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Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica

LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y EL URBANISMO DESDE EL DIÁLOGO Y LA PARTICIPACIÓN

Buenos Aires, 2 - 7 de mayo de 2010
Universidad de Buenos Aires

 

EVOLUCIÓN DE LOS ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN ROSARIO.

ANÁLISIS DE UNA PROBLEMÁTICA COMPLEJA DE REVERTIR EN EL ÁMBITO LOCAL.

 

Alicia Castagna

acastagna@fibertel.com.ar

 

Isabel Raposo

raposoisabel@arnet.com.ar

 

María Woelflin

mlwoelflin@fcecon.unr.edu.ar

Instituto de Investigaciones Económicas-

Facultad de Ciencias Económicas y Estadística- UNR.


Evolución de los asentamientos irregulares en Rosario. Análisis de una problemática compleja de revertir en el ámbito local (Resumen)

La problemática habitacional, en particular la que corresponde a los asentamientos irregulares en Rosario, donde aproximadamente el 10% de la población de la Ciudad vive estas áreas, requiere de una lectura particularizada donde la ocupación de tierras vacantes, la subdivisión de lotes en forma ilegal  y la construcción informal se unen a la problemática del origen de estas poblaciones y a las condiciones de habitabilidad del medio. Estas urbanizaciones con marcados desequilibrios y deficiente provisión de servicios básicos a la población, trascienden el problema de vivienda y la marginación de las llamadas "villas miserias", para incluir problemas de empleo, salud, educación y carencia de servicios mínimos. Enfrentar la inequidad en que están inmersas estas poblaciones, requiere actuar en varios frentes a la vez para proporcionar soluciones efectivas y superar las condiciones de un hábitat deficiente con "enclaves urbanos" como el actual.

Palabras claves: urbanización, asentamientos irregulares, informalidad, pobreza, políticas públicas


Evolution of de Rosario`s  informal settlements. A study of difficult issues to revert at  local level (Abstract)

 

The housing problema, particulary the one of the Irregular settlements of de Rosario city which concentrates more than  10% of total population, is a multidimensional problem that includes insecure  tenure, irregular urbanization, low quality construction, absence or poor provision  of public service, and more. This situation, with market imbalances and the marginalization of the so called "villas miserias", is not only a problem of land regularization, because of the situation over employment, sanitary conditions and education of the people who lives in irregular housing. Therefore, successful regularization policies must address all the dimensions of these "urban enclaves", in order to achieve its integration to local community.

Key words: urbanization, irregular settlements, informality, poverty, public policy.


1- Introducción

La problemática habitacional es uno de los temas urbanos más importantes, por lo que su tratamiento merece especial atención. La ocupación de tierras vacantes, la subdivisión de lotes en forma ilegal así como la construcción informal se unen a la idiosincrasia de las poblaciones que llegan de diversas provincias y a las condiciones de habitabilidad, dando como resultado procesos deficientes de urbanización que conducen con frecuencia a marcados desequilibrios urbanos así como a la provisión insuficiente de aquellos servicios con los que debe contar la población.

 En general, quienes más padecen son los habitantes de los asentamientos irregulares que viven en condiciones muy precarias y tienen serias dificultades para acceder a los servicios públicos esenciales.  Más del 10% de la población de la Ciudad de Rosario vive bajo estas condiciones, por lo que es importante conocer y actualizar información para que se pueda actuar sobre ella. Mejorar  las condiciones de estos asentamientos irregulares supone un gran desafío tanto como el superar las condiciones de pobreza en la Ciudad. Si bien se supone que el crecimiento económico puede mejorar las condiciones y lograr un desarrollo general más armónico, existen obstáculos y condicionamientos ligados a la complejidad y amplitud del tema.

A partir de la Conferencia de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Estambul, 1995) se viene abogando por políticas integradas de mejoramiento, junto a la incorporación de propuestas para facilitar el funcionamiento del mercado de la vivienda; la estrategia es considerada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para otorgar líneas de créditos al sector de la vivienda. Los fondos públicos unidos al ahorro de las familias permiten pensar en núcleos evolutivos a ser ampliados o mejorados por los beneficiarios.

Rosario tiene cerca de un centenar de  asentamientos irregulares, en parte formados por población inmigrante proveniente de distintas provincias argentinas y países vecinos. Si bien la Ciudad llevó adelante en los últimos tiempos el programa "Rosario Hábitat" -Recuperación Integral de Asentamientos Irregulares- completando en una primera Etapa ocho de ellos con un gran número de familias beneficiarias directas, es necesario continuar con políticas activas tendientes a mejorar la calidad de vida de los habitantes.

Un primer paso para encauzar los problemas habitacionales y el mapa de la pobreza, es conocer la situación actual así como analizar las variables coyunturales y estructurales que deben ser modificadas o mejoradas. En este sentido, el presente trabajo tiene como objetivos identificar la evolución  del conjunto de asentamientos irregulares en la ciudad de Rosario en términos cuanti- cualitativos, teniendo en cuenta particularidades poblacionales, de extensión y  de condición de las viviendas.

Un segundo objetivo es reconocer particularidades sobre el territorio de cómo opera la transformación urbana en el período 1996-2005, analizando inserción en la trama, mejoras de urbanización y servicios, caída de barreras a la marginalidad, entre otros. Finalmente,  se  necesario reflexionar sobre los efectos de las políticas específicas en el período, tanto en el plano de la vivienda social como de los servicios públicos y el nivel de urbanización alcanzado.

2. Aspectos  metodológicos.

Ante la ausencia de información actual y sistematizada, fue importante conformar las bases de un sistema de datos con posibilidades de actualización permanente.[1] Ello requirió, en primera instancia y entre otros aspectos, compatibilizar la información que permitiera obtener una única identificación de cada asentamiento.

Se partió de la información existente en un estudio realizado por la Fundación Banco Municipal de Rosario, publicado en Marzo de 1996, que actualizó un estudio anterior publicado en 1992 denominado: "Asentamientos irregulares en la Ciudad de Rosario. Características físicas y urbanísticas. Indicadores Sociales". Con dicha información se construyó una base de datos que permite describir las variables seleccionadas, su actualización y posterior comparación.

Si bien en el documento de 1996 el concepto de irregular se  refiere a la condición de tenencia precaria de la tierra, las características que prevalecen en la población estudiada asocian el  mismo al concepto de marginalidad, que ha sido utilizado haciendo énfasis en distintos aspectos, pero siempre aludiendo a los sectores más desposeídos.

Para actualizar dicha base se utilizó el mapa aéreo del año 2005 y nueva información obtenida en forma directa de distintas fuentes, como los Centros de Distrito, Servicio Público de la Vivienda (SPV), Secretarías, Dirección Provincial de la Energía Santa Fe - delegación Rosario-, Departamento de Políticas  y Operaciones  comerciales de ASSA- Rosario, entre otros. Se recurrió, además, a organismos de servicios públicos y al conocimiento de los propios investigadores participantes que recorrieron algunas zonas. Dado que la información recopilada proviene de diversas fuentes, fue necesario realizar ajustes y adaptaciones con el fin de compatibilizar la misma.

La base construida permite analizar riesgos ambientales, características topográficas preponderantes, estimación de población y vivienda, características de las mismas, posibilidades de acceso a transporte, a escuelas, centros de salud, comedores, servicios de electricidad  y aguas; también la propiedad de la tierra. Mediante el análisis de estas variables se hace una descripción aproximada de la situación actual de los asentamientos irregulares en la Ciudad de Rosario y, en gran medida, de las condiciones de habitabilidad de quienes viven en ellos ya que se estudia el entorno en que el grupo familiar desarrolla sus actividades teniendo en cuenta no sólo la vivienda en sí, sino también la infraestructura que la sirve: agua potable, alumbrado público, recolección de residuos, etc; equipamientos como los de salud, educación, recreación  y, además, el sistema de transporte y comunicaciones.

La localización de los asentamientos se analizó de acuerdo a los seis distritos descentralizados en que está dividida la ciudad. Dado que la información de 1996 no estaba agrupada de este modo porque no existía esta división, se procedió a ubicar los antiguos asentamientos irregulares de acuerdo a los mismos. En los casos en que un mismo asentamiento estuviese localizado en áreas pertenecientes a dos distritos se optó por volcar la información al distrito dónde se considerase que había más superficie ocupada.

En el caso de la superficie ocupada, se consideró crecimiento o disminución de las superficies ocupadas por cada uno de ellos cuando la extensión hubiese tenido una variación superior al 10%, en uno u otro sentido, según los datos brindados por el Servicio Público de la Vivienda (SPV)  a partir de la interpretación de las fotografías aéreas.

Una de las variables que presentó mayor dificultad fue el nombre del asentamiento, ya que  existen múltiples denominaciones para una misma unidad. Por un lado está la designación dada en el Informe de la Fundación del Banco Municipal, que no siempre coincide con la del Servicio Público de la Vivienda (SPV) y, por otro, los nombres que utilizan las distintas dependencias municipales. Por ejemplo, en los Centros de los Distritos usan la denominación que le dan los mismos pobladores del asentamiento, los cuáles generalmente difieren de los utilizados en otras áreas. En este trabajo, se utilizó la denominación del SPV.

Respecto a la calidad de la vivienda se siguió la clasificación del Censo Nacional de Población y Vivienda del año 2001. Una característica de las viviendas de los asentamientos irregulares de la Ciudad es que las mismas son, en general, de planta baja.

Para el análisis de las políticas públicas se trabajó en base a dos políticas "claves", implementadas en Rosario en los últimos años:

 a- El Programa  de Descentralización Municipal, que fuera una de las estrategias más notables que - entre 1996 y 2005-  llevó adelante la Municipalidad con el objetivo de acercar la gestión a los vecinos. El proceso segmentó la ciudad en seis Distritos urbanos que atienden un territorio acotado en cuanto a la descentralización funcional y operativa.

b- El Programa "Rosario Hábitat" para la Recuperación Integral de Asentamientos Irregulares,  y cuya ejecución, a cargo de la Municipalidad y a través del Servicio Público de la Vivienda-SPV, fuera co-financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y a través del Ministerio de Acción Social de la Nación.

c-      La Problemática Habitacional actual.

Nada nuevo se está diciendo al hablar del avance de la urbanización de la población, de su marcada concentración en ciudades y de un patrón que combina en forma creciente exclusión social con segregación espacial. En Latinoamérica en particular, tampoco resulta una novedad el permanente aumento de la informalidad en el acceso de los ciudadanos a la tierra urbana y la vivienda (Abramo P, 2003; 7) lo cual define una impronta para la ciudad actual, que puede ser caracterizada - entre otras cuestiones - a través de la marcada presencia en su trama de asentamientos irregulares, o lo que conocemos frecuentemente en nuestro país como villas miserias (Cravino C, 2003; 85)[2].

En el último cuarto de siglo, somos partícipes del creciente fenómeno de "urbanización de la pobreza", tanto por el desplazamiento - o expulsión- de las poblaciones pobres desde los ámbitos rurales hacia las ciudades como por el creciente empobrecimiento de las poblaciones urbanas, a partir de reiteradas crisis económicas  con posterioridad a los años 80. Si bien se evoluciona en sentido de un mayor equilibrio en cuanto al sistema urbano, su intensidad ha sobrepasado la capacidad de las administraciones municipales, en cuanto a la posibilidad de reaccionar ante la ampliación de la demanda de infraestructura y servicios básicos requeridos por la población.

La discusión actual gira en torno a los "asentamientos irregulares", ambientes propios de nuestros medios, que se caracterizan por la composición de su población en base a grupos sociales en los que con frecuencia prevalece un componente marginal junto a la pobreza estructural y donde la urgencia por formular políticas abocadas a su atención no dejan mayores márgenes de dilación, dadas las implicancias de todo orden que impactan directamente en estos sectores y en el conjunto de la sociedad: la ciudad ahora (no más pedazos o sectores delimitados) está vista como una totalidad de funciones que deviene en objeto de intervención (Osmont, 2003;13)

No debemos desconocer que la ciudad "informal" es muy costosa para todos, es ineficiente  en cuanto a la asignación e irracional en el gasto que produce, y este patrón que tiende a ser más complejo con el tiempo, se vuelve en algún punto excluyente.

El crecimiento informal conduce a mayor exclusión social y segregación espacial; hay una mayor "criminalización" por contactos entre sus habitantes y el delito, lo que da lugar a la aparición de políticas represivas, mayor inseguridad individual en la tenencia de la tierra, y sin dejar de mencionar la vulnerabilidad de los residentes frente a las acciones y desalojos forzados, la falta de acceso posible al crédito formal o la pérdida de derechos básicos como es acceso a servicios esenciales (recolección de residuos, acceso a la atención de emergencia o el disponer de una dirección postal). La vulnerabilidad de estas poblaciones es además alta frente a prácticas tradicionales que responden al clientelismo y los intereses de grupos de poder que hacen de las ciudades un medio para su propia acumulación del capital, sin considerar otros valores sociales y ambientales.

En estos años las reacciones desde el plano político, lejos de haber encontrado respuestas ante las carencias de la urbanización, cayeron en la reiteración y  aplicación de programas de regularización de los asentamientos sin poder exhibir grandes logros.  Tal es el caso de nuestro país donde los paliativos cuentan ya con cerca de 40 años de experiencias sin haber conseguido resultados que permitan pensar que se está camino a atenuar el problema - mucho menos resolverlo- a partir de la gestión. Las políticas orientadas a resolver los problemas de los asentamientos informales constituyen un desafío mayor, cual es superar las condiciones de pobreza en las ciudades.

Regularizar asentamientos informales implica altos costos y necesariamente tiempo; se requieren inversiones masivas, requiriendo mayores recursos que los necesarios para la implantación de políticas de naturaleza preventiva. La existencia de grandes bolsones de pobreza en la ciudad genera altos costos para el conjunto, como la necesidad de llevar servicios públicos a localizaciones periféricas o absorber impactos ambientales negativos, enfrentar la depreciación y deterioro del medio e incluso, realizar inversiones complementarias en el área de salud para atender la población en condiciones de riesgo.

El poder público está seriamente condicionado por las circunstancias frente al problema habitacional; de allí la necesidad de un accionar articulando el sector privado y la comunidad para encontrar una solución que pase por la producción de tierra urbanizada para los sectores de bajos niveles de ingreso; la vivienda no es el gran problema, sino el acceso a la tierra urbanizada, bien ubicada y dotada de servicios básicos a la población.

La integración  socio- espacial de estas comunidades marginales es hoy para nuestras ciudades un tremendo desafío. Se requiere de un conjunto de estrategias que combinen acciones diversas  en temas como inversiones en servicios, políticas de generación de renta y empleo, ayuda a grupos sociales diferenciados, entre otros, y seguramente no estará ajena a la consideración la propiedad de la tierra como una cuestión clave.[3] 

En este sentido no hay respuestas sencillas ni únicas, no hay soluciones rápidas y mucho menos con bajo costo. Como los recursos son escasos, tenemos que comprender en profundidad los  procesos de producción de la informalidad urbana para enfrentarlos mejor. Las experiencias latinoamericanas indican que no es suficiente pensar la regularización desde el punto de vista de los derechos individuales de los habitantes, es decir, de la seguridad de la tenencia, sino en cómo estos programas —combinando estrategias de planificación urbana y procesos de gestión democrática— pueden garantizar la integración socio- espacial de estas áreas degradadas.

Los desafíos que plantean los asentamientos humanos son múltiples y variados a escala mundial; sin embargo, cada país o región enfrenta problemas concretos que requieren soluciones con respuestas específicas, acotadas en tiempo y lugar. En el caso de la ciudad de Rosario se llevó adelante en los últimos tiempos el programa "Rosario Hábitat" para la Recuperación Integral de Asentamientos Irregulares. El mismo se implementó desde la Municipalidad de Rosario a través del Servicio Público de la Vivienda- SPV y contó con financiamiento del BID.

El programa  se planteó como objetivo encauzar los procesos de ocupación informal y mejorar la calidad de vida de la población de los asentamientos irregulares de Rosario, promoviendo la integración física y social de estas áreas informales al resto de la ciudad. Se integró, por ello, a partir de diferentes componentes: (SPV)

a) Urbanización integrada a través de financiar el ordenamiento y reestructuración del tejido urbano, la infraestructura básica y el equipamiento comunitario, acciones de promoción de la participación de los beneficiarios en la gestión de los proyectos, y la regularización dominial;

b) Acciones integradas de atención para niños y adolescentes y sus familias;

c)  Generación de trabajo e  ingresos; y

d) Fortalecimiento institucional.

La existencia de asentamientos irregulares no es sólo un problema de vivienda, sino de marginación en las llamadas "villas miserias", áreas que combinan problemas de empleo, salud, educación y carencia de servicios mínimos. Enfrentar el problema de la inequidad en que están inmersas estas poblaciones, requiere actuar en varios frentes a la vez para proporcionar soluciones efectivas.

Al presente se ha prácticamente completado el Programa en una primera Etapa, la que incluyó un total de ocho "asentamientos" cuyos pobladores resultaron beneficiarios directos de las políticas sobre asentamientos irregulares en la Ciudad.  Está prevista una segunda etapa.

Una segunda línea de políticas locales se estructuró en tornó al Programa de Descentralización y Modernización Municipal planteado desde la Secretaría General de la Municipalidad de Rosario, como instrumento pensado para desarrollar acciones específicas, trazar nuevas estrategias y producir cambios en los modos tradicionales de actuación en la Ciudad. A partir de 1995 y con el objetivo de lograr un gobierno más eficaz, eficiente y cercano a la población a la vez que mejorar el desarrollo armónico y democrático de la ciudad, se desarrollo un proceso  que incluyó tres aspectos básicos:

a-                Reorganización administrativa y funcional, a desarrollarse progresivamente a través de la implementación de los Centros de Distritos, la definición de servicios y funciones a desplazar, la clasificación y sistematización de la información base  mediante el uso de tecnología informática y la redistribución con capacitación del personal  afectado.

b-               Redefinición de políticas para la coordinación de programas y su implementación por Distritos al igual que la corrección de desequilibrios entre las distintas áreas de la ciudad.

c-                Planteo de un modelo de gestión para impulsar la participación mediante estructuras  de evaluación, control y toma de decisión en gestión urbana.

La Descentralización impulsó en Rosario un nuevo estilo de gestión, a partir de lograr el accionar coordinado de diferentes dependencias municipales en el ámbito de los "Distritos" delimitados a tales fines, y la participación activa de los ciudadanos en la planificación y el control de las acciones del gobierno local (Castagna y otros, 2007; 390). Cada Distrito resultó acotado para atender cuestiones como: 1- organizar tareas de desconcentración funcional y operativa de servicio (ASU); 2- coordinar actividades de las distintas áreas administrativas: Salud, Promoción Social, Cultura, Tránsito, etc; 3-organizar las estructuras comunitarias y su encuadre en el nuevo modelo de gestión; y 4- redefinir las políticas públicas de la Administración municipal.

4. Asentamientos Irregulares en Rosario.

Para la presentación de la investigación realizada se toman cuatro ejes que permiten explicar la situación actual y comparar con los estudios anteriores: aspectos generales, infraestructura de servicios, infraestructura social y localización y características topográficas.

Como Características generales  se analizan la cantidad de asentamientos, la población que en ellos vive, las características de las viviendas y la superficie que abarcan.

Rosario contaba en el año 2005 con más de noventa asentamientos irregulares los  cuáles ocupaban algo más de 3.500.000 metros cuadrados involucrando unas 30.000 viviendas y alrededor de 150.000 personas. Estos datos significaban el 2% de la superficie de la Ciudad y el 15% de sus habitantes. Durante la década 96-05 todas estas variables presentaron un notable crecimiento superior al 20% en el caso de la superficie y al 30% respecto a viviendas y personas. Estos datos revelan un crecimiento neto, ya que no se consideraron 13 asentamientos que fueron regularizados en el período bajo estudio, algunos de ellos en el marco del Programa Hábitat que se analizará más adelante. Sin embargo, al mismo tiempo que se llevaban adelante estas políticas, surgían nuevas "villas" (10 de las existentes en el año 2005 nacieron después de 1996) y crecían otras, en población y/o en superficie. En la actualidad si bien no se cuenta con datos concretos se sabe que el crecimiento continúa, en gran parte con población proveniente de otras provincias. Paralelamente hay otros 11 asentamientos que cuentan con planes de regularización.

Respecto a la calidad de la vivienda se nota una gran heterogeneidad. Es común que muchos de los asentamientos cuenten con una buena cantidad de  viviendas consolidadas, esto se da en  aquéllos de mayor antigüedad y; también, en los más próximos a las áreas urbanas de mayor centralidad y/o espacios residenciales de calidad.  Cabe citar que en el informe de 1996 se hace mención en muchos casos a la existencia de asentamientos donde la calidad de la construcción es buena. Sin embargo,  en la gran mayoría coexisten este tipo de viviendas con otras precarias y/o muy precarias. Estas son tanto aquéllas que están construidas con cartones, chapas, adobe y/u otros materiales de baja calidad o desecho como las que no cuentan con provisión de agua por cañería dentro de la vivienda, o tienen piso de tierra u otro material precario o  no disponen de baños con caída de agua.

La información recopilada permite señalar que  13 asentamientos que involucraban a más de 15.000 personas contaban sólo con viviendas precarias o muy precarias, 72 combinaban viviendas precarias con consolidadas y sólo 8 contaban con una buena cantidad de  viviendas consolidadas.  Esta situación presenta una mejoría relativa respecto al año 96 ya que en dicha oportunidad los asentamientos muy precarios sumaban 26.

En general las viviendas son construidas por los propios habitantes y/o por amigos cercanos que pueden o no estar relacionados con trabajos en la construcción, esto lleva a una precariedad o carencia de criterios de organización del espacio en el conjunto del asentamiento. Esta es una característica señalada en diversos trabajos sobre la temática y que se cumple en estos núcleos urbanos de la Ciudad.

La calidad de la vivienda junto a la provisión de servicios urbanos, son determinantes para caracterizar a los asentamientos marginales en la Ciudad y los problemas de urbanización que de ellos se derivan. La Infraestructura de servicios permite calificar las condiciones de habitabilidad en estas áreas, tomando en cuenta en particular tres servicios básicos primordiales: servicios de agua y desagües cloacales por red, provisión de energía eléctrica y recolección de residuos urbanos.

La provisión de los servicios de agua potable por red y cloaca en el conjunto de grandes ciudades de la provincia de Santa Fe está en manos de la Empresa Aguas Santafesinas SA- ASSA, constituida como sociedad anónima en febrero de 2006[4]. La catalogación actual de asentamiento precario para la Empresa se hace según lo definido por la Resol.20/00, la cual establece que se considerará "ediliciamente precario" a todo asentamiento de población dentro de la zona concesionada que reúna las siguientes características:

a) que la mayoría de las viviendas estén construidas en chapa, madera, cartón o de similares características, que permita calificarlas de inestables o precarias;

b) que la mayoría de las viviendas se ubiquen sobre terrenos ocupados, de hecho carentes de límites claros entre las heredades; y

c) que carezcan de una planificación urbana básica. Este es el criterio que oficialmente se maneja para establecer la condición de tal.

Más allá de ello, son numerosos los casos que no revisten en esta categoría - no están eximidos de pago de tarifa oficialmente-  pero que sin embargo la Empresa los incluye en tal condición a partir de su precaria situación edilicia y ocupación "informal". Para la Empresa hoy existen "cuentas de servicios" que comprenden situaciones muy diversas: titulares de lotes "usurpados" que abonan como baldíos (manteniendo la titularidad), ocupantes de lotes sin titularidad oficializada eximidos, espacios públicos del orden nacional, provincial o municipal ocupados como tierras ferroviarias, plazas, etc, entre otras irregularidades). En suma, ASSA no puede definir con certeza  la condición de los asentamientos en Rosario.

El Directorio del Ente Regulador de Servicios Sanitarios de Santa Fe resolvió por Res.15/97- MOSPyV que la cantidad de  habitantes servidos en los asentamientos "ediliciamente" precarios de Rosario era de 105.473 habitantes (Este valor permanece invariable, no conociéndose a la fecha si existen aumentos o disminución de población en los casos considerados, que para la empresa incluye un total de 85 asentamientos irregulares[5]) En base a esta cifra, actualmente la Empresa factura el consumo total, asignando un promedio estimado por habitante de 40 litros/día.

Los asentamientos precarios en Rosario - prácticamente la totalidad- cuentan con el servicio de agua potable, no así el de cloaca,  limitado a unos pocos casos. Si bien la empresa no puede realizar tendidos ni recibir redes emplazadas hacia el interior de estas áreas (se trata de espacios sin calle pública o ámbitos públicos sobre los cuales no puede operar y mantener el servicio en forma plena), en general llega con el tendido hasta los bordes de las misma o a las proximidades y desde allí se hacen tendidos irregulares. De allí en más, "informalmente", son los mismos ocupantes los encargados de llevar el agua mediante tendidos que recorren el asentamiento hasta cada una de las viviendas. En estos casos ASSA no toma conocimiento oficial  de la red, sin embargo no desconoce la existencia y atiende algunos problemas a los efectos de evitar deterioro del servicio. Con frecuencia se reparan empalmes, y se "sostiene" la calidad de la provisión de agua en las inmediaciones, perjudicada por el deterioro sufrido (pérdida de presión, roturas de cañerías, calidad del agua, etc)

La red de desagüe cloacal tiene menor extensión que la del agua y las dificultades de conexión así como los costos para establecer instalaciones clandestinas aumentan considerablemente.  Son pocos los casos de asentamientos que cuentan este servicio; sólo algunos (como es el caso de Villa Corrientes) realizaron instalaciones de este tipo, siendo común que la Empresa  atienda problemas que obedecen a la mala ejecución del tendido (pendientes inadecuadas, insuficiencia de la sección, etc). Así,  el área servida es mucho menor que la de agua, estando la mayor parte de los asentamientos posicionados marginalmente y sin posibilidades de efectivizar la inclusión al sistema.

Respecto a la provisión de energía eléctrica es cierto que "todos los asentamientos irregulares de la Ciudad tienen luz eléctrica". Sin embargo, también es cierto que en la totalidad de los casos los servicios son irregulares, es decir no existen usuarios en términos formales a partir de la misma condición del hábitat: no hay propietario ni arrendatario de lotes, no hay loteo formal ni tampoco equipamientos básicos como apertura de calles o tendidos "oficial" que permita cumplir  con la provisión eléctrica en los términos técnicos y legales con que se maneja la Empresa.[6]

Ahora bien, si para la Empresa no existen en estos casos clientes en los términos formales, sus directivos no desconocen la realidad. Lo cierto es que las conexiones individuales y los tendidos aéreos de aprovisionamiento del fluido se dan- mayoritariamente- en forma clandestina, siendo la subestación transformadora el último nexo formal del suministro.

Los consumos clandestinos al momento no pueden ser mensurados (ni en número de usuarios servidos ni en energía demandada) sin embargo se ha notado un aumento en estos consumos ya que la población recurre cada vez con más frecuencia al uso de este tipo de energía para actividades esenciales como la cocción de alimentos y calefacción, a partir del uso de aparatos de bajo costo individual, que reemplazaron el uso de gas (en garrafas). Es posible, por aproximación,  elaborar una estimación de los consumos globales para estas zonas, las que se trabajan a partir de mediciones de las cargas demandadas en las distintas subestaciones afectadas por los mismos, tarea en la cual la Empresa está involucrada.

En general se notó, en la década bajo estudio, una mejoría en la situación respecto a la infraestructura de servicios pero es necesario destacar la informalidad existente en la forma de acceso a los mismos. La  mayoría de estos asentamientos cuenta con alumbrado público en sus adyacencias, pero la intrincada traza de los mismos hace que en algunos casos no haya alumbrado público en todo su interior.

El tema de la recolección de la basura en el  área de los asentamientos precarios es crítico por dos motivos: por un lado son espacios urbanos donde las posibilidades de organizar el servicio en la actualidad se torna dificultosa por las características que definen el medio social en la aplicación de medidas específicas (recolección selectiva, mantenimiento de la higiene, acceso a los lugares) y, por otro lado, porque la basura constituye para muchos de los habitantes de los asentamientos un  medio de vida alternativo (se estima en 150 tn/dia de basura lo que mueve la recolección informal)

Si bien todos los asentamientos cuentan con recolección de residuos, ya sea en forma domiciliaria o por medio de volquetes instalados, sólo en 15 de ellos se señaló que no existían basurales. El resto los posee, en algunos casos en forma crónica, debido a que  - tanto en forma interna o perimetral a los asentamientos- se produce la separación  y clasificación  de la basura en forma "clandestina", tareas que desarrolla buena parte de la población residente en estos asentamientos. El Municipio con frecuencia casi diaria, refuerza la limpieza y libera desagües pluviales abiertos para impedir que la basura diseminada en muchos casos  impida el normal escurrimiento de las aguas. También  estas zonas son objeto  de "refuerzo" en la recolección, particularmente los mini- basurales próximos a los contenedores dispuestos  en estas áreas donde se da el volcado directo sobre el suelo.

En el caso de los Servicios sociales se tomó en cuenta  la existencia de al menos una escuela a menos de diez cuadras de distancia así como la presencia de alguna institución que brindase el servicio de comedor, ya sea en la escuela, en una parroquia o en un centro Crecer. Además se consideró que los habitantes de los asentamientos tenían acceso a un centro de salud cuando disponían de alguno de ellos, de un dispensario o de un hospital, en un radio igual o inferior  a las diez cuadras.

De esta forma todos los asentamientos cuentan con escuela, presentándose una situación mejor que en 1996 cuando había 3 que no tenían instituciones educativas en sus inmediaciones. En muchos casos coexisten instituciones públicas y privadas y, también, hay más de un establecimiento en sus proximidades.

Respecto a los comedores sólo uno no cuenta con este servicio, es un asentamiento pequeño, que involucra a unas 250 personas. De igual manera sólo en un caso no  hay  un centro de salud en sus inmediaciones, e involucra a unas 300 personas. Se observa así un mayor acceso a los servicios ya que en 1994 había 19 de estos núcleos urbanos que no contaban con comedores y 4 que no tenían centros de salud  en sus proximidades

La mejor situación observada, en general, en relación a los servicios de infraestructura y sociales da cuenta de las políticas públicas implementadas tendientes a mejorar el bienestar  de esta población marginada.

Por último cabe analizar la Localización y características topográficas. Los asentamientos irregulares en Rosario se encuentran dispersos en toda la trama de la Ciudad, aunque se observa una mayor concentración en la zona sur-oeste. De los 93 asentamientos trabajados (excluidos los erradicados) 4 se encuentran en el Distrito Centro, 11 en el Norte, 20 en el Noroeste, 28 en el Oeste, 16 en el Sur y 14 en el Suroeste. Así mientras en el Distrito Centro sólo se radica el 3% de la superficie de ocupación irregular, en el Distrito Oeste lo hace el 30%. En la década 96-05 la tendencia ha sido hacia una mayor concentración hacia el límite oeste de la Ciudad.

En la Figura 1 puede observarse la relación entre el porcentaje de superficie de cada Distrito y los porcentajes de la superficie ocupada por los asentamientos  que se encuentran localizados en cada uno de ellos en los años 1996 y 2005.

Respecto a la población un tercio de los habitantes de estos núcleos viven en los asentamientos localizados en el Distrito Oeste, y un quinto en los del Distrito Noroeste.

Hay 27 asentamientos, que involucran a alrededor de 60.000 personas, ubicados sobre terrenos inundables, algunos de ellos en hondonadas  aledañas a vías del ferrocarril y otros en las inmediaciones de arroyos, siendo uno de los graves problemas que deben atender los Centros de Distritos Municipales Si bien los datos del año 96 señalaban menor gravedad respecto a esta problemática, es cierto que en esa oportunidad no existía mayor información respecto a esta condición.

La mayoría tienen una trama urbana laberíntica, con traza de pasillos en su interior, existiendo una decena que cuentan con una extensión lineal, sobre todo a lo largo de las vías férreas o tierras fiscales sin destino específico. Este tipo de traza se debe, por supuesto a  la falta de planificación y a la pequeña dimensión de los terrenos correspondientes a cada vivienda debido a la gran densidad de población. (Ver Figura 2 con distribución de los asentamientos  en la trama de la Ciudad).

Figura 2. Distribución de los asentamientos irregulares en Rosario

 

5. Reflexiones finales

El mercado no ofrece alternativas para los segmentos de ingresos muy bajos y es allí donde los programas públicos deben cumplir un rol fundamental. Los fondos públicos unidos a los ahorros de las familias en el tiempo, permiten pensar en núcleos evolutivos, posibles de ser ampliados y mejorados por los beneficiarios.

Actualmente, se da prioridad a las inversiones dirigidas a mejorar las condiciones físicas y sociales de estas áreas y a la regulación del mercado del suelo urbano, tratando de facilitar el acceso a la propiedad de estos grupos. Así, el tema habitacional cedió lugar a la calidad de los asentamientos mientras que, la prioridad en la vivienda social fue desplazada por la de soluciones habitacionales integrales. Este es, precisamente, el enfoque actual en cuyo marco se insertan las políticas de la mayor parte de los países latinoamericanos.

Muchos cambios ocurrieron en Rosario en las últimas décadas que  modificaron su estructura socioeconómica. Crecimiento y crisis en situaciones diversas a nivel internacional que generaron nuevos patrones de acumulación que impactaron en la ciudad dando lugar a  nuevas formas urbanas: grandes operaciones inmobiliarias planteadas desde el campo de lo privado conviven dentro de la trama tradicional con áreas de ocupación informal en muchas de las cuales se aplican instrumentos de acción pública tratando de reformular su situación.

Las renovadas modalidades de abordar el problema constituyen sin duda un aspecto diferente para el tema; las intervenciones público- privada, la planificación a través de renovadas expresiones o las estrategias continuas unidas a nuevas pautas de gestión, simbolizan en los últimos 15 años un intento válido para tratar de encontrar respuestas a la problemática de los asentamientos irregulares. Sin embargo, las soluciones no parecen alcanzar para paliar los resultados derivados de las políticas económicas de los 90 que provocaron nuevas relaciones campo- ciudad y una mayor concentración del ingreso.

Los asentamientos irregulares en Rosario dan cuenta de mejoras importantes; prácticamente todos cuentan con algunos servicios básicos_- aunque de calidad deficiente- , hay mucho más equipamiento social: comedores, centro de salud, etc, y en algunas áreas se ha logrado mejorar sensiblemente la inserción urbana del  conjunto.

El proceso de descentralización  que se inició a finales de los años 90 como uno de los Programas Municipales más importantes para la Ciudad permitió un acercamiento  con la población y mayor conocimiento de todos sus problemas. Sin embargo, el crecimiento  tanto del número  como de la densidad de las ocupaciones informales, sigue siendo un motivo de gran preocupación.

Las viejas áreas de informalidad urbana, lejos están de desaparecer pese a los importantes cambios logrados;  los esfuerzos por incorporarlas a la trama formal en muchos casos, no permiten decir para el caso de Rosario que se va a disminuir  sensiblemente el problema, dado que a la par que se "formalizan" poblaciones, crecen las migraciones, aumenta por crecimiento vegetativo la población  marginal, y no hay cambios sensibles en el modelo de acumulación que permita pensar que se pueda revertir- al menos en el mediano plazo - el problema de los asentamientos irregulares.

 

Notas



[1] Ello fue motivo de un proyecto realizado a solicitud del Lincoln Institute of Land Police denominado "Investigación sobre los asentamientos irregulares en Rosario, Argentina" en el año 2008. El mismo estuvo a cargo de un equipo integrado por ML.Woelflin, P.Giustiniani, J.Ganem, e I.Raposo, y dirigido por A. Castagna.

[2] Las "Villas" como simplemente se las denomina cobraron importancia a partir de los años 40 en el Gran Buenos Aires a partir de las intensas migraciones internas, y concomitantes con las economías rurales de la Argentina. Podemos definirlas como ocupaciones  irregulares, que obedecen a prácticas individuales, con construcciones a partir de desechos, alta densidad, con pobladores de baja o nula inserción laboral y baja calificación y en buena parte montadas sobre tierras fiscales.

[3] La discusión internacional acerca de los programas de regularización alcanzó una relevancia aun mayor, convirtiéndose en objeto de la Campaña Global por la Seguridad en la Tenencia de la Vivienda, promocionada desde 1999 por UN-HABITAT. (Fernandes E, 2008).

[4] El mayor accionista es el Estado Provincial con el 51% del capital, 39% los Municipios y 10 % los empleados.

[5] Cifra tomada del Estudio de Asentamientos Irregulares de Rosario,  publicado por la Fundación del Banco Municipal de Rosario en 1996.

[6] La Empresa tiene catalogados los consumos especiales en cuatro (4) categorías:

1-       Asentamientos irregulares (estos son casos que esencialmente nos ocupan). En esta categoría la Empresa tiene clasificados un total de 53 asentamientos).

2-       Barrios NO carenciados: FONAVI, Planes Habitacionales Municipales- Provinciales y Nacionales.

3-       Barrios Carenciados- Areas de ocupación con viviendas precarias (en muchos casos corresponden a relocalizaciones de asentamientos irregulares tratados)

4-       Barrios a Normalizar.

 

 

Bibliografía

 

ABRAMO, Pedro. Eu já tenho onde morar.... a cidades da informalidade. En A Cidade da Informalidade. O desafio das cidades latino-americanas. Rio de Janeiro: Ediciones Livarria Sette Letras- FAPERJ, 2003, vol.1 Pg.7-12

 

CASTAGNA, A., WOELFLIN, M.L., GIUSTINIANI, P., RAPOSO, I. y GANEM, J.; Características de los asentamientos irregulares en Rosario, Argentina, Informe (inédito)  Convenio entre la Facultad de Ciencias Económicas y Estadística y el  lincoln institute of land policy,  UNR, Rosario, 2008.

 

CRAVINO, María C. Mercados informales de tierra y redes sociales en el Area Metropolitana de Buenos Aires. En ABRAMO, A Cidade da Informalidade. O desafio das cidades latino-americanas. Rio de Janeiro: Ediciones Livarria Sette Letras- FAPERJ, 2003, vol.1 Pg.79-177.

 

OSMONT, Annik. Ciudad y Economía.La ciudad Eficiente. En BALBO,M, JORDAN, R y SIMIONI, D (Comp.) La Ciudad Inclusiva. Santiago de Chile: Cuadernos de la Cepal, UN-CEPAL- Cooperazione Italiana, 2003, n°88 Pg. 11-28

 

FERNANDES, Edésio Consideraciones generales sobre las políticas públicas de regularización de asentamientos informales en América Latina. Revista Eure, 2008, Vol. XXXIV, Nº 102, Pg. 25-38.

 

CASTAGNA, A, RAPOSO I. y WOELFLIN, ML. Algunas experiencias vinculadas al  desarrollo local en Rosario- Argentina. En ROSALES ORTEGA, Rocío (Coord.) Desarrollo Local: Teoría y prácticas socioterritoriales. México, DF: Miguel A. Porrúa- Universidad Autónoma Metropolitana- Iztapalapa, 2007. Vol 2  Pg.375- 410.

 

FUNDACIÓN BANCO MUNICIPAL DE ROSARIO. Asentamientos irregulares en la Ciudad de Rosario. Características físicas y urbanísticas. Indicadores Sociales. 1996.

 

SERVICIO PÚBLICO DE LA VIVIENDA ROSARIO- SPV. "Rosario Hábitat", material de  difusión- contenidos del Programa- Mapa de asentamientos irregulares en Rosario (Inédito) . http:// www.rosariohabitat.gov.ar-  Disponible on line.[Consulta: 3 febrero 2007]

 

Referencia Bibliográfica

 

CASTAGNA, Alicia; RAPOSO, Isabel; WOELFLIN, María L., Evolución de los asentamientos irregulares en rosario. Análisis de una problemática compleja de revertir en el ámbito local, La planificación territorial y el urbanismo desde el diálogo y la participación. Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica, Universidad de Buenos Aires, 2-7 de mayo de 2010.
<http://www.filo.uba.ar/contenidos/investigacion/institutos/geo/geocritica2010/212.htm>

 

 

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