectos de intervenção socio-urbanísticos de cunho local.

                                                                                                                                                                       

A ideia de base do princípio da mistura social assenta na promoção de uma discriminação pela positiva que, ao visar uma uniformização através das diferenças, propaga a territorialização dos princípios que guiam a acção pública. Objectivou-se, assim, a promoção do direito à cidade a partir de um ideal urbano e urbanístico de construção de um território mais harmonioso, através da minimização das situações de segregação urbana e do equilíbrio da composição social dos territórios. Associados ao termo mistura social emergem outros termos, como por exemplo: diversidade social, segregação espacial, equilíbrio da população, equilíbrio social, reequilíbrio, reagrupamento de imigrantes, reagrupamentos étnicos ou reagrupamentos identitários e gueto.

                                                                                                                                                                       

Conforme utilizado em França, o termo mistura social indicia uma verdadeira miscelânea socio-territorial e que tanto se refere aos grupos sociais, indivíduos, classes, etnias e idades, como também se fere às habitações, actividades, equipamentos, serviços e transportes. Aqui o objectivo principal passou a ser a promoção de uma posição de segregação para uma situação mais equilibrada (Lelévrier, 2005:39). Isto porque, através da promoção da mistura social se pretendeu evitar a constituição de lugares da pobreza, enclaves raciais e lugares de violência urbana, bem como a separação voluntária de determinados segmentos da população. Por fim, a mistura social constituiu-se como um ideal republicano que visou a manutenção da coesão nacional a partir do princípio da igualdade. O termo mistura social assenta, por assim dizer, na relação entre três ideias: coesão social, solidariedade territorial e reequilíbrio social.

 

Identificação de algumas das principais características de enquadramento e aplicabilidade do termo mistura social em Portugal

 

De entre alguns aspectos que se destaca, observou-se que, em Portugal, o termo mistura social é sobretudo referido a partir de um significado que remete para ideia de sociedade heterogénea e diversificada, sem contudo se constituir como um conceito operatório da acção nem tão pouco um princípio político e legislativo de actuação no território.

                                                                                                                                                                       

Já Malheiros (2002) referiu-se a essa característica portuguesa, associando-a aos outros países do Sul Europeu, onde se observa também menores níveis de segregação do que em outras cidades europeias, o que talvez permita explicar a não adopção do conceito mistura social como objectivo das linhas políticas e da acção territorializada. Em síntese, não se tendo observado a menção ao termo mistura social nos programas e linhas de orientação política, nos planos e projectos de intervenção, verificou-se, contudo, que existe alguma afinidade entre a situação francesa e a portuguesa quando da recorrência a determinados termos vizinhos ou associados ao de mistura social - por exemplo: diversidade social, segregação espacial, integração e gueto - aos quais necessariamente se deverão acrescentar outras noções como: combate à pobreza, diferenciação social, interacção social, igualdade de oportunidades, qualidade de vida, exclusão social, segregação socio-espacial. Todavia, nem sempre essas noções preconizam princípios legislativos de acção territorializada a serem tomados como objectivo político.

 

Abordagem geral das problemáticas ligadas à habitação, à imigração e às minorias étnicas, ao ordenamento do território, planeamento e desenvolvimento urbano em Portugal

 

A partir de um estudo de contextualização geral que permitisse sublinhar os principais critérios adoptados no âmbito das políticas, reflexões, práticas de intervenção e dos principais instrumentos utilizados, observou-se que os conceitos antes referidos têm especificidades próprias em função dos autores que os utilizam, dos problemas socio-espaciais e perspectivas de trabalho que descrevem, bem como ao nível das orientações políticas que definem as linhas de acção.

 

Neste sentido, existe alguma variabilidade na forma como são definidos e aplicados, bem como se detectou que os mesmos se encontram associados a outros conceitos, que por sua vez se aplicam a determinadas perspectivas de interpretação da realidade, de definição de problemas ou de potenciação da coesão social.

 

De entre os conceitos mais referidos nos documentos consultados destacam-se os seguintes: combate à pobreza (ou luta contra a pobreza), co-presença, coabitação, mobilidade social, promoção social, participação social, diversidade socio-cultural, reagrupamento familiar, segregação (social, espacial e urbana), desigualdade (social e económica), áreas desfavorecidas e exclusão social. Pelo que, com o intuito de melhor conhecer o discurso oficial nacional, foi fundamental incidir a atenção nas políticas habitacionais, de ordenamento do território e planeamento, bem como nas questões relacionadas com algumas das políticas de integração dos imigrantes, analisando a posição nacional sobre esses assuntos.

 

Das diferenças e desigualdades às diversidades

 

Ainda que o sector da habitação possa ser considerado como um problema estrutural e estruturante devido a ausência de políticas coerentes e sujeito a programas pontuais (Guerra, et al., 2001), em Portugal, o direito à habitação é um princípio consagrado pela Constituição da República Portuguesa, designadamente garantindo que todos tenham acesso "a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar" (CRP, VII Revisão, 2005, artigo 65º - Habitação e Urbanismo, n.º 1).

 

Na verdade, um dos aspectos que emerge com alguma incidência relativamente à questão habitacional e às políticas neste sector não se reporta necessariamente aos programas de apoio à habitação social e económica, mas à falta ou a ineficácia de uma política social direccionada para este sector. Isto faz com que fique evidenciado o facto de que nem sempre o direito à habitação signifique direito à cidade.

 

Portanto, o direito à habitação não discrimina as particularidades culturais ou étnicas. Observando-se que, as políticas públicas e programas estatais de apoio habitacional sobretudo focam os grupos sociais economicamente insolventes e/ou desfavorecidos. Regra geral, através das políticas sociais de alojamento, o Estado desempenha um papel fulcral na orientação da regulação e da distribuição dos recursos espaciais e habitacionais. As populações imigrantes e as minorias étnicas são, em muitos casos, enquadradas por estes programas por possuírem piores condições de habitabilidade, ressintindo-se também dos efeitos da exclusão e segregação socio-espacial. Essas situações, entretanto não se explicam pela dimensão étnica em si, daí não se poder falar que, em Portugal, nos encontremos em presença de guetos étnicos (Malheiros, 2002).

 

Não menos importante será encarar o facto de que o crescente aumento da diversidade socio-cultural tem colocado à sociedade portuguesa o desafio da promoção de uma política social estrutural e estruturante ao nível da integração social e cultural, nomeadamente das populações imigrantes e das minorias étnicas (Pereira et al., 2001). Pelo que, torna-se necessário criar condições para que a diversidade sociocultural inerente a muitos contextos urbanos nacionais seja espacialmente apropriada através da constituição de recursos socio-urbanísticos integrados, mas também apropriada ao nível das representações socioculturais. Neste sentido, é de considerar que, a par do facto de que a integração dos imigrantes na sociedade portuguesa ser, cada vez mais, um problema ao qual urge encontrar respostas, a habitação é um dos pontos fulcrais para a promoção desta integração. Neste sentido, destacam-se as seguintes questões:

 

         A ainda fraca incidência de acções sociais concertadas com a actuação territorial;

 

         A limitação da acção territorial, quando é o caso, ao recurso espacial enquanto habitação, sem a promoção de uma verdadeira integração socio-urbanística;

 

         A necessidade de uma maior intervenção e acompanhamento social junto das populações desfavorecidas, e em conjunto com a sociedade mais vasta e aquelas que são ou poderão se constituir como vizinhos com proximidade espacial com as áreas de acolhimento de populações desfavorecidas, entre as quais se destacam as minorias étnicas.

 

No que se refere aos princípios legislativos que orientam as dinâmicas e processos de ordenamento do território observa-se que, em Portugal, as políticas e as linhas de orientação para a implementação de intervenções ao nível do ordenamento do território e do planeamento urbano teoricamente facultam a integração económica, social, cultural e religiosa dos imigrantes e das minorias étnicas. O que em termos legislativos e ao nível dos instrumentos de gestão do território nacional, permite considerar que existem um conjunto de conceitos, critérios e instrumentos de acção territorializada que podem favorecer o desenvolvimento da diversidade através de uma perspectiva de melhoria da qualidade de vida urbana. Na verdade, o que se observa é a fraca articulação das políticas e práticas de intervenção social com as políticas e práticas de ordenamento e planeamento do território. Neste sentido, realçam-se os seguintes aspectos (Menezes, 2010):

 

 

         Embora não haja discriminação na aplicação dos princípios do ordenamento do território, assim fazendo valer os princípios constitucionais, observa-se que as diferenças contextuais do território nacional revelam uma geografia desigual de oportunidades e de desfavorecimento socio-económico, urbanístico e habitacional. Essa geografia de exclusões tem incidência territorial e repercute-se com maior evidência nas grandes áreas urbanas, onde os bairros ditos sociais, degradados e de barracas concentram populações de características sociais e culturais diversas, contextos em que a homogeneidade somente é explicável em termos de pobreza e de desfavorecimento social, económico, laboral, educacional e habitacional.

 

         As linhas de orientação política e alguns dos programas sociais e habitacionais implementados, embora evidenciem um maior investimento na área arquitectónica e urbanística, do qual são significativos os estudos desenvolvidos, as dinâmicas normativas e a aposta em projectos arquitectónicos de maior qualidade, não conseguiram materializar na sua plenitude os princípios de inserção, inclusão e integração socio-territotial, revelando a ineficácia na implementação de processos de intervenção social que de facto potenciem o desenvolvimento socio-urbanístico integrado.

 

         As relações de vizinhança entre contextos onde a pobreza associada à diversidade e heterogeneidade cultural e étnica são factores recorrentes, e os contextos residenciais envolventes são, muitas vezes, problemáticas. Tal permite assinalar as seguintes dinâmicas que, entretanto ocorrem quase que paralelamentente, ou seja: 1) reforço do fechamento e encapsulamento dos contextos degradados ou dos bairros sociais, aumentando os níveis de segregação socio-urbanística destas áreas; 2) rejeição, por parte da vizinhança envolvente destes contextos degradados ou dos bairros ditos sociais, dos processos de intervenção urbana, sobretudo daqueles relacionados com a construção de equipamento colectivo vocacionado para o realojamento de indivíduos em situação de precariedade habitacional.

 

As contradições de um projecto de territorialização da diversidade sociocultural

 

De entre as preocupações para com as problemáticas urbanas contemporâneas, pelo menos de um ponto de vista reflexivo, julga-se pertinente considerar a tendência para uma abordagem mais sistémica e indiscriminada do espaço urbano, reflectida na intenção de promoção do desenvolvimento socio-urbanístico sustentável e integrado. Pode-se considerar que existem políticas e linhas de orientação para a implementação de intervenções ao nível de uma política das cidades e planeamento urbano que facultam, de um ponto de vista teórico, a integração económica, social, cultural e espacial das diferenças. Verificam-se, assim, alguns conceitos, critérios e instrumentos de acção de carácter territorial que podem favorecer o desenvolvimento da diversidade através de uma perspectiva de inclusão social e melhoria da qualidade de vida urbana. Mas, quando se passa à prática, a realidade é mais complexa e marcada por uma dificuldade de desenvolvimento de um trabalho integrado e participado, quer no que respeita à aplicabilidade dos instrumentos, quer ao nível da regulamentação e programação, quer ainda ao nível do planeamento e do projecto urbano propriamente dito. Observa-se que, no plano das culturas urbanas, é importante aprofundar o conhecimento sobre como a diversidade pode (deve?) fazer parte do projecto urbano.

 

Neste sentido, interessou-nos retomar o estudo La mixité sociale: une référence européenne partagée? Isto porquê, por um lado, para além de permitir assinalar alguns problemas e contrariedades do contexto português relativamente às questões que se colocam ao nível da integração social, cultural e espacial da diversidade. Por outro lado, permite-nos questionar as intenções de territorialização da diversidade social, tomando para efeito o exemplo de França, designadamente quando este propósito é materializado através de um critério de equidade, deixando de lado as tantas diferenças e desigualdades que se escondem por detrás do que recorrentemente se chama como diversidade cultural.

 

Conforme utilizado em França, o termo mistura social reivindica a territorialização e que, por seu lado, induz a uma espécie de zonamento das diversidades sociais e culturais, como forma de promover uma situação socio-territorial mais equitativa e minimizar os efeitos da segregação socio-espacial (Lelévrier, 2005:39). A promoção da mistura social estaria, assim, associada a promoção coesão social, solidariedade territorial e reequilíbrio social.

 

Todavia, o reflexo deste princípio político no território, nem sempre se manifestou pela melhoria da integração do que é diverso, nomeadamente do que é culturalmente diverso, como se pode observar nos recorrentes conflitos socio-territoriais das periferias das grandes cidades francesas. O accionamento do princípio da mistura social como resposta para o problema das diferenças e desigualdades, sem encarar as diversidades sociais e culturais, trouxe porquanto muitos questionamentos e contradições, de entre os quais se destacam as seguintes (Lelévrier, 2005):

 

         A polémica derivada entre a promoção de cidadania e de igualdade social e o confronto com peculiaridades culturais, isto é, com a diversidade cultural.

 

         A constatação de que a proximidade espacial não diminuiu a distância social entre os grupos sociais, verificando-se inclusivamente o aumento de tensões e conflitos sociais.

 

         A possibilidade da noção de mistura social poder ser identificada com a de assimilação.

 

         A fraca indicência da noção de mobilidade espacial e residencial nos intuitos e práticas sustentados pelo princípio de mistura social, onde os locais de mistura aludem à ideia de âncora socio-residencial.

 

Tais contradições e questionamentos são ainda mais realçados quando se constatam dissonâncias entre as opções de escolha residencial e a promoção da mistura social. Por exemplo, refira-se as situações em que indivíduos cujas condições socio-económicas melhoram investem num processo de mudança que incide na alteração da área de residência e das escolas dos filhos, assim constituindo novos contextos residenciais e escolares que, curiosamente, não se encontram demarcados como territórios de mistura social. Tais aspectos permitem inferir que os contextos residenciais misturados ao nível da sua composição social são atravessados por lógicas socio-simbólicas de desvalorização.

 

Curiosamente, quando da posse de capital económico e simbólico verificou-se a tendência para os actores sociais se ancorarem em critérios de homogeneidade, quer relativamente à escolha dos contextos residenciais, quer no que respeita à escolha das escolas para os filhos, verificando-se assim a negação do critério da heterogeneidade (Lefeuvre, 2005; Dubet, 2005). Refira-se ainda que o princípio da mistura social acentuou as dinâmicas de guetização (Belmessous, 2005ª-b) e de etnicização dos bairros sociais franceses (Bacqué et Fol, 2005).

 

Em defesa da gestão social da diversidade dos territórios

 

Um dos aspectos que caracteriza as cidades contemporâneas é a importância com que as dissemelhanças se manifestam. Na sua explicitação, usualmente se insiste no papel que as dinâmicas de globalização, metropolização e (i)migração (entre outras), detêm no enformar das espacialidades urbanas da actualidade. Paradoxalmente, algumas dessas cidades têm também sido consideradas a partir da redução da sua significação colectiva. Essa redução resultaria na propensão para a afirmação de espaços arquitectónicos homogéneos e estandardizados. O paradoxo em causa poderia ser, eventualmente, simplificado pelos pares homogeneidade/heterogeneidade, redução/complexificação, igualdade/diversidade do espaço urbano contemporâneo. O que, de um ponto de vista socio-cultural, parece querer fazer crer na aparente separação entre organização social e organização física do espaço.

 

Na verdade, o que o ‘aparente paradoxo' faz transparecer é a necessidade de (re)problematizar a forma e os modos como são abordadas as espacialidades urbanas. E, não menos importante será dizer: complexificar as formas e os modos como a "diversidade necessita de abordar a diferença e a desigualdade" (Reeves, 2005).

 

Pelo que, na especificidade da reflexão aqui desenvolvida e, como tal, dos seus limites, defende-se:

 

         A necessidade de tornar mais dialogante a dimensão cultural da diversidade com a dimensão planeadora/projectual e construtiva/edificada do espaço.

 

         A necessária construção de uma perspectiva multidimensional e participativa de abordagem das espacialidades urbanas e, como tal, de um trabalho inter/multidisciplinar e participado de plano, projecto, intervenção e de gestão social da diversidade.

 

         A importância de um acompanhamento técnico-metodológico e intermediador dos processos de concepção e implementação de planos, programas, projectos de intervenção e de gestão urbana.

 

Conforme salientado por Bettanini (1982), é fundamental "reconhecer que o espaço fala no plural, que o próprio termo veicula uma ambiguidade de significados". Desse ponto de vista, é necessário ter em consideração o sentido plural das necessidades, práticas, percepções, representações, aspirações, valores e o imaginário relativo a esse mesmo espaço.

 

 

Bibliografia

 

BACQUÉ, Marie-Hélene; FOL, Sylvie. La mixité comme injuction politique. Revue Urbanisme - Dossier Mixité, 2005, nº 340, pp. 61-63.

 

BELMESSOUS, Hacène. La mixité sociale: une idée vraiment généreuse? Revue Urbanisme - Dossier Mixité, 2005b, nº 340, pp. 44-45.

 

BELMESSOUS, Hacène. Guetto: un symbole de la France du XX Ie siècle? Revue Urbanisme - Dossier Mixité, 2005a, nº 340, pp. 57-60.

 

BETTANINI, Tonino. Espaço e Ciências Humanas. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1982. 158 p.

 

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DUBET, François. L'école dans ville et réciproquement. Revue Urbanisme - Dossier Mixité, 2005, nº 340, pp. 53-56.

 

GUERRA, Isabel; PINTO, Teresa C.; MOURA, Dulce. Políticas de Habitação. Cidades, Comunidades e Territórios, 2001, nº 3, pp. 53-70.

 

LEFEUVRE, Marie-Pierre. Choix résidentiels et refus de mixité sociale? Revue Urbanisme - Dossier Mixité, 2005, nº 340, pp. 50-52.

 

LELÉVRIER, Christine. Mixité: d'un ideal social aux incertitudes des politiques urbaines. Revue Urbanisme - Dossier Mixité, 2005, nº 340, pp. 39-43.

 

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Referencia bibliográfica

 

MENEZES, Marluci. Pensar o direito à cidade através do planear com a diversidade. La planificación territorial y el urbanismo desde el diálogo y la participación. Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica, Universidad de Buenos Aires, 2-7 de mayo de 2010 <http://www.filo.uba.ar/contenidos/investigacion/institutos/geo/geocritica2010/228.htm>

 

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