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Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica

LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y EL URBANISMO DESDE EL DIÁLOGO Y LA PARTICIPACIÓN

Buenos Aires, 2 - 7 de mayo de 2010
Universidad de Buenos Aires

 

 

LA FALTA DE COOPERACIÓN INSTITUCIONAL ENTRE LAS DISTINTAS ESCALAS TERRITORIALES:

EL CASO DEL AREA METROPOLITANA DE ZARAGOZA

 

Vicente Bielza de Ory

 

Angel Gorría

Departamento de Geografía y Ordenación del Territorio

Universidad de Zaragoza

 


 

La falta de cooperación  institucional entre las distintas escalas territoriales: el caso del Área Metropolitana de Zaragoza (Resumen)

 

La necesidad de coordinar administraciones agrava los problemas en la planificación de  las áreas metropolitanas. En el caso de Zaragoza se añade un escalón administrativo más, que es el comarcal, al entrar en colisión  la posible comarca zaragozana, delimitada por ley, con el área funcional metropolitana mucho más extensa y donde la Expo 2008 y la terminación de los proyectos infraestructurales han provocado durante la última década la duplicación del suelo urbanizado. Para ordenar este proceso, la  Administración  ha  elaborado desde 1994 dos Directrices Parciales de Ordenación Territorial, que no ha sido posible aprobar, entre otras causas, por los diferentes modos de concebir su organización. Las posibles fórmulas para organizar este espacio, barajando criterios político-institucionales, nos arrojan en Zaragoza, como en otras áreas españolas, un balance a favor de los consorcios. De hecho es la única fórmula de organización que se ha creado aquí para gestionar el transporte público metropolitano.

 

Palabras clave: Cooperación institucional, área metropolitana de Zaragoza


 

The lack of Institutional cooperation between different territorial scales: The case study of Zaragoza Metropolitan Area (Abstract)

 

The requirement to coordinate civil services adds complexity to the planning of metropolitan areas. In the case of Zaragoza an administrative steep is added, the commercial one, when the potential region of Zaragoza, delimited by law, plays its role with the functional area, much more extensive and where the last International Exposition (2008) and the infrastructural projects completion have lead over the last decade a doubling of urban land. To arrange this process, Civil Service has developed since 1994 two Partial Planning Guidelines of Territorial Arrangement, which have no been possible be approved, among other reasons, by the different way to understand their organization. The possible methods to organize this space, considering political-institutional criteria, show in Zaragoza and other Spanish areas, a positive balance to consortiums. In fact it is the unique organization method that has been created here to manage metropolitan public transport.

 

Key words: Institutional cooperation, Zaragoza metropolitan area


 

Presentación del problema: el Área Metropolitana de Zaragoza

 

Los problemas de la planificación de los entornos metropolitanos aparecen en todos los espacios mundiales como consecuencia de la magnitud y rapidez con que se produce el crecimiento periurbano a partir de la revolución industrial, debido principalmente a la concentración de la producción, la búsqueda de las economías de escala y la inmigración de la mano de obra en la metrópoli hasta desbordar su marco administrativo e invadir municipios limítrofes. La necesidad de coordinar administraciones locales, competentes en urbanismo, entre sí y con administraciones regionales y estatales, responsables de la ordenación del territorio y de servicios sectoriales supramunicipales añade complejidad a la hora de resolver acuciantes problemas de ordenación y planificación de suelos, viviendas, localizaciones productivas, áreas de protección, así como de servicios comunes de transporte, agua, saneamiento, etc. Si a principios del siglo XX los problemas empezaron a resolverse en las metrópolis primero afectadas por la industrialización (Plan del Gran Londres, 1909) a principios del siglo XXI son las metrópolis del mundo en desarrollo (Gran Méjico, Gran Lima o Gran Cairo) las que tienen los mayores retos por afrontar en cuanto a pobreza, falta de servicios, segregación, insostenibilidad, etc.

 

Detectados los problemas, las soluciones resultan más difíciles por la falta de coordinación institucional. Ya en el IV Congreso Internacional de Ordenación del Territorio, celebrado en Zaragoza en el 2003[1] se concluyó que dos de los principales problemas de la Ordenación Territorial (en adelante OT) en España eran la falta de participación ciudadana y la escasa cooperación entre las distintas instancias de la Administración que intervienen en la planificación del territorio: la local, competente en el urbanismo, la autonómica, principal responsable de la ordenación del territorio, la estatal, cuya política sectorial incide y condiciona la anterior, y la Unión Europea, cuya "Estrategia Territorial Europea" de 1999 deberían tener en cuenta las anteriores[2]. En el caso del entorno metropolitano de Zaragoza se añade un escalón más, que es el comarcal, dado que desde los años 90' se inició en Aragón un proceso de comarcalización, que en los actuales momentos ha reconocido como entidades locales, con capacidad para asumir competencias de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, 32 comarcas, la totalidad del territorio aragonés menos Zaragoza y su entorno metropolitano. Así, entran en colisión la figura de la posible comarca de Zaragoza, delimitada por ley general y redelimitada por ensanchamiento de las limítrofes creadas por ley particular posterior, con el área funcional metropolitana -mucho más extensa-  en la que se desarrollan los movimientos pendulares diarios trabajo-residencia, la expansión zaragozana de suelo industrial, terciario y residencial, etc.

 

Zaragoza es una ciudad de 666.129 habitantes, capital regional de la Comunidad Autónoma de Aragón (1.326.918 habitantes) y ciudad central de un espacio metropolitano formado por una veintena de municipios y una población de 731.315 habitantes. Estos datos reflejan la macrocefalia  zaragozana en su región y en su espacio metropolitano.

 

Uno de los territorios interiores de España más transformados durante los últimos años corresponde al espacio metropolitano de Zaragoza, estratégicamente situada en el centro del triángulo geoeconómico español (Madrid-Barcelona-Bilbao). Las transformaciones son debidas a su situación privilegiada, aprovechada por la industrialización-terciarización, reforzada con la realización de proyectos que han precedido y acompañado a la Exposición Universal de 2008.

 

El área metropolitana de Zaragoza, equidistante de Madrid, Barcelona, Valencia y Bilbao, es el centro de un área que en un radio de 350 km, reúne cerca del 55% de la población española y más del 60% de su PIB, lo que la convierte en una pieza clave en el sistema urbano español, un privilegiado cruce de caminos entre el centro peninsular, el corredor Mediterráneo y el Norte-Cantábrico.

 

 

Figura 1. Zaragoza en el sistema de comunicaciones transfronterizas

 

Zaragoza ha potenciado su función estratégica con las infraestructuras que se han ido inaugurando en los dos últimos decenios, merced a las cuales está comunicada por autopista con Barcelona y Bilbao (Logroño-Pamplona-San Sebastián) y por autovía con Madrid y Valencia. Es decir, se conecta por vías rápidas en menos de tres horas con los cuatro principales polos socioeconómicos del país. Pero todavía se han acortado más las distancias con el tren de alta velocidad (AVE) que ha permitido reducir el tiempo a poco más de una hora con Madrid (desde 2003) y Barcelona (desde 2007).

 

Aprovechando estas nuevas infraestructuras, terminadas con ocasión de la Expo 2008, así como la renovación de sus instalaciones aeroportuarias se han desarrollado actividades servo-industriales, una plataforma logística y nuevos equipamientos comerciales y de ocio con proyección internacional.

 

El pasado urbano compacto, el medio físico y las infraestructuras condicionaron el monocentralismo y radialidad del sistema de ocupación del suelo en la era industrial.   A mitad de los 90' en la estructura metropolitana de Zaragoza cabía diferenciar los tres tipos de áreas y estructuras espaciales que suelen aparecer en  muchas áreas metropolitanas:

 

·        El concéntrico, al que pertenecen la ciudad central, compacta, muy poblada (casi el 80% de la población metropolitana) y cuyos límites se ajustan al trazado del Tercer Cinturón y las orlas o coronas con un hábitat extendido de baja densidad, tendente a la vivienda unifamiliar (50 viviendas/ha) y descendente hasta el límite del Cuarto Cinturón (su población, casi un 10%, tiende a duplicar su peso en menos de dos décadas).

·        El sectorial o axial, que partiendo de la ciudad central sigue las infraestructuras viarias, adaptadas a los valles fluviales del Ebro, Gallego y Huerva, con una estructura de corredores en estrella unidos en la ciudad central. La tendencia expansiva axil de la segunda mitad del siglo XX ha conformado desarrollos urbanísticos mixtos sobre las terrazas aluviales (núcleos tradicionales y polígonos industriales) que se amplían hacia los espacios de regadío con desarrollos residenciales de baja densidad (urbanizaciones legales e ilegales).

·        El de núcleos urbanizados múltiples de los cuadrantes o interfluvios, situados periféricamente y dispersos pero conectados por las infraestructuras viarias con la ciudad central, casi vacíos de población residente, pero con determinados usos[3] que están generando actualmente nuevas centralidades: logísticas en usos el en el cuadrante Suroeste y de reciclado en el cuadrante Sureste.

 

Dada la extensión del término municipal de la capital, la primera área, la concéntrica, formada por la ciudad central y las coronas, corresponde íntegramente a dicho municipio, cosa excepcional en el contexto de los espacios metropolitanos españoles, donde el área concéntrica desborda el municipio central.

 

Figura 2. Localización de los principales suelos industriales y comerciales

 

 

Cuadro 1: Reparto actual y estimado de la población por sectores

 

SECTOR

HAB. (2000)

%

ESTIMACIÓN 2020

%

Ciudad Central

526.480

79,16

458.347

62,37

Orlas

49.298

7,41

124.548

16,95

Ejes

83.527

12,45

139.249

18.95

Cuadrantes

5.765

0,87

12.688

1,73

Total EMZ

665.070

100

734.832

100

 

 

Zaragoza ha multiplicado sus habitantes por seis veces a lo largo del siglo XX y lo ha hecho, en gran medida, absorbiendo la población rural de la región, especialmente en la década de los sesenta. En los dos últimos decenios, a pesar del débil crecimiento vegetativo, la población de Zaragoza ha mantenido su dinamismo gracias a los inmigrantes. En el año 2009 la capital aragonesa concentra más del 50% de la población de la Comunidad Autónoma, lo que caracteriza el sistema urbano aragonés como macrocéfalo y en el que el dinamismo socioeconómico de Zaragoza se está transmitiendo más que a la red de ciudades intermedias al entorno periurbano, que desde finales de los años 90 ha acelerado su crecimiento, de modo que sus municipios han duplicado su población. La veintena de ayuntamientos que constituye el entorno metropolitano de Zaragoza  cuentan con una población total de 65.191 habitantes en el censo de 2008, cuando en el año 2000 sólo alcanzaban 38.971 hab. Es decir, en ocho años la zona periférica de la ciudad central ha incrementado su población un 67%, mientras que el municipio de Zaragoza lo ha hecho en apenas un 10%.

 

Sin embargo el proceso periurbanizador es tardío respecto de otras metrópolis españolas y además, Zaragoza, al disponer en su municipio de una extensión superior a los mil km2, cuenta con el mayor peso en extensión (41,64%) y en población (92%) respecto al conjunto de las metrópolis nacionales.

 

La Expo 2008 y la terminación de los proyectos infraestructurales han provocado durante la última década la duplicación del suelo urbanizado en el espacio metropolitano zaragozano (casi el 110%), lo que se debe principalmente al nuevo suelo industrial, servo-industrial y logístico que se ha creado, predominantemente en los ejes menos dinámicos en la era industrial: el Norte (Cª de Huesca), el Suroeste (Cª de Madrid)  y el Sureste (Cª de Castellón) (ver Fig. 2) y en los cuadrantes meridionales. Sin embargo los ejes del corredor del Ebro -Este y Oeste-, desde Alfajarín a Figueruelas, totalizan un continuum industrial-residencial de más de 50 km., frente a los 30 km de periurbanización continua de los ejes Norte-Sur, que aprovechan los valles del Gállego y de la Huerva desde Villanueva a María.

 

Figura 3. Localización de los principales suelos industriales y comerciales

 

La periurbanización de los últimos años, con la intensificación de las actividades industrial, comercial y residencial y la creación de nuevas infraestructuras y equipamientos, localizada en el entorno y los ejes carreteros que salen de Zaragoza está originando disfunciones, generadas por la falta de planificación supramunicipal. A pesar de la alta densidad demográfica de este espacio urbano y de la actividad económica de sus ejes de desarrollo, no se ha constituido ningún ente administrativo capaz de coordinar aspectos que ya se han manifestado como críticos para un correcto desarrollo futuro en este territorio de más de 3.300 km2, tales como la coordinación del planeamiento urbanístico, la gestión del ciclo hidráulico teniendo en cuenta el freático detrítico, la gestión medioambiental con tantas graveras y residuos abandonados, etc. Únicamente en los últimos años se ha establecido un consorcio para el transporte interurbano de pasajeros.

 

 

Figura 4 La nueva plataforma logística (plaza) y Plaza Imperial en el eje suroccidental (salida carretera de Madrid)

 

Este eje periurbano en la era industrial, por el tipo de suelo accidentado y yesífero y por la falta de acceso al agua, estuvo ausente de actividades industriales y de servicios con la excepción de la Feria de Muestras. En la era postindustrial esta posición se convierte estratégica para la logística, combinando la presencia de ejes carreteros y autoviarios (Madrid, Logroño-Barcelona), el aeropuerto modernizado (a la izquierda) y el tren de alta velocidad (con la prevista 2ª estación de Zaragoza aquí). Ello se ha aprovechado para la instalación de una gran plataforma logística PLAZA (en 2º plano) y un importante centro comercial y de ocio, Plaza Imperial (entre Feria y PLAZA) separados por la línea del tren de Alta Velocidad y conectados con el agua del Canal Imperial.

 

La gran dimensión del término municipal de Zaragoza ha retrasado la adopción de mecanismos y procedimientos de integración administrativa supramunicipal, a pesar de los numerosos conflictos originados por el descontrol en la localización de las actividades, la falta de ordenación de suelos y la descoordinación de infraestructuras.

 

Lejos de la congestión que acusan otros entornos de metrópolis españolas, la base física y el orden territorial preexistente en el área de Zaragoza no plantea, aparentemente, una problemática urbanística grave. No obstante, en los últimos tiempos está aumentando la demanda de suelo. Es precisamente esa posibilidad de consumo creciente de espacio lo que puede diferenciar al Entorno Metropolitano de Zaragoza de otras áreas congestionadas españolas, constituyendo una de sus ventajas comparativas para asentar nuevas actividades.

 

La creciente disfunción entre el proceso socioeconómico, el soporte físico y el orden administrativo se agrava en cuanto que, si bien los ayuntamientos del área funcional crecen económica y demográficamente gracias a las economías de aglomeración en torno a la ciudad central, no ordenan sus respectivos términos teniendo en cuenta el espacio común. La falta de una estrategia y de una gestión conjunta del entorno metropolitano de Zaragoza, está provocando mayores costes económicos y ambientales, e impidiendo que se produzcan sinergias para aprovechar mejor la renta de situación de la metrópoli.

 

Lo anterior supone que Zaragoza y su área metropolitana crezcan en población, infraestructuras y equipamientos en un contexto regional más estancado. Lógicamente, este crecimiento supone desequilibrios territoriales y una transformación de los usos del suelo. Los altos precios de la vivienda en la ciudad central favorecen el incremento de las áreas residenciales en los núcleos periféricos, funcionando algunos de ellos a modo de "ciudades dormitorio". Todo ello genera flujos diarios e interrelaciones entre los distintos municipios que es necesario organizar.

 

Para tratar de ordenar este proceso, las Administraciones Autonómicas (Regional) y Local han elaborado desde 1994 dos Directrices Parciales de Ordenación Territorial para el Área Metropolitana de Zaragoza[4], en el marco de otras Directrices de Ordenación de carácter regional[5]. Hasta la fecha no ha sido posible aprobar y poner en marcha dichas Directrices de Ordenación Metropolitana, entre otras causas por los diferentes modos de concebir la organización Administrativa y funcional (Comarca, Área Metropolitana, Consorcio.son algunos de los instrumentos a impulsar) así como la planificación de los usos del suelo.

 

El marco normativo: la Directriz del entorno metropolitano de Zaragoza en las Directrices Generales (estrategia territorial)

 

Aunque Zaragoza figuraba desde los años sesenta clasificada a efectos estadísticos como área metropolitana, el primer documento oficial que planteaba las funciones metropolitanas fue el PGOU de la ciudad en 1986, que reconocía una compleja interacción entre la ciudad y su área inmediata, no regulada por ningún instrumento conjunto, por lo que se solicitaba una coordinación entre las determinaciones del Plan con las de su entorno territorial.

 

Ya a principios de los noventa se elaboraron Convenios para cada uno de los cuatro grandes Ejes Metropolitanos. Estos convenios fueron fruto de amplias y dilatadas negociaciones con todos los municipios del entorno. Convenios que constituían el punto de partida de una gestión global o supramunicipal en asuntos tales como: transporte. , abastecimiento y depuración de aguas, gestión de los residuos sólidos urbanos e industriales de todo el entorno metropolitano, deslinde del dominio público hidráulico y protección de riberas en las orillas de los tres ríos (Ebro, Huerva y Gállego), carreteras y accesos o medio ambiente (protección y promoción de áreas naturales, corrección de avenidas...).

 

El Gobierno de Aragón redactó en 1995 un Proyecto de Directrices Parciales para el Área Metropolitana de Zaragoza, que posteriormente fue recogido en las Directrices Generales de Ordenación Territorial. En este Proyecto se planteaba un triple modelo: de utilización del territorio, de intervención y decisión (Ebrópolis Noticias, 1999).

 

La Ley 8/1996, de 2 de diciembre, de Delimitación Comarcal de Aragón, fijó en 23 los municipios de la comarca de Zaragoza. Por otra parte, la ordenación del espacio metropolitano de Zaragoza está prevista en los epígrafes 74, 98 y 203 de la ley 7/1998, de 16 de julio, de las Directrices Generales de Ordenación Territorial para Aragón.

 

Efectivamente la segunda directriz general de ordenación territorial relativa a la población, sistema de ciudades y equipamientos comunitarios, recogida en el epígrafe 203 de la Ley 7/1998, dispone que

 

"se elaborará una Directriz Parcial Territorial del entorno metropolitano de la ciudad de Zaragoza para conseguir una ordenación de conjunto de las relaciones intermunicipales con criterios de eficacia, complementariedad y equidad socio-territorial".

 

La citada directriz general se deduce de la cuarta estrategia para el modelo territorial de Aragón, contenida en el epígrafe 74 de la citada Ley, según la cual:

 

"La expansión del entorno metropolitano de Zaragoza, la correcta ordenación de unos usos del suelo en frecuente conflicto, la necesidad de racionalización en la gestión de determinados servicios (transporte, agua, vertidos, etc.) y la búsqueda de una justa distribución socio-territorial de las cargas financieras y tributarias, aconsejan la elaboración de una Directriz Parcial de Ordenación Territorial del entorno de la ciudad de Zaragoza".

 

Asimismo, la citada directriz general recoge el segundo criterio orientador del marco suprarregional de Aragón, que prevé (en el epígrafe 98): "Concluir la elaboración de la Directriz Parcial de Ordenación Territorial del entorno metropolitano de Zaragoza, en tanto que plan metropolitano eficaz, con la subsiguiente gestión territorial. Para ello es imprescindible la coordinación interadministrativa con los ayuntamientos del entorno metropolitano, Diputación Provincial de Zaragoza, Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón y Administración General del Estado. Se estudiará la posibilidad de crear, mediante ley, el área metropolitana de Zaragoza como entidad representativa de todos los municipios afectados".

 

La Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, reiteraba esta posibilidad regulando, en su artículo 76 incluido dentro del Capitulo III, la entidad metropolitana de Zaragoza y sus competencias elementales[6].

Por último la Ley 23/2001, de 26 de diciembre, de Medidas de Comarcalización, recogía en su Disposición Adicional novena el régimen económico especial para la Comarca de Zaragoza. La gran diversidad legislativa respecto al tema pone de manifiesto la necesidad de acordar una futura solución consensuada entre diversas administraciones. No obstante, preocupa el hecho de que el debate se centre en torno a la necesidad de regular la prestación de servicios y, sin embargo, apenas se planteen asuntos de ordenación urbanística o del suelo[7].

 

El área funcional del entorno metropolitano de Zaragoza y los límites de la comarca-mancomunidad

 

 

La Comarca de Zaragoza, según la citada  Ley 8/1996 de Delimitación Comarcal de Aragón, comprendía los siguientes municipios, además del término municipal de Zaragoza como núcleo central de actividad:

·        Norte: Villanueva de Gállego, San Mateo de Gállego, Zuera

·        Nordeste: Leciñena, Perdiguera y Farlete.

·        Sur: Cuarte, Cadrete, María de Huerva, Botorrita, Mozota, y Jaulín.

·        Este: El Burgo de Ebro, Fuentes de Ebro, Pastriz, La Puebla de Alfindén, Alfajarín, Villafranca de Ebro, y Osera.

·        Por el Oeste: Utebo.

 

La comarca así definida estaba integrada por 21 municipios con 60 núcleos o entidades de población y una superficie de 2.288,8 Km2. Al crearse posteriormente por ley individual cada una de las 32 comarcas restantes como entidades locales supramunicipales, la de Zaragoza perdió los municipios del sector Nordeste que pasaron a Monegros al crearse dicha comarca. Al no ponerse de acuerdo Zaragoza con los demás municipios, estos se han constituido como Mancomunidad Central de Zaragoza, agrupando esta entidad supramunicipal a los municipios del entorno, sin la capital.

 

 

Figura 5. Comarca y término municipal de Zaragoza

 

Las comarcas aragonesas podrán tener competencias propias transferidas desde el Gobierno de Aragón y en un segundo paquete está prevista la de Ordenación del Territorio y urbanismo. La mancomunidad podrá recibir dichas competencias como delegadas, pero la planificación de un territorio sea comarcal o mancomunado si no está delimitado funcionalmente no será suficientemente eficaz, en este caso porque fuera del ámbito mancomunado quedan municipios vinculados social y económicamente con la ciudad central.

 

La Directriz Parcial de Ordenación Territorial del entorno metropolitano de Zaragoza, prevista en la ley de 1998, necesita referirse a un ámbito superior al de la comarca legal-residual[8], e incluir municipios de comarcas colindantes que poseen una fuerte interdependencia funcional con Zaragoza con movimientos pendulares diarios trabajo-residencia (commuting), y que estaban en la comarca funcional, definida a partir de encuestas y modelos en el libro de "Bases y propuestas…"(Bielza, 1992), tales como los monegrinos del NE y:

·        Pinseque, La Joyosa, Sobradiel, Torres de Berrellén, Alagón, Figueruelas, Grisén, Pedrola y Remolinos, de la comarca de Ribera Alta del Ebro.

·        La Muela, de la comarca de Valdejalón.

·        Pina de Ebro y Quinto de Ebro, de la comarca de Ribera Baja del Ebro.

 

La ampliación de los movimientos pendulares diarios en los años 90' y principios del 2000 han rebasado aún más los límites de la comarca legal-residual de Zaragoza, de modo que el entorno metropolitano actual se aproxima más a la delimitación del antiguo Objetivo 2 para Aragón[9], que dentro de las zonas elegibles, considera de carácter industrial los siguientes municipios del área de Zaragoza: Alagón, Alfajarín, El Burgo de Ebro, Cabañas de Ebro, Cadrete, Cuarte de Huerva, Figueruelas, La Joyosa, Pedrola, Pinseque, Puebla de Alfindén, San Mateo de Gállego, Sobradiel, Torres de Berrellén, Utebo, Villanueva de Gállego, Zaragoza, Zuera. De estos 18 municipios, 9 dependen de una Administración comarcal independiente de la futura comarca o área metropolitana de Zaragoza, lo cual incrementa la complejidad para organizar este espacio como un único ente de Administración Local.

 

Zaragoza con su entorno metropolitano registraba en 2008 una población de 731.315 habitantes, lo que supone una densidad demográfica de 320 hab/km2. En este espacio, que representa sólo el 5,6 % del territorio aragonés, se concentra el 54 % de su población total, lo que refleja la intensa atracción-difusión de la capital, superando el simple planteamiento comarcal.

 

En suma, el conflicto conceptualmente se plantea entre unas delimitaciones comarcales de carácter prioritariamente funcional a partir de las áreas de influencia de un sistema de ciudades que respondía en el Aragón rural a la etapa preindustrial y definido con arreglo a la teoría christalleriana de los lugares centrales (Bielza, 1992) y el área funcional del espacio metropolitano de Zaragoza, conformado en la era industrial y postindustrial por los commuters y que encuentra mejores interpretaciones y soluciones planificatorias desde el planteamiento de B. Berry del sistema de ciudades y las ciudades como sistema (Berry, 1964: 147-163).

 

La gobernanza del entorno metropolitano de Zaragoza: nuevas normas urbanístico-territoriales

 

La Directriz de Ordenación Territorial del Entorno Metropolitano de Zaragoza debe adecuarse a la nueva prospectiva planteada en los comienzos de los años 90, que explicitaba la necesidad de planes descentralizados, sostenibles, democrático-participativos, flexibles, como procesos permanentes, y negociables. Dichas notas impregnaron la documentación emanada de la U.E., que desembocó en la Estrategia Territorial Europea de 1999 (ETE, en adelante). En tanto que ordena un territorio de incipientes caracteres metropolitanos deberá tener un enfoque diferente al de otras comarcas aragonesas, siendo sus objetivos, además de conseguir una mejor calidad de vida, asegurar un crecimiento ordenado y sostenible para la atracción de nuevas actividades productivas, mediante la implantación de estructuras de gestión de carácter supramunicipal. Se debe establecer una estrategia coordinada de los planes municipales, una gestión mancomunada de las actividades y un enfoque integrado de la estructura urbanística de todo el conjunto metropolitano, de modo que haya una política territorial que plantee, de forma holística y anticipada, tanto los sistemas generales como la programación de las inversiones.

 

Pero precisamente la principal debilidad que desde el punto de vista de la gobernanza se advierte en la incipiente área metropolitana de Zaragoza, como en otras españolas, es la falta de voluntad política del ayuntamiento de la capital y de los ayuntamientos de su entorno para sentarse a coordinar sus estrategias, planes, y políticas. Y esto viene sucediendo independientemente del color político de los que gobiernan.

 

Por otra parte tampoco ha sido muy fluida la coordinación de las administraciones: Estado-CC.AA.-Ayuntamiento y eso que en la vieja Ley de Ordenación Territorial de Aragón (LOTA) de 1992, existía la figura del procedimiento de gestión coordinada, que evitaba el conflicto competencial. Regulado dicho instrumento en los artículos 9, 13 y 36-41, se refería básicamente a las relaciones entre la Comunidad Autónoma y los Ayuntamientos; siendo de especial interés para el entorno metropolitano de Zaragoza el artº 37, relativo a la necesidad del análisis de impacto territorial para los nuevos grandes proyectos, que reunía en uno los análisis de impacto ambiental, socioeconómico y de patrimonio cultural. Todavía carece de un desarrollo reglamentario y en este ámbito metropolitano no se ha aplicado, pese a que la figura análoga del interés supramunicipal, recogida en la antigua ley urbanística, sí se utilizó para sacar adelante la Plataforma Logística de Zaragoza,  PLAZA. La ETE de 1999 y el IV Congreso Internacional de OT del 2003 (Zaragoza) subrayaron la importancia de este instrumento que, sin embargo, sólo lo tienen tres Comunidades Autónomas, incluida la nuestra, donde existe más en el papel que en su aplicación[10]. En las nuevas leyes de ordenación del territorio y de urbanismo de Aragón promulgadas en el 2009, se ha sustituido la figura del interés supramunicipal por la de  los planes y proyectos de interés general.

 

La nueva LOTA contempla las Directrices Parciales de ámbito territorial, como la del entorno metropolitano, dentro de las zonales. En la Ley 4/2009, de 22 de junio, de Ordenación del Territorio de Aragón, las Directrices parciales de la anterior norma se denominan simplemente Directrices de Ordenación Territorial, reconociéndose en el artículo 21 dos modalidades: zonales y especiales. Las del entorno de Zaragoza serían zonales, con la finalidad de establecer la ordenación territorial de comarcas o zonas delimitadas por sus características homogéneas o funcionales.

 

Por otro lado, en la ley urbanística aragonesa del 2009 aparecen nuevos instrumentos que afectan al entorno metropolitano de Zaragoza. En el capítulo III la nueva ley se refiere a los Planes Especiales, dentro de los cuales están los de Desarrollo de Directrices Territoriales (artº 63). La Directriz Especial de urbanismo es un instrumento mixto de Ordenación del Territorio y urbanismo, puesto que tiene por objeto: Establecer un marco normativo de referencia para los planes generales de los municipios de las diferentes zonas o sistemas funcionales en que estructure el territorio.

 

Posibles fórmulas para organizar el espacio metropolitano

 

A la hora de seleccionar opciones político-institucionales para la formación de un ente de carácter metropolitano hay que tener en cuenta que los factores a considerar son varios y se hallan estrechamente interrelacionados. Es decir, que la decisión sobre las funciones que deba desempeñar el ente, determinarán que pueda o no acudirse a determinadas opciones institucionales, y viceversa, la opción por una forma de organización o un encuadre institucional condicionará las funciones que puedan asignarse al órgano, estando todo ello condicionado por la capacidad política de imponer una determinada solución desde la Administración si se considera necesario, y de la forma en que haya de financiarse la nueva entidad.

 

Criterios político-institucionales para la selección de opciones

 

A         Criterios funcionales

 

Van orientados a discernir qué tipo de funciones han de encomendarse a la entidad que se forme, ya que si únicamente ha de intervenir en temas de planeamiento no tiene mucho sentido constituir un ente local con competencias generales, y , en cambio, si se quiere que la entidad desempeñe funciones de prestación de servicios no bastará con un ente de tipo urbanístico. Las funciones pueden agruparse en las siguientes categorías:

 

a)      Funciones de planificación territorial y urbanística:

·        Elaboración del planeamiento supramunicipal: Directrices, Programas Específicos de Gestión, Planes Especiales, Planes y Normas Comarcales.

·        Elaboración del planeamiento general municipal

·        Elaboración del planeamiento de desarrollo: Planes parciales, especiales…

·        Aprobación del planeamiento supramunicipal.

·        Aprobación del planeamiento de desarrollo.

·        Coordinación de planes supramunicipales.

·        Coordinación del planeamiento de desarrollo.

 

b)      Funciones de gestión urbanística.

Entendiendo por tales la ejecución y gestión del planeamiento, bien directamente bien a través del control de la actuación de los particulares.

 

c)      Funciones de prestación de servicios.

·        Prestación directa de servicios, por la propia entidad o a través de concesiones, arrendamientos…

·        Coordinación de servicios, fijando políticas generales, procurando evitar duplicidades o lagunas…

·        Apoyo a los servicios municipales mediante servicios centralizados de investigación, compras, apoyo técnico

 

d)      Tipos de servicios

·        Transportes.

·        Abastecimiento y saneamiento de aguas (por ejes).

·        Residuos (vertedero comarcal e incluso regional).

·        Protección del medio ambiente (espacios supramunicipales).

·        Equipamientos y servicios supramunicipales o especializados.

 

Existen funciones que tienen un carácter inherentemente "supramunicipal", como los transportes interurbanos o el abastecimiento y saneamiento de aguas, los servicios hospitalarios especializados, universidades, etc., ya que el ámbito que cubren supera normalmente el de un único municipio.

 

Algunas funciones pueden mantenerse en el ámbito de un sólo municipio, pero sus efectos se hacen sentir en otros. Las externalidades pueden ser negativas, como por ejemplo la implantación de un vertedero en el caso de que éste no genere nuevas actividades de reciclaje capaces de generar empleo, o positivas, por ejemplo, la creación de un parque en el límite municipal. En ambos casos se produce un desfase entre quienes se benefician de la actuación y quienes soportan sus consecuencias o corren con sus gastos. Para remediar este desfase y restablecer una cierta equidad es necesario contar con algún instrumento de redistribución de cargas y beneficios que permita efectuar compensaciones entre unos municipios y otros.

 

B.                 Criterios políticos

 

Estos criterios están indisolublemente unidos a los institucionales, pero en ellos se pueden individualizar consideraciones como:

·        Coste político. Hace referencia a la facilidad con que puede constituirse el órgano propuesto, entendiendo que tiene menos coste crear un ente mediante Decreto, que se fragua y aprueba en el seno de un Gobierno, la Diputación General de Aragón (DGA) que un ente, para cuya creación debe acudirse a las Cortes y someterse a debate parlamentario.

·        Actitud municipal. Este criterio hace referencia a la actitud de los Ayuntamientos que han de integrarse en el ente. ¿Existe una mayoría propicia para su creación?, ¿Qué actitud tienen los distintos municipios? ¿Cuáles son los principales problemas intermunicipales percibidos por los propios Ayuntamientos?

 

Es decir, resulta muy difícil que llegue a funcionar un órgano en cuya creación no hayan participado sus miembros, y más difícil aún si se constituye en contra de la voluntad de sus miembros.

 

C.        Criterios Institucionales

 

Se alude con estos criterios a la naturaleza de la institución que vaya a crearse, ya que puede ser un elemento importante en la decisión, aunque puede venir predeterminado por el tipo de funciones que se quieren otorgar al órgano o por aplicación de los criterios políticos. De forma sintética pueden girar en torno a.

·        Ente local. Se trata de construir un ente local con arreglo a la Ley de Bases de Régimen Local. Si se pretende que asuma competencias con carácter general deberá acudirse a la figura de Área Metropolitana o, quizás a la Comarca. Si se pretende sólo ejercer algunas funciones concretas puede acudirse a la figura de la Mancomunidad.

La constitución de un Consorcio exigiría la unidad de los participantes y al igual que la Mancomunidad tiene carácter estrictamente voluntario.

·        Órgano autonómico. El ente puede depender de la Administración autonómica si se quiere aumentar el control sobre el mismo. Para ello puede revestir la forma de Ponencia de la Comisión Provincial de Ordenación Territorial, de un Consorcio especialmente creado por Ley, o de una Gerencia Urbanística promovida por la DGA.

·        Órgano sin personalidad. Cabe concebir que en un principio pueda funcionarse con un órgano sin personalidad en el que los representantes de todas las partes pudieran reunirse a tratar sus problemas comunes, tal como sucedió con el Consejo de Municipios del Área Metropolitana de Madrid.

 

D.        Criterios económicos

 

La creación y funcionamiento de cualquier tipo de órgano comporta gastos de funcionamiento que normalmente irán creciendo a medida que aumente la complejidad de su estructura y funciones. También depende este coste del tipo de funciones que asuma, ya que, por ejemplo, la coordinación del planeamiento requiere muchos menos recursos que la ejecución  de obra o la gestión de servicios.

 

Primera aproximación a las opciones institucionales para organizar el área metropolitana

 

Las opciones institucionales que permiten la creación de un ente rector del entorno supramunicipal son varias, en función de la apoyatura legal de ordenación del territorio, urbanismo o de administración local que se utilice:

·      una Ponencia Técnica en la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio al amparo del artº 13 del Reglamento del Consejo y las Comisiones Provinciales de Ordenación del Territorio, según Decreto 216/1993, de 7 de diciembre.

·      un Ente Comarcal con arreglo al artº 42 de la Ley de Bases de Régimen Local.

·      una mancomunidad con arreglo al artº 44 de la Ley de Bases de Régimen Local.

·      un área metropolitana con arreglo al artículo 43 de la Ley de Bases de Régimen Local.

·      alguna figura  prevista en la legislación urbanística. (Gerencias o Consorcios)

 

A.    Creación de una Ponencia Técnica en la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio (en adelante CPOT)

 

Es la opción mínima y se encargaría específicamente de la aplicación de las Directrices de Ordenación Territorial del Entorno Metropolitano.

 

Ventajas:

·        Tiene escaso "coste político" por cuanto que no supone la creación de un órgano nuevo con personalidad propia y puede hacerse mediante simple decisión de la CPOT, sin necesidad de abrir un proceso de participación municipal, lo que no quiere decir que este proceso no sea necesario y conveniente.

·        Supone un enfoque gradual que no prejuzga futuras soluciones más institucionales.

·        Puede empezar a funcionar casi inmediatamente.

·        La CPOT reúne ya a los representantes de todos los organismos de la Administración Autonómica que deberían participar, y cabe la posibilidad de invitar a los representantes municipales que no se hallen representados en la Comisión en estos momentos, aunque tendrían voz pero no voto en las deliberaciones.

 

Inconvenientes:

·        No tiene una representación de la Administración Local adecuada, y los representantes municipales que fueran convocados a las sesiones sin ser miembros de la CPOT tendrían voz pero no voto.

·        El carácter esencialmente urbanístico puede dificultar su intervención en temas sectoriales muy importantes.

·        La ausencia de coste político no supone ausencia de coste económico, puesto que es necesario una oficina mínima para preparar sesiones, llevar la secretaría…

·        Su vinculación al Departamento de Ordenación Territorial es casi inevitable y ello puede crear reticencias en otros Departamentos con funciones básicas en el ámbito metropolitano.

·        No impide que continúen formándose órganos sectoriales para distintas materias, con los consiguientes problemas de coordinación y control.

 

B.                 Opción comarcal

 

Sería la opción acorde con el proceso comarcalizador de Aragón pero la delimitación comarcal residual dejada para la comarca de Zaragoza por las demás leyes de las comarcas limítrofes tendría que ampliarse y coincidir con el área funcional metropolitana delimitada por los commuters.

 

Ventajas

·        Tiene una imagen más "municipalista" que la de las áreas metropolitanas, que suelen asociarse a un mayor grado de centralismo dentro de la zona.

·        Precisa mayor colaboración municipal para su creación, lo que puede redundar en un mayor consenso que evite complicaciones posteriores.

Inconvenientes:

·        Exige un mayor grado de consentimiento de los municipios afectados, y puede por lo tanto, resultar imposible de constituir si se suscita suficiente oposición.

·        Exige una Ley formal aprobada por las Cortes de Aragón para su creación, lo que puede llevar aparejado mayor "coste político".

·        No puede asumir las competencias municipales del artículo 26 de la Ley de Bases de Régimen Local.

 

C.                Opción mancomunada:

 

Es la que existe actualmente como Mancomunidad Central pero debería incluir Zaragoza y responder a las demandas de servicios de municipios de comarcas limítrofes que se encuentran funcionalmente en el espacio metropolitano

 

Ventajas

·        Comparte en general las ventajas de la opción comarcal.

·        No exige Ley formal para su creación

 

Inconvenientes

·        Tendría un carácter sectorial, aunque podría agrupar varios sectores.

·        Cualquier municipio puede abandonarla cuando quiera, lo cual le da cierta inestabilidad.

 

D.                Opción metropolitana

 

Hay que contar con la experiencia negativa de las mayores metrópolis españolas que tuvieron áreas metropolitanas entre los cuarenta y los setenta del pasado siglo y fueron suprimidas al poco de recibir las CCAA las competencias de OT, normalmente por rivalidades de poder (con frecuencia de carácter partidista) entre los entes regionales y los ayuntamientos de las metrópolis.

 

Ventajas

·        Se trata de una auténtica Institución Local que asume directamente obras y servicios sin limitación legal.

·        Puede imponerse a los municipios aún cuando no exista una mayoría de los mismos favorable a su creación

·        Responde a la realidad metropolitana de la zona.

 

Inconvenientes

·        Exige la creación mediante Ley formal aprobada por las Cortes de Aragón previa Audiencia de la Administración del Estado y de los Ayuntamientos afectados.

·        Su carácter forzoso puede hacer que sea muy mal recibida por algunos Ayuntamientos y dificultar su funcionamiento.

 

E.                 Opción urbanística.

Creación de alguna de las figuras previstas en la legislación urbanística: Gerencias, Mancomunidades, Consorcio.

 

Ventajas

·        Permiten la participación directa de la Diputación General de Aragón como Administración Autonómica.

·        No exige la aprobación de una Ley formal para su creación, sino una mera decisión de gobierno.

·        Puede recibir competencias urbanísticas de los Ayuntamientos.

·        Podría constituirse por iniciativa de la DGA, aunque son dudosas las competencias que en tal caso podría asumir.

 

Inconvenientes:

·        Tiene un carácter especializado, dedicándose esencialmente a temas urbanísticos, aunque a través del urbanismo puede incidirse en muchos sectores.

·        No está claro que pueda forzarse su creación si hay resistencia municipal, en todo caso, para asumir competencias urbanísticas municipales debería constituirse de forma voluntaria.

 

En concreto, la creación de la figura del Consorcio supone una entidad que puede funcionar como un organismo conjunto entre la Comunidad Autónoma y los Ayuntamientos, regulado por la Ley 7/1999 de Administración Local de Aragón. Se trata de un organismo de coordinación que puede adoptar decisiones de naturaleza vinculante para todos sus integrantes. Es una organización de derecho público que tendrá carácter de entidad local o formará parte del sector público estatal, dependiendo de las entidades que lo conformen y su porcentaje de participación.

 

En la actualidad el consorcio es la única fórmula de organización que se ha creado, y funciona, en el ámbito metropolitano de Zaragoza, gestionando el transporte público.

 

A la vista de la problemática que genera un ente como es el Área Metropolitana, el Consorcio parece que es el sistema de organización que presenta menos dificultades. Podría ser una alternativa para iniciar el proceso de organización del área metropolitana, estableciendo diversos consorcios para los distintos servicios comunes y luego integrarlos.

 

Con este planteamiento de gestión sectorial mediante Consorcios, la creación de un ente territorial de carácter metropolitano no resulta prioritaria, ni posiblemente sería eficaz, ya que como entidad de escala intermedia, entraría en conflicto con el resto de Comarcas ya constituidas en el entorno de la comarca 33 (Zaragoza). Es evidente que cualquier gestión eficiente de algunos sistemas citados (como el transporte, por ejemplo), afectaría a municipios o, en el mejor de los casos a comarcas colindantes enteras, en un escenario en constante expansión. Y ello provocaría sin duda un conflicto con el propio concepto y funcionamiento estático de delimitación territorial de una comarca funcional tradicional.

 

Conclusiones

 

En la organización del hecho metropolitano concurren diversas Administraciones, lo que incrementa su dificultad, puesto que principalmente se trata de la planificación, gestión y disciplina urbanística  del territorio. El periurbano es un espacio continuo con limitaciones naturales y antrópicas que no se identifican con los términos municipales y que, en consecuencia, para su ordenación y planificación debe estar por encima del concepto de ámbito municipal.

 

En el contexto español destaca en la doctrina urbanística de los años setenta una tendencia a la descentralización impulsando formas de organización metropolitanas, en cierta medida influidas por las experiencias anglosajonas. Madrid, Barcelona, Valencia y Bilbao ya reunían en esos momentos una complejidad urbana, supra-municipal, que les identificaba claramente como espacios metropolitanos y que contaban con entes reguladores adecuados. En otras ciudades entre las que se encontraba Zaragoza, junto a Sevilla o Málaga este fenómeno era más incipiente pero se presumía inmediato.

La complejidad administrativa  que se gestó con el Estado Constitucional y  el fortalecimiento de las Autonomías no favoreció la organización de estos espacios metropolitanos. Las rivalidades de poder entre metrópolis regionales y Autonomías y entre partidos ayudaron a su supresión.

 

No obstante, estos espacios, por su dinamismo y por conformar una realidad multidimensional e interrelacionada con otros niveles de gobierno, ya sea regional, estatal o comunitario (europeo) parece obligado que se ordenen con planteamientos supramunicipales. En estos momentos existe una realidad metropolitana pero no existe una Entidad Local que ordene los suelos, planifique el crecimiento bajo premisas de equilibrio y sostenibilidad, además de gestionar los servicios e intereses de sus habitantes. Así, el renovado debate sobre las áreas metropolitanas surge simultáneo al de globalización económica, en el cual las grandes ciudades y sus áreas de influencia destacan como los elementos geográficos idóneos para una integración económico-territorial (policéntrica y sostenible de acuerdo con la "Estrategia Territorial Europea" de 1999) y con una proyección trasnacional en la que el mundo empresarial cobra gran protagonismo[11].

 

El metropolitano es un fenómeno muy dinámico y en constante evolución que demanda una planificación para la cual, en estos momentos, en España, son las Comunidades Autónomas las que tienen competencias (frente al Estado) para ordenar su territorio pudiendo crear Entidades Supramunicipales. En el caso de Aragón, de forma análoga a Cataluña, la creación de las comarcas como entidad local complica aún más el problema. En cualquier caso, cualquier fórmula de organización que se defina (mancomunidad, comarca o área metropolitana) estará en permanente tensión (por razones políticas o de interés local), puesto que la "ordenación del poder" deberá respetar la autonomía de los municipios, únicos entes locales básicos para la planificación municipal. Una de las mayores dificultades para la configuración de estos entes supramunicipales es conseguir una representación equilibrada, y que satisfaga a todos, en los órganos de gobierno de dicha organización. Evidentemente, el municipio de mayor población, el municipio central, ejerce una enorme influencia en el gobierno metropolitano, con los consiguientes recelos del resto de municipios. Por ahora parece que son los consorcios la solución sectorial más aceptada, como acabamos de ver en el caso de Zaragoza.

 

 

Notas



 

[1] Del que era Copresidente el primero de los firmantes

 

[2] Sobre la poca aplicación de la ETE en los estados de la UE ver el trabajo de Frédéric Santamaria: Le Schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC): application défaillante ou élaboration problématique?, Cybergeo, artº458, debido a la escasa difusión de los objetivos de la SDEC y a las modalidades tecnocráticas de su elaboración, que no implicó a los actores encargados de la puesta en obra de las políticas de OT, sobre todo a escala infranacional.

 

[3] Además del uso militar en el cuadrante Noroeste

 

[4] En la que ha intervenido el segundo de los autores de esta ponencia.

 

[5] En la que colaboraron los firmantes de este artículo.

 

[6] Dicha Ley determinará, su delimitación territorial, sus órganos de gobierno y administración, y sus competencias, entre las que figurará la planificación, coordinación o gestión de aquellos servicios que hagan necesaria una actuación de alcance supramunicipal.

 

[7] Esta ordenación del suelo, que es lo más importante, tampoco figura como prioritario en ciertos estudios europeos sobre áreas metropolitanas, como ocurre en un reciente estudio de la Université Libre de Bruxelas "Recent trends and challenges for the metropolitan regions in Europe". Institut de Gestión de Environnement du Territoire. Universite Libre de Bruxelles. Marzo 2008.

 

[8] Así llamada porque no se ha creado expresamente por Ley, sino que es lo que queda después de crearse las demás.

 

[9] Dentro de la distribución de los Fondos Estructurales Europeos, el Objetivo 2 estaba destinado a  apoyar zonas industriales en reconversión frente al Objetivo 5 destinado a las zonas rurales. En este sentido, el área delimitada por los municipios incluidos en la zona de influencia de Zaragoza se les reconocía un carácter industrial frente al Objetivo 5 donde se englobaba el resto de Aragón.

 

[10] Al menos se ha aplicado una vez: poco después de ponerse en vigor la LOTA el primer firmante de este trabajo recibió el encargo de aplicarlo en el entonces proyecto de instalación de las pistas de esquí de Javalambre.

 

[11] Ver en este sentido: Ministerio de Administraciones Públicas. La intermunicipalidad en España. Madrid, 2005.

 

 

Bibliografía

 

BIELZA, V. et al. Bases y propuesta para la comarcalización de Aragón. Zaragoza: DGA, 1992, 355 p.

 

BERRY, B. Cities as systems within systems of cities. Papers and Proceeding of the Regional Science Association, 1964, vol. 13, p. 147-163.

 

EBRÓPOLIS Noticias. Asociación para el Desarrollo Estratégico de Zaragoza y su Área de Influencia, nº 7, Zaragoza, 1999.

 

Ministerio de Administraciones Públicas. La intermunicipalidad en España. Madrid, 2005.

 

SANTAMARÍA, F. Le Schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC): application défaillante ou élaboration problématique?. Cybergeo, artº 458.

Université Libre de Bruxelas (2008) "Recent trenes and challenges for the metropolitan regions in Europe". Institut de Gestión de Environnement du Territoire. Universite Libre de Bruxelles.

 

 

Referencia bibliográfica

 

BIELZA, Vicente de Ory y GORRÍA, Angel Gorría. La falta de cooperación  institucional entre las distintas escalas territoriales: el caso del Área Metropolitana de Zaragoza. La planificación territorial y el urbanismo desde el diálogo y la participación. Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica, Universidad de Buenos Aires, 2-7 de mayo de 2010
<http://www.filo.uba.ar/contenidos/investigacion/institutos/geo/geocritica2010/209.htm>

 


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