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EL PROYECTO URBANO COMO INSTRUMENTO DE GESTIÓN Y PARTICIPACIÓN. NUEVAS CENTRALIDADES EN EL PLAN DE DESARROLLO LOCAL DE BAHÍA BLANCA

 

Lorena Vecslir Peri

Arquitecta, Doctora en Urbanismo

Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) - Instituto de Geografía, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires

lorena.vecslir@gmail.com

 

Gabriel Antón

Arquitecto, Máster en Urbanismo

Universidad de Palermo

gabrielantonarq@gmail.com

 


 

El proyecto urbano como instrumento de gestión y participación. Nuevas centralidades en el Plan de desarrollo local de Bahía Blanca (Resumen)

 

El proyecto urbano, entendido no solo como instrumento de transformación morfológica y refuncionalización de fragmentos urbanos degradados u obsoletos, sino también como ámbito de gestión y concertación público-privada, se convierte en una figura de gran utilidad en la renovación del instrumental urbanístico de nuestras ciudades. En este sentido, la investigación realizada en el marco de la revisión del planeamiento urbano de Bahía Blanca sirvió para estudiar y ensayar escenarios alternativos de proyecto con un doble objetivo. Por un lado, dentro del modelo urbano territorial propuesto, el desarrollo de nuevas centralidades con programas mixtos y un impacto de transformación y recalificación urbana más allá del propio ámbito de intervención. Por otro, como instrumento dinámico para responder a los desafíos del corto plazo, aprovechar las áreas de oportunidad (corredores territoriales), posibilitar modos de gestión compartida y compatibilizar intereses particulares con vocaciones locales.

 

Palabras clave: planificación urbana, proyecto urbano, Bahía Blanca

 


 

The urban project as an instrument of management and participation. New centralities in the Plan of local development of Bahía Blanca (Abstract)

 

The urban project, understood not only as an instrument of morphological transformation and refunctionalization of degraded or obsolete urban fragments, but also as an area of public-private management and consensus, becomes a figure of great utility in the renewal of our cities's urban instrumentation. In this sense, the research developed within the framework of Bahía Blanca's urban planning review served to study and test alternative project scenarios with a twofold purpose. On the one hand, according to the territorial urban model proposed, new centralities development with mixed programs and an impact of transformation and urban re-qualification beyond the own intervention area. On the other, as a dynamic instrument to respond to short term challenges, take advantage of opportunity areas (territorial corridors), enable shared management modes and reconcile private interests with local vocations.

 

Key words: urban planning, urban project, Bahía Blanca.

 


Introducción

 

El carácter fragmentario y las constantes transformaciones de índole física, social y económica que afectan actualmente nuestras ciudades, impiden prever imágenes espaciales acabadas, construir modelos integrales o generar normativas de regulación y desarrollo urbano que permanezcan inalterables a largo plazo.[1] Dentro de estos procesos de transformación, destaca la aparición de nuevos agentes y mecanismos de promoción inmobiliaria (con una creciente intervención del capital financiero privado), paralelamente a la profundización de los desequilibrios económicos y sistemas de exclusión/inclusión social (Secchi, 1999:149).

 

En este marco de complejidad, desde hace ya un tiempo se ha instalado el debate de un "planeamiento en controversia" (Font, 2003) y el reclamo de renovación del instrumental urbanístico tradicional para hacer coexistir, por un lado, la visión normativa con intervenciones acotadas espacial y temporalmente; y, por otro, para responder a la creciente demanda de nuevos mecanismos de gestión que canalicen la participación ciudadana y acerquen el planeamiento, desde su mismo proceso de gestación, a los requerimientos reales de la población local (Capel, 2003).

 

En esta búsqueda surge el concepto de proyecto urbano (PU) como mecanismo con capacidad de transformación de la realidad frente a necesidades específicas y con la inmediatez que demanda la sociedad contemporánea. "Una idea de intervención que no es ni arquitectura ni plan, sino PU" (Solà Morales, 1987:22), con instrumentos proyectuales también intermedios entre la definición arquitectónica y la ordenación urbanística. Una escala de intervención que asimismo se demuestra efectiva como ámbito de gestión e implementación de mecanismos de colaboración público-privado en vacíos urbanos o áreas de oportunidad (Esteban i Noguera, 2001).

 

Sin embargo, muchos de estos proyectos urbanos han sido desarrollados solo desde la óptica de la competición global y el marketing urbano, siendo indispensables mecanismos "inclusivos" (Balbo, 2003) que permitan utilizar las plusvalías generadas a fin de satisfacer, a nivel local, las necesidades reales de infraestructura, servicios, vivienda, espacio público y equipamiento urbano. En este sentido, la intervención del sector público y de las organizaciones civiles (grupos, asociaciones y movimientos vecinales) permite ampliar el concepto del PU como configurador de una imagen deseable de espacio urbano, al de instrumento de participación y ámbito físico de aplicación de políticas públicas de sostenibilidad ambiental, económica y social.

 

Bajo esta perspectiva, el artículo se centra en la figura del PU aplicada a nuestro medio (en particular, al planeamiento urbano de la ciudad de Bahía Blanca) y en las oportunidades que representa para la construcción consensuada de una nueva morfología e identidad urbana, procurando aportar argumentos sobre los métodos e instrumentos de intervención que, de manera participativa, permitan reestructurar y recuperar sectores urbanos degradados u obsoletos.

 

La investigación realizada dentro del marco del "Plan de Desarrollo Local para el Partido de Bahía Blanca" (PDLBB) permitió ensayar escenarios alternativos de PU con un doble objetivo. Por un lado, dentro del modelo urbano territorial propuesto, para el desarrollo de nuevas centralidades con programas mixtos y un impacto de transformación y recalificación urbana más allá del propio ámbito de intervención. Por otro, como instrumento dinámico para responder a los desafíos del corto plazo, aprovechar las áreas de oportunidad (corredores territoriales), posibilitar modos de gestión compartida, y compatibilizar intereses particulares con vocaciones locales.

 

Desde un punto de vista metodológico, el trabajo se estructura en cuatro apartados:

 

-          La revisión teórica del concepto de PU a través de algunos ejemplos en áreas de oportunidad de ciudades argentinas en las últimas dos décadas: sus características y tendencias comunes.

-          Su aplicación en el Plan de Bahía Blanca como estructurador de nuevos espacios de centralidad, o de consolidación y resignificación patrimonial de centralidades existentes.

-          Paralelamente, su propuesta como motor de la inversión público/privada, mediante la formación de consorcios urbanísticos o juntas de compensación vecinal, para la generación de plusvalías y aplicación de políticas inclusivas de inversión pública y promoción social.

-          En el caso concreto de la franja costera bahiense, la presentación de escenarios alternativos para la articulación ciudad-estuario, generación de nuevos equipamientos y espacio público, permeabilidades visuales y conexiones viarias, según el perfil de cada proyecto.

 

1.      La conceptualización del Proyecto Urbano en la práctica urbanística argentina

 

Actualmente, es frecuente en nuestro medio la referencia al PU como término para denominar escalas y tipos de intervención muy diversos: desde operaciones de urbanización de espacio público, o de rehabilitación de edificios históricos en tejidos centrales, hasta la implantación de nuevas piezas suburbanas de ocio y comercio, o grandes emprendimientos privados de carácter exclusivamente residencial, utilizándose para caracterizar casi cualquier proyecto que supere el del simple objeto arquitectónico. Sin embargo el PU, gestado como concepto en Europa a partir de los años '80, presenta, sintetizando las definiciones de diversos autores[2], los siguientes rasgos característicos:

 

-          En primer lugar, la "escala intermedia", entre el plan y el proyecto, entre la ordenación urbanística y la definición arquitectónica, que lo convierte en una pieza urbana susceptible de ser ejecutada en un lapso temporal acotado.

-          Independientemente del tamaño, su capacidad estructurante mas allá del ámbito de intervención, el denominado efecto "metástasis" con vocación para desencadenar fenómenos de transformación y recalificación urbana.

-          La localización en vacíos o áreas de oportunidad (terrenos portuarios, industriales, ferroviarios o militares desactivados, infrautilizados u obsoletos), constituyendo en general, operaciones de renovación, refuncionalización o rehabilitación urbana, más que de crecimiento o extensión del tejido existente.

-          La integración de usos diversos (complejidad o mix funcional), y la marcada preocupación por los aspectos morfológicos, partiendo "de la geografía de la ciudad dada, de sus solicitaciones y sugerencias, para introducir con la arquitectura, elementos de lenguaje que den forma al sitio" (Solà Morales, 1987:22).

-          El rol primordial de los equipamientos, el diseño de los trazados viarios y del espacio libre público y colectivo.

-          Finalmente, desde el punto de vista de la gestión, el frecuente empleo de mecanismos de colaboración publico-privada, con un fuerte rol promotor y coordinador de la administración pública.[3]

 

Dentro de este marco conceptual, existen en nuestras ciudades escasos ejemplos de desarrollo de PU que, a partir del aprovechamiento de áreas de oportunidad, hayan generado verdaderas mejoras en las condiciones físicas, económicas y sociales del entorno. La experiencia en la práctica urbanística argentina indica que "no ha habido una reinterpretación de las políticas y los procedimientos, indispensable para decantar lo verdaderamente universalizable del PU de cara a que nos sirva como instrumento para abordar la solución de nuestras propias urgencias". Se trataría, en cambio, de proyectos urbanos "criollos" (Aguilar, 2005:151) que responden solo parcialmente a los principios o rasgos característicos enunciados.

 

Desde sus inicios, el proyecto de Puerto Madero (1989-2005, 170 Ha) ha servido como emblema de una exitosa experiencia de refuncionalización de un área portuaria obsoleta, cuyo impacto positivo se refleja en la consolidación y extensión del área central. A partir de la iniciativa y control público (con la creación de la Corporación Antiguo Puerto Madero SA), la elaboración del Master Plan sirvió de base para la transformación morfológica y funcional, proporcionando la estructura general y guidelines para los diversos sectores, posteriormente desarrollados a través del empleo de innovadores mecanismos de actuación y financiación público privada. Aún así, el debilitamiento de estos instrumentos a favor del sector privado, sufrido durante la segunda fase de la operación (Novoa, 2005), impiden plasmar el aprovechamiento de las plusvalías generadas por el desarrollo en la aportación de equipamiento local (sanitario, deportivo, educativo, etc.), mejoras en las conexiones viarias y llegada del transporte público, o inclusión de vivienda social.[4]

 

De acuerdo con J.C. Etulain (2009:37), una posible interpretación sobre la génesis de estas intervenciones urbanas en América Latina, diferente a la de ciudades europeas y norteamericanas, "está vinculada, por una parte, a la menor capacidad de inversión del Estado y, por otra, a la aparición o emergencia de fuertes grupos empresarios, mayoritariamente conformados con capitales externos, que proponen y realizan grandes inversiones, para los cuales estas intervenciones resultan funcionales". Frente a la pérdida de liderazgo público, el rol de realizar operaciones de esta escala es asumido por iniciativas impulsadas desde el sector privado que, al mismo tiempo, tienen la capacidad de adquirir grandes predios o ya los poseen.

 

Aunque con una vocación de hacer ciudad y conformar espacios urbanos referenciales, estos grupos se hallan por su naturaleza vinculados al mercado inmobiliario y a la función comercial, lo cual revierte en el programa de muy diversos emprendimientos de "escala intermedia" (ejecutados o en fase de proyecto) tales como: Puerto Retiro (1992-2002, 8.3 Ha), Urbanización Santa María del Plata (1989-2002, 72 Ha) en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Nueva Costa del Plata entre Quilmes y Avellaneda (2007-2009, 232 Ha); Proyecto Ribera urbana en la isla 132 sobre el Río Limay en la ciudad de Neuquén (2006-2009, 28 Ha); Ciudad Ribera y Forum en el Puerto Norte de Rosario (2006-2009, 2,4 y 2.6 Has)[5], etc. Todos ellos ejemplos de reconversión de frentes costeros, promovidos por capitales privados (IRSA, Techint, G&D Developers, INGECONSER), con programas mixtos, residenciales o de oficinas, y servicios variados (hoteles, centros comerciales, locales gastronómicos, etc.), con un alto porcentaje de espacio libre público y una preocupación por generar una imagen de ciudad determinada, pero que en general presentan una casi ausencia de equipamiento local o vivienda social.[6]

 

Entendiendo la figura del privado como promotor de estos proyectos, en general, la Administración pública no ha sabido posicionarse como agente articulador y aprovechar el potencial de los mismos, participando de los beneficios generados a favor de la ciudad. Debido al desconocimiento o a la falta de procesos preestablecidos para estos casos, muchas veces juega un papel externo, ajeno tanto a la configuración y gestión del proyecto, como al aprovechamiento del potencial redistributivo.

 

Incluso algunos proyectos de iniciativa pública, como aquellos promovidos por el Organismo Nacional de Administración de Bienes del Estado (ONABE) en terrenos ferroviarios desactivados (actualmente transferidos a la Administración de Infraestructura Ferroviaria -ADIF-), presentan la misma autonomía respecto a las necesidades locales del contexto donde se insertan. Operaciones como el Proyecto Retiro, producto de un Concurso Nacional de Ideas Urbanísticas (1992-2002, 75 Has); Playa de cargas de la Estación Palermo (2006, 13 Has) que incluye el predio de las ex bodegas Giol cedido para el desarrollo de un polo científico tecnológico (en ejecución); Talleres Liniers (24 Ha), Estación Caballito (17 Has), etc., se localizan en áreas centrales, generalmente con déficit de equipamiento y espacio público, y problemas de conectividad y continuidad de la trama urbana, constituyendo la oportunidad de recalificar importantes sectores urbanos bajo premisas "inclusivas", que no siempre se reflejan en los proyectos y anteproyectos, ni se corresponden con procesos participativos paralelos.

Finalmente, frente a la necesidad del poder público de renovación del instrumental jurídico urbanístico, surge paulatinamente una nueva generación de planes que busca hacer coexistir la visión normativa (reglas de desarrollo urbano-territorial) con las intervenciones en áreas particularizadas, definidas en su configuración morfológica y con un horizonte temporal de realización acotado. Entre otros, el Plan Urbano de Rosario (anteproyecto de Ordenanza, 2008) incluye la previsión de figuras de escala intermedia como los Planes Especiales de Reconversión Urbana (Puerto Norte, Parque Alem-Parque Náutico Ludueña, etc.); el Plan Estratégico Urbano territorial para San Miguel de Tucumán (2006) propone una serie de proyectos para la recualificación de la franja central en los predios del FC Nuevo Central Argentino, Estación FC Central Córdoba, Estación El Provincial, predio de la ex-Cerámica, etc.; a la vez que el estudio para el Plan de Desarrollo Local de Bahía Blanca (UNPRE-BID, 2009), prevé proyectos urbanos cuya delimitación actúa como unidades de gestión para el desarrollo de nuevas áreas de centralidad (Puerta sur, Ciudad de las Artes y las Ciencias, Ciudad Judicial, Nuevo frente costero, etc.).

 

2.      El rol del PU en el Plan de Desarrollo Local de Bahía Blanca

 

Con el objetivo de liderar operaciones de reforma urbana que respeten los intereses de la ciudadanía, el PDLBB se basa en la articulación de dos engranajes fundamentales: el nuevo modelo territorial que conjuga aspectos funcionales y espaciales con estrategias de desarrollo socio-económico, y una nueva gama de instrumentos de gestión y promoción socio-territorial (entre ellos, el PU), complementarios al Código de Planeamiento, que institucionalizan escenarios alternativos y participativos.

 

De esta manera, el modelo territorial se configura a partir de la propuesta de un conjunto de sistemas territoriales (sistema de rondas, sistema de clusters barriales, sistema de espacios libres, y sistema de centralidades) que, a su vez, se definen en función de las principales estrategias de crecimiento económico y social: la actividad portuaria y su potencial logístico (Bahía Ciudad-Puerto), la oferta de servicios educativos, culturales y de innovación tecnológica (Bahía Ciudad del Conocimiento), y las necesidades locales de vivienda, espacio publico, equipamiento e infraestructura (Bahía Ciudad Inclusiva).

 

Sistema de Rondas

 

Entendido como el sistema circulatorio primario de circunvalación y su territorio de impacto directo (bordes urbanos), se propone a fin de contener y consolidar la franja periurbana (Ronda Norte), organizar el frente costero desde Maldonado-Cerri a la Plataforma Logística White-Grumbein y el área industrial portuaria (Ronda Sur), y estructurar el anillo perimetral entorno al macrocentro (Ronda Intermedia).

 

Sistema de Clusters barriales

 

División del espacio urbano a partir del sistema vial terciario o "malla base", con el objetivo de recuperar la escala y el sentido de pertenencia barrial, los paseos y espacios peatonales y las características residenciales para una mejor calidad de vida urbana. Se distingue preliminarmente la existencia de dos patrones a los que corresponderían diferentes políticas de acción: clusters de la ciudad consolidada (el macrocentro y los tres sectores de crecimiento urbano diferenciado este/oeste y suburbano norte) y clusters de la franja de vulnerabilidad (frente marítimo portuario industrial), prioritarios en relación a la inversión pública, promoción social, y aplicación de políticas de inclusión ciudadana.

 

Sistema de espacios libres: los corredores territoriales

 

Conjunto de vacíos urbanos lineales generados en las áreas remanentes del sistema ferroviario (trazados de la Diagonal al Puerto y Vía Neuquén-Patagones, y cuadros de la Estación Sud y Estación Noroeste) y en las márgenes de los dos cursos de agua principales (Canal Maldonado y Arroyo Napostá), que constituyen las áreas de oportunidad para la implantación de los proyectos urbanos estructurantes (nuevas centralidades)[7], y sobre todo para articular el espacio libre colectivo en una red continua sierra-estuario (figura 1). Entendidos como sistema, la franja costera del estuario, los parques localizados al norte de la ciudad, y los espacios públicos tradicionales (parques, plazas y paseos), unidos por los corredores y otras áreas de oportunidad, permitirían generar una innovadora red ambiental y paisajística, recuperando para la ciudad la condición marítima perdida.

 

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Figura 1 El sistema de espacios libres. Elaboración propia

 

Sistema de Centralidades

 

Propuesta de una red jerarquizada de centros urbanos distinguiendo: la consolidación de las centralidades existentes (Microcentro, Ingeniero White, Gral. Daniel Cerri, Grumbein, Villa Rosas) a partir de la resignificación patrimonial y las necesidades que surjan de los procesos de autogestión barrial promovidos desde el estudio; y la creación de nuevas centralidades (Puerta oeste, Puerta sur, Ciudad de las Artes y las Ciencias, Distrito Tecnológico-Ciudad del Conocimiento, Nuevo frente costero, etc.), localizadas estratégicamente a fin de revitalizar los contextos urbano territoriales donde se insertan, y mejorar el funcionamiento del conjunto de la ciudad, frenando las dinámicas dualizadoras de concentración-marginación (Borja, 2003).

 

Dentro de este esquema, los proyectos urbanos se plantean como los ámbitos o "unidades de gestión" y participación para el desarrollo de las nuevas centralidades, donde se conjugan diferentes sectores públicos, empresariales y cívicos (figura 2). Dada su distribución espacial y su contenido funcional, patrimonial y natural, buscan convertirse en los disparadores de la inversión público/privada y motor de desarrollo del Plan, constituyendo la oferta desde el municipio, de sitios de oportunidad en relación a la lógica territorial planificada y atendiendo a las realidades complejas detectadas desde las distintas dimensiones del estudio.

 

Paralelamente a la transformación física y refuncionalización de espacios degradados, estas operaciones responden a estrategias socioeconómicas a escala regional. En un contexto marcado por la competencia entre ciudades, la creación de estos espacios urbanos referenciales, diseñados en función de las exigencias de las nuevas demandas locales y globales, "se considera decisiva para reforzar la capacidad de atracción tanto de inversores como de consumidores y asegurar ventajas competitivas para la ciudad (y región)" (Rodríguez A., Abramo P., 2005:9).

 

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Figura 2. Proyectos Urbanos. Elaboración propia

 

 

3.      El PU como motor de inversión público/privada y aplicación de políticas públicas inclusivas

 

El conjunto de PU propuestos constituye en si mismo el sistema operativo del Plan, basado en el reparto equitativo de las cargas y beneficios, a través de la formación de consorcios urbanísticos o juntas de compensación vecinal[8], paralelamente a la aplicación de políticas públicas inclusivas desde los programas propuestos. Así, se delimitan ámbitos a fin de generar "negocios urbanos", garantizados por las capacidades empresariales, y donde aplicar políticas públicas consensuadas por la ciudadanía, garantizadas por el rol de coordinación y gerenciamiento desempeñado por la Administración pública.

 

Desde este punto de vista, el PU integra en una misma ecuación: acciones específicas de construcción de la ciudad en relación al desarrollo local + modelos de gestión público-privados + mecanismos de participación y autogestión ciudadana.

 

Nuevos instrumentos de gestión y aplicación de las plusvalías urbanas

 

La participación del Municipio en estas intervenciones resulta fundamental a fin de obtener recursos financieros, como contrapartida de la concesión de derechos de uso y construcción, adicionales a los establecidos por la zonificación vigente. En este sentido, el PDLBB plantea la posibilidad de captación de plusvalías (en dinero o bienes inmuebles ubicados dentro del término municipal) a través de los siguientes mecanismos[9]:

 

-          Modificación de parámetros urbanísticos para un mayor aprovechamiento edilicio de las parcelas, elevando los índices de ocupación del suelo (FOS) y/o de ocupación total (FOT).

-          Transferencia del derecho de construcción o de indicadores urbanísticos a fin de liberar áreas donde el PU prevea algún programa comunitario (espacios verdes, equipamiento, etc.) o en reconocimiento de las cargas urbanísticas sobre determinados inmuebles (edificios privados con protección patrimonial).

-          Compensación por recalificación urbanística, derivada de la habilitación de nuevo suelo urbano (incorporación al área urbana de parcelas clasificadas dentro del espacio rural), o de la modificación del régimen de usos del suelo (tipo de uso o intensidad).

-          Recuperación de costos de obras por el beneficio que obtienen los propietarios a raíz de un servicio u obra pública ejecutada por el Municipio.

-          Delimitación de zonas de desarrollo prioritario donde se establecen plazos para urbanizar y/o edificar, aplicando un impuesto progresivo a la tierra y/o edificios vacantes que contribuya a restringir el uso especulativo del suelo.

 

Así, a partir de la captación de plusvalías urbanas, la Municipalidad obtiene el financiamiento para la inversión en infraestructura básica, espacio público, equipamiento comunitario y vivienda social, dentro del ámbito y de acuerdo con las directrices y orientaciones de cada PU, priorizando (a través del programa Hábitat), aquellos ubicados en el área de vulnerabilidad y tratando de recuperar y mantener el patrimonio natural (programa Trama Verde-Trama Azul), arquitectónico y cultural (programa Distrito Patrimonial).

 

Los programas como instrumento de coordinación de las políticas públicas

 

Dentro del Plan se prevén distintas instancias de participación de los sectores representativos de la ciudad a través de talleres, jornadas de información y difusión del Plan, audiencias públicas, consorcios de vecinos o delegaciones municipales[10]. Sus aportes se instrumentan a través de cinco Programas, que orientan las políticas públicas y constituyen los receptores de los fondos que devengan de las plusvalías urbanas.

 

1-                 Programa AMEB (Área Metropolitana del Estuario de la Bahía)

Se relaciona con la actividad portuaria, logística y turístico-recreativa del frente marítimo, en una gestión integrada Municipalidad-Consorcio del Puerto, poniendo especial énfasis en la identificación de las obras de infraestructura definidas a escala nacional y las posibilidades de acceso a su financiamiento internacional.[11] El objetivo es insertar la ciudad en el contexto mundial a partir del desarrollo sostenible portuario, recuperación de la identidad marítima con generación de empleo y la incorporación de valor agregado a la actividad portuaria y su potencial logístico. Las acciones territoriales a implementar se refieren, entre otras, a la ejecución de la Ronda Sur, nuevo trazado y estación ferrocarril de carga, parques y paseo costero, club náutico, zona de actividades logísticas, parque agroindustrial, etc., conjugando planeamiento físico con desarrollo económico.

 

2-                 Programa Bahía Capital

A fin de recuperar el rol de cabecera regional, el programa implica el fortalecimiento de las actividades de servicio actuales, la incorporación de equipamientos de vanguardia de escala y complejidad regional (educativos, culturales y de innovación científico-tecnológica), así como la mejora del sistema de transporte e intercambio modal intra y extra urbano. Entre las estrategias previstas se encuentran: intensificar las actividades de investigación y desarrollo, el desarrollo de equipamientos culturales (Ciudad de las Artes y las Ciencias, Ciudad judicial, Ciudad del Conocimiento), la revitalización del área central, la promoción de servicios turísticos urbanos y regionales, etc.

 

3-                 Programa Trama Verde-Trama Azul

Este programa se basa en la sistematización y articulación de los recursos naturales urbanos, bajo aspectos paisajístico-ambientales, a partir del sistema de corredores territoriales. La combinación de trama verde, entendida como el encadenamiento de espacios libres territoriales (estuario, embalse, espacio rural), áreas recreativas y deportivas públicas y privadas, vacíos residuales sin uso definido, park-way y vías arboladas; sumados a la trama azul, que implica la recuperación de cursos de agua y aprovechamiento de aguas subterráneas, configuran un complejo sistema de espacios libres que se extiende a toda la ciudad. A partir de criterios de sustentabilidad ambiental, se proponen, entre otras, las siguientes obras o acciones territoriales: embalse Puente Canessa, planta potabilizadora Napostá, área de reserva del Estuario, limpieza del ex-basural, parque de las energías renovables, aprovechamiento de aguas termales, manejo de residuos, tratamiento de las cuencas hídricas, etc.

 

4-                 Programa Distrito Patrimonial

A los bienes individuales de valor arquitectónico, el programa aspira a incorporar el "patrimonio espacial urbano", a través de la elaboración de un catálogo de lugares simbólicos de la ciudad, con identidad histórica barrial o potencial de referenciación al imaginario colectivo. El programa tiene por objetivo recuperar y reciclar este tipo de sectores urbanos hoy degradados, disfuncionales o en proceso de deterioro (centralidad Ingeniero White y Gral. Daniel Cerri, Av. Alem y Av. Colón, etc.), generando espacios atractores de actividad urbana y calificando el espacio público.

 

5-                 Programa Hábitat Bahía

Contempla articular toda la batería de recursos públicos destinados a los sectores más carenciados de la sociedad en el marco de la búsqueda de mejoras en la calidad de vida y sobre la base de criterios de sustentabilidad. Se considera prioritaria la actuación sobre la "franja de vulnerabilidad", coincidente físicamente con los sectores de la ciudad que cuentan con mayor número de asentamientos marginales. Entre las principales líneas de acción se proponen: ejecución de infraestructura de servicios, construcción y mejora de vivienda social, creación de banco de materiales, equipamiento comunitario y productivo, parquización y mobiliario urbano, acompañamiento social, acciones integradas de capacitación, educación e inserción laboral, etc.

 

4.      La franja costera bahiense: escenarios alternativos de proyecto

 

La franja costera de Bahía Blanca constituye un primer ámbito de ensayo proyectual donde se exploran las posibilidades de transformación que ofrece la figura del PU desde los siguientes niveles escalares y objetivos de desarrollo urbano-ambiental:

 

-          a nivel local, la generación de equipamiento, servicios y espacio público de proximidad buscando comprender y atender las especificidades de cada emplazamiento;

-          en relación a toda la franja costera, la recuperación de la relación Ciudad-Puerto, y la mejora de la calidad ambiental de las zonas vinculadas a las trazas ferroviarias en proceso de desafectación;

-          y a escala territorial, la aportación de nuevas actividades logísticas y equipamientos regionales, y la revalorización ecológica, paisajística y recreativa de la reserva natural del estuario, potencial símbolo de identidad del territorio de Bahía Blanca.[12]

 

La prioridad atribuida al espacio libre colectivo en cada uno de los proyectos se relaciona con su capacidad de ordenación espacial, sustentabilidad ambiental e inclusión social, sirviendo a múltiples escalas de uso y tipos de usuarios, articulando lo público y lo privado, lo regional y lo local.

 

En el plano adjunto (figura 3) puede observarse la localización y ámbito de los PU propuestos, paralelamente a una serie de actuaciones sobre los sistemas generales que se consideran de carácter prioritario, debiendo definirse a corto o mediano plazo: paseo costero, park way litoral, recuperación de cursos de agua, establecimiento del área de reserva natural del estuario, y la jerarquización y tratamiento paisajístico del sistema viario existente (bulevares y veredas arboladas).

 

 

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Figura 3: Proyectos Urbanos y Actuaciones prioritarias sobre los sistemas generales. Elaboración propia

 

De acuerdo al potencial que encierran por su tamaño, ubicación dentro de la trama urbana, morfología del entorno y necesidades funcionales, podemos distinguir tres tipos de especialidades o perfiles de PU.

 

Un primer grupo concentra aquellos con predominio de usos deportivos, culturales y de esparcimiento, como el "Parque lineal Canal Maldonado" o el "Paseo recreativo Guillermo Torres- Puerta Sur" (figura 4). Éste último, localizado en terrenos de la ADIF como remate del eje ferroviario Diagonal, constituye un parque lineal equipado, intercalado por dos sectores de torres de oficinas y uso hotelero, donde el Consorcio del Puerto construiría su nueva sede institucional (landmark de la operación) junto a los edificios de los otros operadores logísticos, consolidando un centro de negocios portuarios. El parque combina áreas de circulación y recorrido (antigua vía adoquinada, ciclovía, Rambla de Arrieta), y de permanencia y recreación en concordancia con los accesos, puntos de interés y edificios de valor patrimonial (Cantinas, Museo del Puerto, Muelle histórico de los elevadores, Museo Ferrowhite y edificio de la antigua usina), participando de la reconversión de Ing. White como centro histórico turístico. Así, el PU coincide con los Programas AMEB, Trama Verde-Trama Azul y Distrito Patrimonial, pudiendo desarrollarse a través de un consorcio público privado que incluya la Autoridad Portuaria, la Agencia de Desarrollo Local, y la participación del Consejo Municipal de Medio Ambiente y el futuro Centro de Gestión Vecinal de Ing. White.

 

 

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Figura 4: Puerta Sur y Paseo recreativo Guillermo Torres. Elaboración propia

 

Fuera de la franja costera, también podemos incluir en este primer grupo, el "Sector Estación Noroeste: Ciudad Judicial", y el "Sector Estación Sur: Ciudad de las Artes y las Ciencias". Ambas propuestas, localizadas en predios pertenecientes a la ADIF adyacentes a la Ronda Intermedia, con un alto potencial de renovación urbana e inversión privada, buscan posicionar a la ciudad como cabecera regional (coincidiendo con el Programa Bahía Capital), a la vez que a escala barrial articulan el macrocentro con la trama urbana periférica.

 

Una segunda especialidad son los PU con predominio de usos residenciales o mixtos, entendiendo la vivienda como un componente fundamental para generar nuevas centralidades, densificar y potenciar los tejidos existentes, y conformar nuevos frentes urbanos. La franja comprendida entre la Ronda Sur y el nuevo ferrocarril de cargas, constituye el sector encargado de actuar como interfase ciudad-estuario. Allí, se delimitan los PU del "Nuevo frente costero Bahiense" y del "Nuevo frente costero de Gral. Daniel Cerri" (figura 5), reconociendo grandes vacíos urbanos aptos para el desarrollo de residencia, intercalada por sectores de uso mixto, equipamientos y espacios públicos, que garanticen las continuidades transversales a la costa. El Paseo del Estuario actúa en cambio como eje longitudinal de relación, mediante una serie de pasarelas-miradores al estuario pensadas como parte de la resignificación ambiental y turística del área de reserva, asegurando la accesibilidad de la población y, al mismo tiempo, la preservación de este espacio en su estado natural. En contraste al paisaje de horizontalidad, se plantean diferentes escenarios de edificación en altura, ofreciendo al mercado inmobiliario una alternativa de inversión residencial; y se incorpora una zona de reserva para futuro desarrollo, según las necesidades que deriven de procesos de autogestión y participación vecinal. Ambos PU podrían gestionarse a través de juntas de compensación, y las plusvalías generadas por su desarrollo con tipologías de alta densidad (en torre o bloque multifamiliar), además de aquellas derivadas de las concesiones hoteleras y gastronómicas del recorrido de las pasarelas, permitirían asumir la cesión y los costes de urbanización de los espacios libres, equipamientos, tramos correspondientes al Paseo del Estuario, y vialidades de conexión y articulación con el eje Diagonal. La configuración del frente costero forma parte del Programa AMEB, incluye algunos Polígonos Hábitat de desarrollo prioritario (barrio Vista al Mar), y en el caso de la localidad de Cerri, coincide con los objetivos de recuperación de patrimonio ferroviario e industrial (Estación Aguará, Colonia Sansinena, CAP Cuatreros) del Programa Distrito Patrimonial.

 

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Figura 5: Nuevo frente costero de Gral. Daniel Cerri. Elaboración propia

 

Un último perfil de proyectos son aquellos destinados a ejercer como nuevos polos productivos para el desarrollo comercial, empresarial y logístico. Los proyectos que se enmarcan dentro de esta especialidad tienen el rol fundamental de potenciar la economía de la región, proporcionando la plataforma para nuevos emprendimientos con altos estándares de calidad urbana. El "Área de centralidad Don Bosco: Puerta Oeste" y el "Área de interfase ciudad-puerto: Polígono de servicios logísticos" (figura 6) coinciden en la proximidad al sector portuario y la Zona Franca, y en la alta accesibilidad desde la Ronda Sur y el nuevo ferrocarril de carga, localizadas en el corredor de acceso a los aeropuertos. Implican la generación de potenciales puestos de trabajo y la incorporación de valor agregado a los productos exportables. Bajo directrices análogas, plantean variaciones respecto a la disposición de las naves con diferentes grados de permeabilidad y configuración del espacio libre que, en este tipo de parques empresariales o centros de servicios logísticos portuarios, tiende a ser valorado como parte del marketing de las empresas, buscando entornos de trabajo de alta calidad ambiental. Se corresponden con el Programa AMEB y, como en el caso anterior, pueden desarrollarse mediante el establecimiento de juntas de compensación o consorcios mixtos de gestión para el reparto de cargas (cesiones, costes de urbanización) y beneficios (plusvalías generadas por la mayor edificabilidad del sector).

 

 

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Figura 6: Área de interfase ciudad-puerto: Polígono de servicios logísticos. Elaboración propia

 

Contiguo a la Estación Sur, cabe destacar el PU "Sector Mercado Victoria: Distrito Tecnológico-Ciudad del Conocimiento", donde se prevé la localización de empresas innovadoras y de alto nivel tecnológico, la promoción de franquicias industriales de software y la generación centros de capacitación de nivel superior.

 

Independientemente del tipo de perfil o especialidad, nos interesa subrayar finalmente una serie de criterios comunes o "invariantes" de los PU, reflejados en cualquiera de los escenarios alternativos propuestos (figura 7):

 

-          la alta accesibilidad viaria y desde el transporte público;

-          la generación de nuevos espacios libres en función de las necesidades locales, y su disposición en relación al sistema general para mantener la continuidad y el rol estructurador del mismo;

-          el nivel de ocupación del suelo acorde al modelo urbano propuesto;

-          la regulación de las alturas, retiros y alineaciones, a fin de conservar o configurar ciertas secciones o espacios urbanos;

-          la complementariedad de usos, respetando la especialidad y asegurando al mismo tiempo la mezcla funcional;

-          la propuesta de mecanismos de gestión a fin de viabilizar el desarrollo de los proyectos;

-          su relación con los diferentes programas como canalizadores de la participación vecinal y de los sectores más representativos.

 

 

fig7

 

Figura 7: Sistema de espacios libres y Proyectos Urbanos en la Franja Costera. Elaboración propia

 

La información y difusión de los PU (a nivel de directrices o anteproyectos) constituiría el primer estadio de acercamiento para la inclusión de los ciudadanos como agentes participativos dentro del proceso de construcción de los mismos. Una participación que se prevé extender a un colectivo mayor al simplemente afectado por proximidad al proyecto en cuestión, buscando el aporte y compromiso de todos los agentes representativos. Del entendimiento de las complejidades y herramientas de los diferentes proyectos, tanto desde el punto de vista espacial como de su gestión, depende la formación de una opinión basada en el interés común, alejada de argumentos estereotipados, del rechazo por simple desconocimiento, o de la aceptación pasiva de reglas u ordenes impuestos por la iniciativa privada. Instancias posteriores de participación a través de la exposición pública de los avances, audiencias ciudadanas, reuniones temáticas con los sectores o grupos afectados, etc., permitirían superar las actuales limitaciones de los mecanismos y organismos de gestión, contemporizando intereses privados con necesidades locales, e involucrando a la ciudadanía desde un rol activo y comprometido en el proceso de transformación de la ciudad y de su calidad de vida.

 

El papel de la Municipalidad como "gerenciadora" de los PU resulta determinante a fin de combinar, en una operación de encastre, la promoción de la inversión privada con generación de plusvalías urbanas a recuperar a través de nuevas herramientas jurídicas, y los programas concretos de desarrollo socio-territorial, donde el espacio público, los servicios, el equipamiento, la vivienda social y la mejora integral de la calidad de vida encuentren el financiamiento necesario. La consolidación del modelo de nuevas centralidades y fortalecimiento de la centralidad existente, acorde al rol estratégico de la ciudad, dependerá entonces de la articulación de los sistemas de gestión propuestos para los escenarios alternativos de proyecto, en el marco de la "ciudad inclusiva", con el conjunto de los sectores públicos, privados, institucionales y académicos, tanto a nivel barrial, como local y regional.

 

Notas



[1] Este artículo presenta la reelaboración de algunos componentes del estudio para el "Plan de Desarrollo Local para el Partido de Bahía Blanca", Programa Multisectorial de Preinversión II, Unidad de Preinversión (UNPRE), Ministerio de Economía y Producción de la Nación, Préstamo BID 1896 OC-AR Estudio 1.EE.289, marzo-septiembre 2009. Coordinación General: Arq. Rosana Vecchi. Consultores: Lic. Silvia Marenco, Arq. Luis Caporossi, Arq. Lorena Vecslir, Lic. Econ. Jorge Cincunegui, Arq. Raúl Luisioni, Lic. Silvina Medús, Lic. Econ. Adriana Torre, Lic. Susana Zinger, Lic. en Geografía Carina García Muñoz.

 

[2] Busquets 1996, Campos Venuti 1984, Ezquiaga 1987, Secchi 1989, Solà Morales 1987, Terán 1984

 

[3] Este último punto constituiría el rasgo distintivo entre el nuevo PU y las antiguas operaciones urbanas unitarias de carácter exclusivamente público (por ejemplo, el conjunto residencial Catalinas Sur -1962/65-, vecino a Puerto Madero, gestionado y promovido a través de la Comisión Municipal de la Vivienda), o de desarrollo incremental privado a partir una normativa específica, sin una definición morfológica finalista (contiguo al anterior, cabe destacar el caso de Catalinas Norte -1958/67-, un centro de oficinas y negocios nacido de una ordenanza municipal de parcelación y un zonning que propicia el modelo de torres y la generación de espacio colectivo -pasajes y plazas- a través de premios o incentivos en la edificabilidad).

 

[4] En relación a la "importación" europea del concepto de PU, cabe mencionar la diferencia de instrumentos jurídicos urbanísticos existente con aquellos países, donde el derecho de propiedad no coincide con el derecho edificatorio, estando este último condicionado en función del bien colectivo (ejecución de infraestructura, cesión de espacios libres y equipamiento, etc.), además de la posibilidad de participación pública, como un agente mas de la operación, en el reparto equitativo de cargas y beneficios.

 

[5] A semejanza de Puerto Madero, los dos últimos proyectos derivan en primera instancia de un planeamiento de iniciativa pública: Master Plan Paseo de la Costa (gestionado por la Corporación para el Desarrollo Integral de Neuquén Sociedad del Estado -Cordineu S.E.-) y Plan Especial de Reconversión Urbana Puerto Norte.

 

[6] Cabe aclarar que en el caso del proyecto Ciudad Ribera y Forum Puerto Norte de Rosario, se prevén unas cesiones de 1.000 m² y 2.900 m² para equipamiento y vivienda social respectivamente.

 

[7] Con este objetivo, en abril del 2009 la ADIF y el Municipio de Bahía Blanca celebraron un Convenio Marco que plantea, en una primera etapa, la reconversión urbanística de los predios e inmuebles de las Estaciones Bahía Blanca Sur y Noroeste, según los proyectos particularizados del Plan de Desarrollo Local (UNPRE-BID) y de la Reformulación del Código de Planeamiento.

 

[8] Para la constitución del consorcio o junta (a la cual pueden incorporarse empresas que aporten medios o capital para la urbanización) es necesario el acuerdo de una proporción mayoritaria de los propietarios que actuarán en base a las políticas diseñadas por el Plan y consensuadas por los distintos actores. La adopción de este sistema implica un proyecto de reparcelación del ámbito y un sistema de compensaciones para asegurar un equitativo reparto de cargas y beneficios (Esteban i Noguera, 2001).

 

[9] Los instrumentos enunciados se encuentran desarrollados por Eduardo Reese (2003) como una visión alternativa de la gestión urbana aplicada a los contextos socio-territoriales de las ciudades latinoamericanas.

 

[10] Algunas experiencias de participación se llevaron a cabo en el marco del acuerdo de cooperación técnica entre la comuna local, el Consorcio de Gestión del Puerto y el grupo de Interés Económico Gie Adefrance, involucrando personal técnico del ente portuario, distintas áreas de la Municipalidad de Bahía Blanca (Dirección de Ordenamiento Urbano, Agencia de Relaciones Internacionales, Agencia de Promoción Urbana, Agencia de Desarrollo, Departamento de Catastro y de Vivienda), la Universidad Nacional del Sur y la Facultad Regional Bahía Blanca de la Universidad Tecnológica, entre otros organismos.

 

[11] En colaboración con la Agencia Francesa Gie Adefrance, constituye la oportunidad de activar y complementar los acuerdos y proyectos planteados tanto en el Plan Estratégico (1997) como en el Plan URBAL (2002).

 

[12] Al valor ambiental, común con otros humedales, dado por la diversidad biológica y los procesos hidrológicos (recarga de acuíferos, mitigación de las inundaciones y de la erosión costera), se suma en el caso del estuario de Bahía Blanca, un valor científico y educativo generado por la presencia de amplios cangrejales en interacción con vegetación halófila, que dan lugar a la formación de anillos de sarcocornia, específica de este contexto territorial (Piccolo & Hoffmeyer, 2007).

 

 

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