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Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica

LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y EL URBANISMO DESDE EL DIÁLOGO Y LA PARTICIPACIÓN

Buenos Aires, 2 - 7 de mayo de 2010
Universidad de Buenos Aires

 

 

EL "DERECHO A LA CIUDAD": SE CONSTRUYE CON MAS OBRA PUBLICA O CON MEJOR REGULACION DEL DESARROLLO URBANO?

 

Murillo, Fernando.

Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo. UBA

Fmurillo2006@gmail.com

 


 

El "derecho a la ciudad": se construye con más obra pública o con mejor regulacion del desarrollo urbano? (Resumen)

 

El trabajo plantea que el "derecho a la ciudad", entendido como la posibilidad de los pobres de acceder a una vivienda y a servicios urbanos básicos a precios que puedan afrontar, no depende solamente de la realización de obras públicas, sino sobre todo de su complementariedad con mejores regulaciones del desarrollo urbano. Para corroborar tal hipótesis, se comparan cuatro casos de áreas segregadas de la metrópoli de Buenos Aires que contienen complejos habitacionales construidos por el Estado, loteos baratos con viviendas auto-construidas y asentamientos informales evaluando así en que medida las estrategias del Estado, el mercado, las organizaciones no gubernamentales y de los propios afectados logran revertir los fenómenos de segregación y fragmentación[1]. Se observa que la concentración de pobres en territorios con altas densidades, hacinamiento y carente de servicios básicos y posibilidades de desarrollo, es consecuencia de su expulsión sistemática de áreas rentables, legitimada a partir de la realización de obras públicas y regulaciones urbanas que aunque declamen que persiguen el derecho a la vivienda digna o a la ciudad, en verdad favorecen la segregación. Se discute, finalmente, alternativas para revertir esta situación, incluyendo el cambio de paradigma de planificación territorial, hacia uno mas integrador de las regulaciones urbanas con el diseño de obras publicas, creando mecanismos mas eficientes y eficaces para abordar la cuestión de la segregación de barrios populares en el contexto de los procesos de urbanización capitalista.

 

Palabras claves: Obras públicas, regulaciones urbanas, segregación, fragmentación, enfoque facilitador.

 


 

The "right to the city": can be constructed with more public works or better regulation of urban development? (Abstract)

The paper argues that the "right to the city", understood as the ability of the poor to access housing and basic urban services at affordable prices depends not of only public works, but complementarily with better regulation of urban development. In order to corroborate such hypothesis, it has been compared four cases of segregated areas of the metropolis of Buenos Aires containing housing complexes built by the state, cheap land subdivisions and informal settlements, evaluating whether the strategies of the state, the market, and the community-NGO are able to reverse the phenomena of segregation and fragmentation. It has been noted that the concentration of poor in high density and overcrowded areas, cause of segregation is a consequence of their systematic expulsion from profitable urban areas legitimate by public work plans and regulatory frameworks that even claiming to seek the fulfillment of the right to decent housing or city, are actually promoting segregation. Finally it is discussed alternatives to reverse such situation, including the need to shift paradigms of territorial planning, towards more integration of urban regulations and public work, creating more efficient mechanisms to face the issue of segregation of popular neighborhoods in the context of capitalist urbanization process.

 

Key words: Public Works, urban regulations, segregation, fragmentation, enabling approach

 


 

Introducción: Del derecho a la vivienda digna al derecho a la ciudad

 

Aunque mucho se ha discutido sobre la cuestión del derecho a la vivienda y a la ciudad las estadísticas (UN-HABITAT, 2009) dan cuenta de un progresivo empeoramiento de las condiciones de hábitat de los sectores mas vulnerables. La solución clásica al problema fue construir masivamente viviendas e infraestructuras con recursos públicos. Pero el tiempo demostró que sólo construyendo con subsidios públicos, nunca suficiente para satisfacer la demanda, no se asegura la integración plena de los pobres a la ciudad y sus posibilidades de progreso, sino que puede inclusive facilitar su segregación.  Estrategias recientes promovidas a nivel internacional, conocidos como el "enfoque facilitador"[2] (enabling approach) (UNCHS, 1996), promueven un cambio en los paradigmas de intervención del Estado: Pasar de la realización de obras públicas como único medio para responder al problema de la exclusión social y territorial a una mayor regulación del desarrollo urbano, controlando mejor la especulación inmobiliaria. Se estimula cada vez mas, mercados de vivienda y de suelo accesibles para los más pobres en áreas de la ciudad donde puedan convivir con otros sectores sociales y no resulten confinados a enclaves aislados y marginados. Este cambio de tendencia lleva a pensar que en realidad el derecho a la ciudad se construye con mejores regulaciones urbanas que incentiven la inversión privada y comunitaria y cada vez menos con obras publicas solamente. Ya no se busca que el Estado provea de viviendas, infraestructuras y servicios con subsidios públicos, sino que imponga reglas justas de promoción y control del desarrollo urbano, complementado con algunas obras publicas en casos muy específicos. El concepto de obra publica ha mutado también, ya no se trata simplemente de construir unidades habitacionales nuevas, sino que también se han incorporado modalidades como "lotes con servicios", "regularización de lotes", interviniendo en  asentamientos informales, subdivisión de lotes, alentando la inversión de sus habitantes. 

 

Estos nuevos enfoques de promoción de los derechos a la vivienda y a la ciudad, son concebidos no ya puramente a partir de la realización de obras publicas, como ocurriera tradicionalmente, sino cada vez mas a partir de su complemento con regulaciones urbanas, que promuevan el desarrollo de mercados de suelo y vivienda a precios que los pobres puedan afrontar. Este "enfoque facilitador", basado en un Estado que actúa complementariamente a partir de regulaciones urbanas y obras publicas pero interactuando con comunidades e individuos activos, parte decisiva de la solución del problema, es la clave para superar las políticas asistencialistas. La flexibilización de los marcos regulatorios para adaptarlos a las posibilidades de los mas pobres (Payne, 2001) es el eje central de la estrategia para reducir la brecha entre los mercados formales e informales y  facilitar el acceso de los mas pobres a ofertas de suelo y vivienda acorde sus posibilidades. Se espera así reducir la tendencia a su segregación. El caso de Buenos Aires ha sido objeto de especial consideración en muchos trabajos, destacando como la metrópolis durante los 90s asistió a procesos de transferencia de sectores pobres desde la zona norte al sur, posibilitando así la creación de un "corredor de modernidad y riqueza" en la zona norte (Pirez, 2002) concentrando a los sectores mas pobres en las zona sur y oeste. Se reconoce también una tendencia al desplazamiento de poblaciones de mayor poder adquisitivo a la extrema periferia, o "periferizacion de las elites" (Torres, 2001). Este escenario es acompañado y favorecido por obras públicas divorciadas de sus marcos regulatorios. La crisis de 2001 produjo el regreso a la inversión pública, pero otra vez, sin incidir en la regulación del mercado. Sus resultados no parecen ser suficientes para revertir las tendencias preexistentes a la segregación, reflejado en el crecimiento sostenido de la informalidad (Clichevsky, 2000).

 

La geografía de los casos de estudio.

 

Localización, densidades y tipologias urbano-habitacionales

 

A fin de analizar el impacto de las obra pública y las regulaciones urbanas en la metrópoli de Buenos Aires, se seleccionaron cuatro casos de estudio (Villa Soldati -Ciudad Autónoma de Buenos Aires-, Villa Zagala -entre San Martín y Vicente López-, el barrio San Carlos en Moreno y el Barrio Padre Varela en Lujan), en los que puede observarse una tendencia a la segregación y fragmentación. Estos casos representan el accionar del mercado, en la forma de  "loteos baratos; la intervención del Estado, en la forma de construcción de complejos habitacionales, primero y regularización de lotes, mejoramiento habitacional y lotes con servicios; y la informalidad en sus distintas formas, villas miserias, asentamientos informales y toma de fabricas. Cada caso representa distintos procesos de segregación, relacionadas con su localización (figura 1).

 

 

 

Figura 1. Localización de los casos de estudio en la metrópoli de Buenos Aires

 

 

El Cuadro 1, presenta un análisis comparativo de los casos y sus áreas de entorno, tomando en cuenta su población, superficies y densidades. Las mayores densidades corresponden a Zagala y Soldati (176 y 300 habitantes por hectáreas), seguido del barrio San Carlos con 66 sobre 7 habitantes promedios de su entorno y 15 sobre 20 del Barrio Padre Varela. Este gradiente se refleja en la mayor densidad respecto a sus entornos.

 

Cuadro 1

 

Categoría

Ciudad Buenos Aires

San Martín-Vte López

Moreno

Lujan

Soldati

Resto

Villa Zagala

Resto

San Carlos

Resto

Varela

Resto

Cantidad  radios censales

18

126

7

701

7

318

4

120

Cantidad de hogares

6.513

51.454

2.773

247.003

2.510

109.948

1.201

30.517

Cantidad de viviendas

6.266

49.286

2.652

240.399

2.413

106.179

1.159

29.780

Cantidad de personas

23.937

156.156

11.449

665.740

9.583

370.920

4.268

89.724

Superficie (Km2)

1,36

21,66

0,38

90,23

7,00

318,00

0,00

0,00

Superficie (Hectáreas)

136

2.166

38

9.023

700

31.800

0

0

Densidades (Hogares/Vivienda)

1,04

1,04

1,05

1,03

1,04

1,04

1,04

1,02

Densidades (Personas/ Hogares)

3,68

3,03

4,13

2,70

3,82

3,37

3,55

2,94

Densidades (Personas/Viviendas)

3,82

3,17

4,32

2,77

3,97

3,49

3,68

3,01

Densidades (Vivienda/Ha)

53

24

69

27

17

2

4

6

Densidades (Persona / Ha)

176

72

300

74

15

20

66

7

 

Fuente: Censo Nacional 2001

 

 

Categorías socio-habitacionales y segregación 

 

El cuadro 2 refleja la composición de cada caso considerando la producción del mercado (loteos baratos y auto-construcción); el Estado construyendo vivienda y la informalidad produciendo hábitat por fuera de los marcos regulatorios. De modo de corresponder con las categorías del censo se trabajo la vivienda social financiada por el Estado a partir del tipo "departamento" (en los casos seleccionados solamente complejos habitacionales); las categorías casas tipo A y B, los inquilinos y las pensiones, se corresponden con el accionar del sector privado. Finalmente, la categoría informalidad corresponde a las tipologías rancho y casilla. La comparación de cada topología en relación a los niveles de hacinamiento[3] por hogar permite inferir niveles de segregación del sector.

 

 

Cuadro 2

 

 

Ciudad de Buenos Aires

Pdo San Martín-Vte López

Moreno

Lujan

Categoría

Soldati

V Zagala

San Carlos

Varela

Casa tipo A

30%

33%

46%

68%

Casa tipo B

8%

13%

41%

26%

Rancho

0%

0%

2%

1%

Casilla

8%

28%

10%

2%

Departamento

51%

26%

0%

3%

Pieza/s en inquilinato

2%

0%

1%

0%

Total

100%

100%

100%

100%

Síntesis

Loteo (A+B+Inquilinato+Pensión)

40%

46%

88%

94%

Informal (Rancho+casilla, móvil, No Construido)

9%

28%

12%

3%

Complejo (departamento)

51%

26%

0%

3%

Otros (calle)

0%

0%

0%

0%

Hacinamiento por hogar

Hasta 0,50

13

8

13

6

Entre 0,51 - 1

34

29

36

25

Entre 1,01-1.50

19

21

18

17

Entre 1.51-2

17

20

16

20

Entre 2.01 -3.00

10

13

10

17

+ de 3.00

6

9

6

15

 

Fuente: Censo Nacional 2001

 

 

El porcentaje de producción del Estado, mercado e informalidad en cada sector  refleja las geografías socio-territoriales de cada caso. Soldati se caracteriza por la dominancia de la intervención pública (51%), el mercado (40%) y la informalidad (9%). Villa Zagala, en cambio, presenta una distribución mas repartido, encabezado por el mercado (46%), seguido por un 28% de informalidad y 26% de vivienda social. San Carlos y Padre Varela presentan composiciones con dominancia del mercado (88 y 94%), pero ambos con porcentajes altos de categoría "B" representativo de la vivienda deficitaria, y un porcentaje menor de informalidad. El indicador de hacinamiento, calculado en su caso mas critico (mas de 3) refleja que la situación mas comprometida corresponde a  localizaciones mas extremas (Lujan), seguido por Zagala, Soldati y San Carlos.

 

Lecciones de la evolución histórica barrial

 

 Soldati

 

El caso de Soldati (figura 1) data de fines de principios de siglo XX, a partir del establecimiento de la estación "Soldati" de ferrocarril, dando origen al barrio de viviendas obreras. Entre 1915 y 1930, un barrio incipiente se establece en la por entonces frontera sur de la ciudad. En 1940, la creación del basurero de la ciudad en su proximidad comienza a marcar un hito en dirección a la segregación del barrio respecto del resto de la ciudad, por cuestiones higiénicas, situación que es revertida hacia 1960 con su remoción. Pero poco después, en 1977, la creación del Parque de la Ciudad, un enorme predio dedicado a la recreación para el conjunto de la ciudad, marca otro hito en la tendencia a identificar el sector como soporte de actividades a nivel de la ciudad en su conjunto, creando grandes parcelas que bloquearon su posibilidad de expansión. En esta evolución, el año 1979, con la construcción del complejo habitacional social Soldati, alojando población erradicada de otras villas de capital, marca un nuevo hito en la tendencia de concentrar sectores vulnerables en el área. Desde entonces, puede advertirse una paulatina secuencia de crecimiento de la informalidad. En 1983, con la creación de la villa 3, en 1995, surge la villa "los Piletones", en 2001 se instala un número creciente de familias debajo de la autopista, AU 7, que poco después serán relocalizados al descampado cerca del Riachuelo, generando un asentamiento de alto riesgo ambiental. En 2003 se forman tres nuevas villas miserias: Dulce, Calabacita y Carrillo II, marcando un escenario inédito de expansión de la informalidad en la zona. De las entrevistas realizadas a los habitantes del área se desprende que casi en su totalidad los residentes tanto en los complejos, como sectores informales son personas emigradas de otras provincias o países, pero no nacidos en la zona. Distinto es el caso del loteo donde sus habitantes son mayoritariamente nacidos en la zona, y con claro enfrentamiento con los habitantes de las otros sectores, percibidos como "intrusos".

 

 

 

Figura 2. Infografia evolución Soldati

 

 

Zagala

 

Zagala (figura 3) fue a mediado de siglo receptor de grandes inversiones del Estado. Entre 1944 y 1948 se construyo un hospital  para tuberculosos y hogar para no videntes de escala metropolitana. Ya en 1968 se traslada población de la Villa de Retiro para alojarse en unos complejos habitacionales construidos expresamente para tal fin, pero en el proceso, el Estado asigno tales viviendas a otros grupos, dejando a este sector asentado en viviendas transitorias, en la condición de intrusos, dando origen al "Barrio Loyola". Ya en 1978, se construyen otros complejos habitacionales sobre la avenida Constituyentes, también destinada a albergar población erradicada de otros sectores de la ciudad. La concentración de pobres en el sector urbano respondió a lo lógica de apoyar la creciente industrialización del área, legitimada por la legislación que promovió el uso industrial en la zona, al tiempo que era expulsada de la ciudad de Buenos Aires. Ya en los 80s puede reconocerse un crecimiento sostenido de las villas miserias en las inmediaciones de los complejos, en buena medida vinculados por lazos familiares, de amistad o simplemente compartiendo una misma condición social con los habitantes de los complejos. Comenzaron así a ocupar espacios disponibles en los complejos primero y en los espacios intersticiales disponibles después, ocupando terrenos y mas tarde con la des-industrialización del área, ocupando también fabricas desocupadas, dando origen al fenómeno de "toma de fabricas" materializando villas miserias verticales. En 1990, el Estado reconociendo la alarmante tendencia del sector a convertirse en un getto cedió parte de tierra pública para construir viviendas a través de cooperativas. En 1995, se produce una segunda fase de construcción de complejos habitacionales, especialmente en el barrio de Loyola, donde se alojo parte de la población, regularizando parcelas. Esto fue financiado con el fondo de "reparación histórica del Conurbano", marcando una impronta del Estado Nacional en la transformación de sectores receptores de poblaciones erradicadas.

 

 

Figura 3. Infografia evolución Zagala

 

 

Barrio San Carlos, Moreno

 

El caso del barrio San Carlos en Moreno (figura 4) presenta un sector generado a partir de la iniciativa de una empresa urbanizadora de subdividir el área proveyendo lotes dirigidos a los sectores populares. Por tratarse de la periferia de Moreno, su urbanización tardía (1970) completa un ciclo de autoconstrucción y atracción de residentes provenientes de distintas zonas, siguiendo un patrón de "lotes con servicios". La ausencia del Estado en termino de generar ofertas de hábitat accesible para los sectores populares fue reemplazada por el accionar de las organizaciones no gubernamentales, particularmente en los 80s, grupos de diferentes iglesias,  construyeron viviendas para poblaciones de escasos recursos de la zona y provenientes de sectores aledaños rurales, contribuyendo a la creación de comunidades en las cuales paulatinamente el proceso de urbanización fue incorporando servicios tales como el pavimento o la red de gas en función del esfuerzo y capacidad de auto organización de los vecinos. Dada su situación de aislamiento, por su lejanía de los principales centros urbanos, surgieron iniciativas de transporte público respondiendo a la demanda de mayor conectividad del sector con el resto, la provisión de la red de gas realizada por los propios vecinos, etc. La oferta de servicios y disponibilidad de terrenos alentó el surgimiento de asentamientos informales que comienzan a ocupar las zonas intersticiales, en porcentajes pequeños. Hacia los 90s el barrio se consolida con la construcción de servicios sociales tales como escuelas y centros de salud. Ya después de 2001 aparecen proyectos de construcción de vivienda social realizadas por el gobierno nacional, pero de baja densidad, de un nivel en lote propio.  El impacto de tales obras publicas no evidencia atracción de sectores informales. De las entrevistas realizadas se desprende que los habitantes provienen de áreas rurales, como asimismo puede observarse una alta migración entre los sub-sectores de estudio, revelando un bajo nivel de segregación como así también, un reducido nivel de fragmentación. 

 

 

 

Figura 4. Infografia del barrio San Carlos. Partido de Moreno

 

 

Barrio Padre Varela, Lujan

 

El caso del barrio Padre Varela, en Lujan (figura 5), es similar a Moreno en que surge principalmente como una iniciativa privada de loteos, a la que luego se sumaria la intervención de la iglesia proveyendo ayuda a las familias residentes, acelerando el proceso de urbanización, con una ausencia marcada del sector publico que lleva consigo una estructura socio-territorial carente de servicios básicos y por ende reproduce situaciones marcadas de enclaves. El barrio en sus dos acepciones, el "frente" contando con pavimento y mayor cercanía a Lujan goza de ventajas comparativas para sus habitantes que hacen a su inserción, aunque frágil en la estructura urbana; y el "fondo" que dada su ausencia de pavimentos y servicios mínimos refleja su mayor situación de vulnerabilidad reflejado en indicadores alarmantes de "enclave" que reproduce múltiples problemas sociales entre los que se destaca la inseguridad y el riesgo ambiental. También en este caso puede reconocerse la secuencia de asentamiento originado por el loteo barato, alrededor de 1985, seguido de asentamientos informales, alrededor de 1990 que darían lugar en el 2000 a la construcción de complejos sociales. Estos complejos, tienden a responder a la incipiente demanda de población que se  asienta en la zona, a diferencia de Soldati y Zagala, en los que los complejos jugaron un rol central como receptores de poblaciones erradicadas de otros sectores de mayor valor. Este perfil de barrios construidos para alojar población migrante rural les otorga un carácter muy particular de estrategia de inclusión a la ciudad que no se contradice con sus niveles de densidad y hacinamiento, impidiendo un proceso de adaptación paulatina de la población destinataria a la vida urbana. De las entrevistas realizadas en el sector se desprende que la población migra alternativamente del "frente" al "fondo" reflejando un proceso de descenso social paulatino que pone en evidencia la presencia de factores estructurales de empobrecimiento relacionados con la ausencia de servicios sociales básicos como salud, educación, transporte y fuentes de generación de ingresos. 

 

 

 

Figura 5. Infografia del Barrio Padre Varela en Lujan

 

 

Las herramientas para construir el derecho a la ciudad

 

Los periodos de urbanización de los casos de estudio

 

En la evolución histórica del proceso de urbanización en cada caso de estudio pueden reconocerse cinco momentos fundamentales: 1) Un primer momento fundacional en el que se produce la subdivisión y loteo; 2) Un segundo momento de inversión publica en vivienda, en el que se llevan a cabo grandes obras de construcción de complejos, junto con pavimentos, saneamiento, servicios sociales como escuelas, centros de salud, etc. ; 3) Un momento de surgimiento y expansión de la informalidad; 4) Un momento de intento de retomar el control del proceso de urbanización introduciendo estrategias de re-urbanización de la informalidad a partir de operaciones de regularización de suelo informal, entre otras; 5) Un momento final en el que se puede reconocer una consolidación de la segregación y fragmentación, según tienda a la  expulsión de los sectores de mayor nivel socio-económico del sector y atracción de sectores vulnerables y la migración de la población residente entre los sub-sectores que integran cada sector.

 

Cada uno de estos periodos refleja la mutación en las herramientas para construir el derecho a la ciudad desplegado por el Estado, en relación a la informalidad y el accionar privado. El primer momento, tiene una correspondencia directa con el accionar del mercado: Se trata de un desarrollador inmobiliario que toma la iniciativa de subdividir lotes baratos dirigidos a sectores sociales medios-bajos y bajos donde a partir de la auto-construcción y movilización comunitaria, puedan proveerse de servicios habitacionales y urbanos básicos. Este periodo podría extenderse indefinidamente, valorizándose la zona en función de la inversión publica, en infraestructuras, y privadas, en viviendas. Pero la intervención del Estado construyendo vivienda social, da lugar al segundo periodo, introduciendo una lógica de inversión publica que crea una mayor oferta habitacional dirigida a albergar a poblaciones erradicadas de otras zonas. El caso de Soldati y Zagala, es diferente a la lógica en San Carlos y Varela, donde el Estado básicamente no intervino en la forma de vivienda social. El tercer periodo se corresponde a la irrupción de la informalidad, como consecuencia del asentamiento de sectores vulnerables en las inmediaciones. El cuarto periodo corresponde a la reacción del Estado frente al surgimiento de la informalidad, intentando la erradicación, o por el contrario, procurando su formalización a través de estrategias de regularización de parcelas y mejoramiento de asentamientos informales. El quinto periodo refleja el corolario final de este proceso, en el que el sector puede mejorar, en la medida en que capitalice la inversión publica y privada, o definitivamente tienda a su degradación en la medida en que se extienda la informalidad y la desvalorización del sector.

 

Esta correspondencia entre intervención del mercado en la forma de complejos habitacionales e irrupción de la informalidad, corroborable en los dos primeros casos, da lugar a especulaciones en cuanto a la contradicción entre las estrategias para cumplir con el derecho a la vivienda, al menos a través de la producción de vivienda social, y los postulados del derecho a la ciudad. La informalidad surge como opción, aun cuando implica la negación del acceso a los servicios urbanos básicos como agua y saneamiento, acceso a la vivienda digna  y posibilidad permanente de desalojo. El loteo barato, impulsor de la urbanización en el segundo par de casos estudiados, da lugar al surgimiento de áreas degradadas donde se asientan migrantes rurales incapaces de afrontar la compra del terreno propio. Este vínculo entre urbanización e informalidad da lugar a una nueva generación de intervenciones del Estado: La regularización de asentamientos informales, facilitando el acceso de los pobres a zonas estratégicas.

 

Del loteo al complejo y del complejo a la regularización de la informalidad

 

Asumiendo la correlación entre los periodos históricos propuestos y el desarrollo de nuevas estrategias de construcción del derecho a la ciudad (Cuadro 3), pueden deducirse lecciones importantes sobre los resultados de las distintas estrategias en cada caso.

 

 

Cuadro 3

 

 

Periodo/ Mecanismo

Soldati

Zagala

San Carlos

Varela

1)

Loteo económico.

Loteo cerca estación

Loteo próximo nueva avenida Gral. Paz

Loteo área disponible próximo a autopista

Loteo próximo centro urbano en área riesgo ambiental

2)

Vivienda social

Complejos alta densidad para alojar población erradicada de villas de capital

Complejos densidad media donde alojar población erradicada de Retiro

No intervención publica. Asistencia de ONG para construir viviendas

Apoyo de la iglesia para subdividir terrenos y vivienda con auto-construcción.

3)

Expansión informalidad

Informalidad en la proximidad de complejos

Informalidad ocupando fabricas desocupadas

Informalidad en áreas especificas

Terrenos ocupados en zonas de riesgo ambiental

4)

Regularización suelo informal

No se llevaron a cabo operaciones de regularización

Reurbanización villas construyendo  complejos en  terrenos recuperados

Solo se regularización pocos lotes ocupados en terrenos intersticiales.

Se realizaron regularización de terrenos en zonas conflictivas

5)

Actualidad: Combinación obras publicas?

Crecimiento de la informalidad y la segregación.

Crecimiento de la informalidad y la segregación

Consolidación barrio auto-construido. Reducción de la informalidad

Fragmentación entre barrio del frente y del fondo

 

 

Los dos primeros casos estudiados, Soldati y Zagala, reflejan la mutación en las estrategias de producción de hábitat social, desde el loteo económico, la intervención del Estado construyendo complejos de vivienda social y la expansión de la informalidad, seguido por la regularización de suelo informal. Este cambio significo la atracción de nuevas oleadas de inmigrantes provenientes de otros barrios populares, que se alojaran en condiciones informales; densificando la zona y produciendo mayor hacinamiento. El corolario final, correspondiente a la actualidad, se caracteriza por la combinación de diversas obras publicas, entre la construcción de nuevas viviendas y regularización de hábitat informal, pero sin incluir cambios en los marcos regulatorios, y por ello, sin modificar las condiciones de mercado inmobiliario. Formalidad e informalidad siguen funcionando como mercados paralelos, con mínima interacción y por ende, reproduciendo procesos de segregación y fragmentación.

 

Cabe mencionar que, aunque ambos casos comparten similitudes en cuanto a su nivel de segregación, entrevistas realizadas a los habitantes dan cuenta de una diferencia significativa en cuanto a la mayor interacción entre vecinos, residentes de sectores formales o informales en Zagala, comparado a Soldati. Inclusive pudo verificarse en Zagala una tendencia de migración ascendente, de entrevistados viviendo en condiciones de informalidad, accediendo a lotes y viviendas en los mercados formales. 

 

Los casos terceros y cuarto, San Carlos y Varela, plantean escenarios distintos.  También se originan a partir de la subdivisión en lotes baratos, pero su localización  periférica dificulta el acceso a redes de servicios urbanos básicos, como agua, saneamiento y transporte publico. La presencia de organizaciones no gubernamentales, típicamente eclesiásticas, jugo en el principio el rol del Estado al proveer asistencia para la auto-construcción y provisión de servicios básicos. La consolidación de un incipiente barrio de clase media-baja atrajo a sus bordes población de origen rural que se estableció informalmente en pequeños asentamientos. La intervención oportuna del municipio llevando a cabo operaciones de regularización y lotes con servicios impidió su expansión, en San Carlos. En el caso de Varela llevo a la fragmentación, donde se diferencian claramente la zona próxima al pavimento y sin problema de inundaciones, el "frente" y el "fondo", más próxima al arroyo. La situación actual de los casos refleja una menor segregación en San Carlos, a partir de la iniciativa de diversas organizaciones comunitarias logro suplir falencias de servicios públicos, tal como el gas natural y transporte. En Varela puede observarse una mayor segregación del barrio respecto del resto de la ciudad, especialmente en el "fondo" en el que se produce un nivel de segregación mayor agregado al riesgo ambiental. Ambos casos son muy diferentes en cuanto a la migración de sus habitantes, reconociéndose en San Carlos una tendencia ascendente, familias e individuos que tendieron pasar de la informalidad a la formalidad, ciertamente favorecido por los planes aplicadas oportunamente; mientras que en Varela, puede reconocerse un porcentaje significativo de casos de migración descendente, población que viviendo en el frente, por razones que exceden este estudio, tendieron a mudarse al "fondo". En Varela, el crecimiento de la informalidad plantea un desafió inédito para la planificación urbana de la micro-región de Lujan.   

 

En el repertorio de herramientas presentado puede reconocerse desplazamientos conceptuales importantes en el accionar del Estado. Por una parte, se cambia el enfoque de los complejos de vivienda de alta densidad y autónomos, por complejos de menor densidad y asociados a planes de reurbanización de asentamientos informales. Asimismo, se pasa de la erradicación de la informalidad a la reintegración de los pobres evitando su desalojo y traslado a otras zonas. Estos cambios son muy importantes pues implican controlar la especulación inmobiliaria e introducir una pauta de defensa de derechos humanos, marco legal imprescindible para promover el derecho a la ciudad.

 

Mejor regulación del desarrollo urbano

 

Pero aunque los cambios reconocibles en el diseño e implementación de obras públicas son importantes, la realidad actual de los casos estudiados demuestra claramente que son insuficientes. Es necesario incorporar mayor integración con los marcos regulatorios de modo de realmente tender a revertir la segregación y fragmentación.  El Cuadro 3 y los periodos históricos de urbanización en cada caso evidencian el divorcio entre mecanismos de regulación del desarrollo urbano con el diseño de obras públicas, ambos factores influyendo en la ausencia de incentivos al sector privado para invertir. Inclusive el Estado tiende a demorar la provisión de servicios básicos en los casos de estudio, justamente por las trabas generadas por la situación de informalidad, creando confusión en cuanto a la propiedad del suelo, clave de apropiación de las plusvalías urbanas. La subdivisión de lotes baratos, metodología tradicional de urbanización en la metrópoli de Buenos Aires, implica un nivel de ingreso mínimo para afrontar los gastos de compra y registro, lo cual excluye a los sectores más pobres. Por otra parte, las normas de subdivisión de suelos no han variado en décadas, asumiendo medidas mínimas que implican costos significativos de provisión de infraestructuras. A diferencia de muchos países en los que la flexibilización de las dimensiones de parcelas persigue el objetivo de facilitar el financiamiento de infraestructura básica, en los casos de estudio la normativa que regula las dimensiones de parcela mínima no sufrió variación ninguna. Solamente en los casos de regularización se incorporaron medidas de parcela con carácter de excepción.  

 

La regulación de usos de suelo en los distintos casos también refleja una rigidez que conspira contra los esfuerzos por desarrollar mecanismos de integración socio-territorial. La aplicación de usos industriales en los casos de Soldati y Zagala, condiciona el desarrollo residencial a niveles de deterioro ambiental. La regulación de usos industriales, en el marco de la ley de erradicación de industrias de la Ciudad de Buenos Aires, proporciona un mayor valor al sector para alojar actividades compatibles con el uso industrial como galpones en el caso de Soldati y PyMES (Pequeñas y medianas industrias) en el caso de Zagala. Esta plusvalía otorgada por el permiso de uso industrial afecta el desarrollo residencial en ambos sectores, devaluando el mercado residencial, lo cual alienta la expansión de la informalidad en áreas vacantes y en épocas de desindustrializacion, también la toma de fábricas donde surgen, con altos niveles de hacinamiento y muy malas condiciones ambientales, las así llamadas villas verticales. En los casos de San Carlos y Varela, en realidad no se trata de una asignación de usos de suelo determinada, sino por el contrario, la carencia de regulaciones que definan el futuro del área desestimulan tanto la inversión privada como publica, pues se ignora y no se proveen pautas sobre el futuro de la zona. En el caso de Varela particularmente, la permisividad en la ocupación de terrenos en zonas inundables, ignorado como área urbana en los códigos de planeamiento, condena el sector a la situación "temporaria" que implica congelar toda realización de obra publica o inversión privada en el sector, incluyendo los recursos de los propios habitantes que se perciben también a si mismos como en una situación temporaria y de emergencia.         

 

La cuestión de la densidad incide decididamente en la segregación. Los dos primeros pares de casos, Soldati y Zagala revelan claramente que los complejos habitacionales fueron diseñados sin consideración de la situación local. Soldati era un barrio de casas bajas cuando el complejo fue construido, violentando el perfil barrial y sobrecargando las infraestructuras existentes, creando conflictos entre nuevos y viejos vecinos Algo similar, pero de menor magnitud ocurrió en Zagala, donde los complejos, de menor densidad, cambiaron el perfil del incipiente barrio obrero que definitivamente adquirió rasgos de marginalidad. Las operaciones posteriores de regularización, tendieron a profundizar el carácter marginal de los casos de estudio, en buena medida por tratarse de medidas de excepción, no parte de un plan general para el sector. Esta aplicación de densidades en función de proyectos y no de tendencias generales del sector bloquea la posibilidad de crear un mercado inmobiliario social. Las sucesivas intervenciones públicas, tendieron a ignorar densidades máximas incurriendo en su sobre-explotación, sin espacios verdes ni reservas fiscales y con altos niveles de hacinamiento. 

 

Reflexión final: Más obra pública o mejor regulación del desarrollo urbano?

 

Las consideraciones realizadas invitan a volver a la pregunta inicial: Puede la obra pública sola construir el derecho a la ciudad? A la luz de los cuatro casos estudiados la respuesta tiende a ser negativa. No solo no puede, sino que inclusive puede profundizar el problema de la segregación. Surge entonces una segunda pregunta: Puede la obra pública complementariamente con mejores regulaciones urbanísticas avanzar en la construcción de derechos? Los casos expuestos revelan una ausencia total de tal complementación, poniendo en evidencia la falta de marcos regulatorios que estimulen la distribución de la renta urbana. Inclusive, los casos ilustran como la especulación inmobiliaria expulsando población pobre de determinados sectores urbanos rentables, compensado con la construcción de complejos, facilito su segregación del resto de la ciudad. . La desvalorización de estas áreas a partir de la expansión de la  informalidad marca un perfil marginal que desalienta inversiones en desarrollo residencial y alienta la actividad industrial y de servicios, de carácter extractivo de la renta del área, legitimado por los códigos de planeamiento.   

 

Surge entonces la tercera pregunta, en torno sintonía con el "enfoque facilitador". Por una parte, su crítica referida a la obsolescencia del modelo de intervención del Estado con obras públicas es ciertamente comprobable a través de la experiencia de los resultados analizados en los casos de estudio presentados. Por otra parte, es claro que la regulación del mercado, sobre todo la apropiación de plusvalías urbanas, es la clave para entender el diseño de marcos regulatorios que tiendan a guiar procesos de urbanización incluyentes. El caso de Soldati y Zagala expresan claramente esta situación: Al disponer de industrias importantes que generan rentas significativas, por una parte; y volúmenes edificados con densidades construidas que permiten la explotación de rentas inmobiliarias, tanto en lo formal como en lo informal, las externalidades ambientales y sociales que generan deben ser asumidas por los habitantes de la zona, quienes pagan con sus malas condiciones de vida la renta diferencial creada por la zona, apropiada por sectores no residentes en la zona. Las clases medias emigran a lugares mejores, más cómodos, sin industrias en sus inmediaciones. De esta manera, las zonas que en algún momento disponían de un atractivo perfil de diversidad social, tienden a sufrir un paulatino proceso de atracción de pobres de otros sectores que tienden a devaluar el mercado inmobiliario y a estimular la emigración de las clases medias. Las políticas públicas facilitan  el acceso de los sectores populares en forma masiva produciendo un impacto muy grande de densificación e informalizacion, que culmina con su segregación y fragmentación, reproduciendo una lógica de enfrentamiento entre vecinos que alienta su separación socio-territorial extrema que se manifiesta en indicadores de segregación y también en expresiones físicas como muros. El fenómeno de segregación se consolida a partir de la ausencia de normativas que incentivan la construcción de ofertas inmobiliarias accesibles para las clases populares como lotes económicos o viviendas de alquiler adecuadamente regulada, La informalidad por tratarse de una actividad fuera de toda regulación da lugar a situaciones abusivas por parte de grupos que se apropian de la renta inmobiliaria pagada por sectores vulnerables que no cumplen con estándares mínimos de habitabilidad.

 

Esta relación entre la irrupción de complejos, el crecimiento de la informalidad y la potencial desvalorización de la zona puede verificarse en los casos de estudio. La renta urbana generada en el primer momento de urbanización en la forma de loteos baratos, cuando se pretende distribuir entre un mayor número de beneficiarios al densificar el sector, tienden a producir la devaluación del mercado, que se degrada por carecer de inversión, tanto publica como privada, para financiar sus servicios urbanos básicos. Excepto surja una iniciativa comunitaria que supla con esfuerzo organizado tal falencia, como pudo verificarse en forma excepcional en Moreno, en situaciones normales, no existen incentivos a que ellos suceda, como tampoco los marcos regulatorios al no complementarse con obras publicas, limitan su capacidad de influir en la segregación. 

 

La cuestión de la migración de población entre los sub-sectores de las áreas estudiadas invita a reflexionar sobre una posible pauta de reversión de las tendencias a la segregación y fragmentación. Cuando un sector tiene altos niveles de migración ascendente, tal como es el caso de población informal que se muda al barrio auto-construido o al complejo habitacional, revela la disponibilidad de ofertas habitacionales adecuadas, que constituye el primer paso hacia el mejoramiento estructural de las condiciones de vida del sector.  Por el contrario, cuando existe una separación absoluta entre sectores, se añade a las condiciones de segregación del sector, la fragmentación intra-urbana. Por el contrario, en la medida en que un barrio tiende a alentar la migración entre sub-sectores y con su entorno existe mayores posibilidades de acceso a los servicios públicos, transporte, educación, salud, pavimentos, agua, cloacas, etc.

 

Pero el planeamiento tradicional tiende a operar a partir de una lógica fragmentada de regulación del desarrollo urbano, reaccionando a través de obras públicas divorciadas de todo marco regulatorio, produciendo territorios segregados y fragmentados, en los que la renta urbana es apropiada por sectores particulares y no distribuidos a partir de una lógica social. Un planeamiento que incorpore una lógica de distribución de la renta urbana y por ende tienda a estimular la migración ascendente de los sectores estudiados, demanda coordinar obras dirigidas a asegurar la accesibilidad a través de la provisión de redes viales y transporte publico, y facilitar la construcción de ofertas habitacionales sociales. La experiencia de los casos de estudio  demuestra que la inversión estratégica estatal mejorando la accesibilidad y regulando el desarrollo urbano permite un crecimiento armónico basado en el esfuerzo comunitario generando alternativas habitacionales apropiadas para diversos grupos sociales.             

 

Estas consideraciones lleva a plantear la cuestión final: Quien construye el derecho a la ciudad? La respuesta del enfoque facilitador es que el Estado debe fundamentalmente crear las reglas para definitivamente involucrar al conjunto de la sociedad en un proceso de construcción colectiva de herramientas que permita avanzar progresivamente en la generación de territorios inclusivos. Sin embargo los casos presentados no reflejan tales postulados sino la intervención esporádica del Estado y su repliegue en otras épocas. Esta situación es resultado de la resistencia natural a transformar los instrumentos y paradigmas de planificación territorial, dado los enormes intereses que involucran. Ello implica que no se trata simplemente que el Estado realice obras públicas, complementarias con el marco normativo que regula el accionar de los distintos sectores sobre el territorio, sino que se trata del consenso con los actores sociales participantes, especialmente los afectados, para conjuntamente definir cuales son las herramientas mas apropiadas para asegurar el cumplimiento progresivo de derechos. Esta demanda de planeamiento participativo requiere para ser efectiva de un andamiaje legal que la sustente. El enfoque facilitador planteando la participación activa de la población afectada es viable en la medida en que las organizaciones sociales avancen en una agenda publica de discusión de temas urbanos, en los que se priorice la distribución social de la renta urbana, solo posible a partir de la transformación de los instrumentos de planificación, tanto obras publicas como regulaciones, diseñados a partir de una mayor participación comunitaria. Algunos avances significativos pueden reconocerse en las intervenciones mas recientes dirigidas a regularizar el hábitat informal, aunque todavía insuficientes para marcar cambios de tendencias. De alguna manera el futuro del enfoque facilitador, depende de su fundamento en procesos genuinamente participativos que deriven en cambios centrales en los mecanismos de distribución de la renta urbana.  

 

Pudo verificarse que la intervención pública en vivienda, si bien generó un mayor stock de hábitat social, contribuyó también a su segregación, proliferación de informalidad y fragmentación, en relación directamente proporcional al valor del suelo. Estos incipientes procesos de segregación tendieron además a profundizarse en algunos casos en función de la asignación de usos incompatibles con la residencia, tales como actividades industriales, servicios o infraestructuras para el conjunto de la ciudad. Estas áreas desarrollaron estructuras territoriales eficientes para generar renta urbana en los sectores de servicios o industrias, al mismo tiempo que sirvieron para alojar mano de obra barata, estratégicamente insertas en la proximidad de la demanda empresarial. Además, estos sectores sirvieron para recibir población erradicada de otras áreas, permitiendo así transferir las externalidades de la valorización inmobiliaria de unas zonas en el deterioro, hacinamiento y marginalidad de otras zonas. Este esquema de mejoramiento de sectores a expensas de otros y concentración de actividades generadoras de renta, lleva a que los habitantes segregados paguen con sus malas condiciones de vida y exclusión, la renta diferencial obtenida en sus espacios residenciales originales. Frente a esta situación, el planeamiento territorial en lugar de introducir mecanismos que tiendan a favorecer la redistribución de la renta preservando estándares básicos de condiciones de vida para todos los habitantes de la ciudad, tiende a legitimar el proceso extractivo de renta con normativas, por una parte, y obras publicas, por otra parte. Las obras públicas a su vez, invocando el derecho a la vivienda y a la ciudad terminan favoreciendo la concentración de sectores populares en áreas aisladas y fragmentadas argumentando "contención social", pero ejerciendo en verdad "segregación socio-territorial". En los casos de menores densidades, mayor distancia al centro de la ciudad y valor de suelo, como el caso de Moreno y Lujan, la inversión publica en viviendas e infraestructuras tiende a ser menor y  la segregación tiende a producirse por su inserción periférica en la estructura metropolitana que impone enormes costos y tiempos de transporte para acceder a servicios y empleos.

 

La comparación de datos censales y entrevistas a actores claves en los cuatro casos de estudio proporciona claves para explorar las particularidades del fenómeno de segregación y fragmentación entre sus sub-sectores y con respecto a sus entornos. La comparación de la evolución histórica señala que sus respectivos patrones de segregación provienen principalmente de la ausencia de normativa urbana y descoordinación con obras publicas, derivando en situaciones de vacíos legales e infraestructurales que resultan funcionales a esquemas extractivos de la renta urbana. Las alternativas para revertir esta situación señalan como componentes ineludibles, la mayor complementariedad entre obras publicas, marcos regulatorios urbanísticos y participación de la población involucrada, introduciendo contenidos estratégicos a los enfoques e instrumentos de planificación territorial, aportando estrategias apropiadas a cada caso para avanzar en el objetivo de revertir la segregación y fragmentación urbana.    

 

 

 

Notas



[1] Este trabajo entiende segregación como la separación socio-territorial de un sector respecto de su entono, medible a partir de indicadores diversos; mientras que fragmentación es entendida como la separación además de los sub-sectores que componen el área de estudio.      

[2] Este enfoque ha sido promovido por la agencia de las Naciones Unidas "Hábitat" aduciendo que los gobiernos en su responsabilidad de alojar mejor a toda la población necesitan incorporar las estrategias  de los propios afectados en el problema y en la creación de condiciones de mercado que tienda  a "facilitar" el desarrollo de los sectores mas vulnerables. Desde el Congreso "Hábitat II" en Estambul, 1966, la entonces Agencia, hoy transformada en Programa ha abogado para que los gobiernos adopten el enfoque. Múltiples investigaciones posteriores sobre casos de países en desarrollo han demostrado que el enfoque facilitador es la clave para sentar bases programáticas a mediano y largo plazo para progresivamente lograr la inclusión de los mas pobres en las dinámicas urbanas de progreso.  

[3] Los trabajos de Horacio Torre sobre el "Mapa Social" de Buenos Aires, constituyen un valioso precedente para estudiar la evolución socio-territorial de la metrópoli de Buenos Aires, identificando a partir de la comparación entre censos, áreas que tienden a mejorar o empeorar, según hayan evolucionado en cuanto a sus indicadores de hacinamiento. Esta escuela de investigación entiende que el indicador hacinamiento refleja  en una primera aproximación, tendencias generales de segregación socio-territorial, demandando para un análisis más exhaustivo la inclusión de análisis multivariables, físicos, sociales, económicos y ambientales, para desentrañar las causas de tales tendencias a la segregación. El proyecto de investigación en el que se inserta este trabajo se encuentra abocado a esa tarea en este momento.  

 

Bibliografía

 

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Referencia bibliográfica

 

MURILLO, Fernando. El "derecho a la ciudad": se construye con más obra pública o con mejor regulacion del desarrollo urbano?  . La planificación territorial y el urbanismo desde el diálogo y la participación. Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica, Universidad de Buenos Aires, 2-7 de mayo de 2010
<http://www.filo.uba.ar/contenidos/investigacion/institutos/geo/geocritica2010/214.htm>

 

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