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Expectativa do planejamento participativo no Brasil - Planos Diretores de Cidades

 

Ideni Terezinha Antonello

Professora Adjunta do Curso de Graduação e Pós-graduação de Geografia

Universidade Estadual de Londrina, Paraná, Brasil

antonello@uel.br

 


Expectativa do planejamento participativo no Brasil - Planos Diretores de Cidades (Resumo)

 

O objetivo central deste trabalho é realizar uma reflexão das potencialidades apresentadas pelos atuais planos diretores municipais no Brasil em contraposição aos planos tradicionais, pois o Estatuto da Cidade (2001) trouxe uma ressignificação a esses planos ao designá-los de "planos diretores participativos", na orientação de formulação de planos com a perspectiva de uma efetiva participação popular. Para atingir este objetivo será trabalhada a experiência concreta de dois objetos de estudo: o Plano Diretor Participativo e o Orçamento Participativo e tomar-se-á o município de Londrina/ Paraná, para verificar a aplicação dos pressupostos da participação popular na produção do plano diretor municipal e como exemplo da aplicação do orçamento participativo o município de Porto Alegre / Rio Grande do Sul.

 

Palavras-chave: Planejamento Urbano, Plano Diretor Municipal, Participação Popular.

 


Expectancies of participative planning in Brazil - City Master Plans (Abstract)

 

The main objective in this essay is making a reflection upon the potentialities presented by the recent municipal master plans in Brazil compared to the traditional plans, because the City Statute (2001) brought a new meaning to these plans when designating them "participative master plans", in the orientation of formulation of plans on the perspective of an effective popular participation. In order to reach this goal, the concrete experience of two study objects will be developed: the Participative Master Plan and the Participative Budget. The city of Londrina/Paraná will be taken to check the application of the assumptions of popular participation on the production of the municipal master plan, and the city of Porto Alegre/Rio Grande do Sul, as an example of the participative budget application.

 

Key-words: Urban Planning, Municipal Master Plan, Popular Participation.

 


 

Contextualização do desenho do plano diretor municipal participativo

 

No Brasil, a década de 1980 é considerada um marco no desencadear de movimentos sociais, tendo como foco de luta a política urbana, pois se constitui no processo de redemocratização no país. Nesse momento histórico nacional ganham força os movimentos sociais. Dentre eles, sobressaiu-se o MNRU - Movimento Nacional pela Reforma Urbana. Cabe salientar o elo existente entre esse movimento e a reforma urbana elaborada no governo de João Goulart (1961-1964), a qual era entendida como uma reforma de base ao lado da propagada reforma agrária. O fato de a reforma agrária se encontrar em evidência nas décadas de 1950-60 estava relacionado com a presença atuante dos movimentos sociais no espaço rural nacional, particularmente com a organização e atuação do movimento Ligas Camponesas.

 

A preocupação do governo de Goulart com a construção de propostas políticas e econômicas voltadas para reformas de base não contribuiu para sua manutenção no poder, uma vez que estas afetariam diretamente o interesse da classe dominante. Por conseguinte, este governo sofre o Golpe Militar, em 1964, que passa a instaurar o Estado autoritário - Ditadura Militar. Sob o poder autoritário, a discussão em torno de reformas de base entra em letargia, já que os debates críticos que se iniciaram na década de 1960 foram abafados.

 

Não obstante, o germe de uma reforma urbana, e não o discurso de uma "reforma urbanística"[1], começa a adquirir as condições necessárias para germinar, na década de 1980, com o processo de abertura do Estado autoritário. Nesse ponto se encontra o elo entre os dois momentos, ou seja, os princípios da reforma urbana (1960), pensados e debatidos no contexto das reformas de base, e a proposta de reforma urbana, inserida no movimento de redemocratização nacional, uma vez que em ambos momentos estavam presentes as demandas sociais como a luta por moradia digna, educação, saúde, criação de infraestrutura (saneamento, transporte público entre outros) e contra a especulação dos imóveis urbanos, em síntese, contra as desigualdades socioespaciais que se acentuaram com o processo de urbanização acelerado e desorganizado no Brasil. Tal fato ganha sentido ao se constatar a seguinte estatística: em 1960, 45,10% da população nacional encontrava-se no espaço urbano, em 1980, passa para 67,59%, em 1996, para 78,36%, atingindo a proporção de 81,25% em 2000 (IBGE, 2000).

 

Vale frisar que os movimentos sociais de luta por melhores condições de vida nas cidades desempenharam um papel essencial no processo de redemocratização nacional, pois, ao lutarem pelo direito de ser cidadão em relação às condições materiais de existência, fomentaram o questionamento do poder autoritário do Estado comandado pela ditadura militar. O movimento começa a ganhar seiva com a articulação de forças de outros atores sociais (profissionais liberais, intelectuais, estudantes entre outros). Segundo Cymbalista, "A conjunção desses atores potencializou a discussão de novos temas, como a politização do debate sobre a legalidade urbanística e a necessidade de abertura da gestão urbana para novos atores sociais" (2006, p.30).

 

A união de forças proporcionou uma base de luta sólida na busca de um novo marco para a política urbana. Tal luta se refletiu na abertura para a participação popular no processo constituinte nacional de 1988, mediante as emendas populares. Essas emendas constituíam-se em propostas de leis feitas pela sociedade civil. Contudo, para a sua apreciação pela Assembléia Constituinte era necessário contar com trinta mil assinaturas de eleitores, além do apoio de três entidades. Dessa forma, o MNRU (Movimento Nacional pela Reforma Urbana) obteve cerca de 130.000 assinaturas para encaminhar a Emenda Popular da Reforma Urbana à Assembléia.

 

Todavia, um detalhe importante que assume a forma de essência era que o Congresso Constituinte tinha a obrigatoriedade de receber a proposta de emenda, o que não deixava subentendido que a mesma seria incorporada na íntegra. Por conseguinte, a emenda original passou pelo crivo dos congressistas, logrando a eliminação de várias propostas, como por exemplo, as vinculadas aos transportes coletivos, serviços públicos e à aplicação do instrumento da usucapião em terrenos públicos (Souza, 2006). Logo, o que ficou da Emenda Popular da Reforma Urbana encontra-se nos artigos 182 e 183 da Constituição de 1988. Destaca-se o artigo 182, a seguir:

 

"Art. 182 - A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções da cidade e garantir o bem-estar dos seus habitantes.

§ 1º - O Plano Diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressa no Plano Diretor.

§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

§ 4º - É facultado ao Poder Público Municipal, mediante lei específica para áreas incluídas no Plano Diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento sob pena, sucessivamente, de:

I - Parcelamento ou edificação compulsórios;

II - Imposto sobre propriedade predial e territorial urbana progressiva no tempo;

III - Desapropriação com pagamento mediante títulos da divida publica de emissão previamente autorizada pelo Senado Federal. Com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real para indenização e juros legais (Constituição da República Federativa do Brasil, 1988)"

 

Esse artigo da política urbana elucida a transferência do poder federal para o poder local municipal. Para a aplicação da lei, particularmente, delega aos planos diretores municipais o objetivo de "ordenar o pleno desenvolvimento das funções da cidade e garantir o bem-estar dos seus habitantes". No entanto, ressalva-se que os planos diretores são exigidos somente para as cidades com mais de vinte mil habitantes.

 

Assim sendo, a política de desenvolvimento urbano ganha uma potencialidade, que é a de se trabalhar com a escala local, a qual proporciona uma atuação direta dos atores sociais de planejar e gerir o espaço vivido junto ao poder local. Todavia, não se pode perder de vista as forças políticas locais, pois, como alertam Souza e Rodrigues, "[...] é indispensável uma regulação mais densa em escala nacional (feita pelo governo federal), para evitar que forças políticas locais conservadoras simplesmente ignorem o texto constitucional ou se aproveitem do seu caráter vago" (2004, p. 67).

 

Na necessidade de uma legislação mais forte em escala federal é que se pautaram os debates e a atuação dos movimentos sociais, os quais continuaram em ação para obter uma política urbana consistente. Desse modo, em 1990 é criado o Projeto de Lei 5.788/90, que tramitou até 2001 no Congresso, do qual derivou a Lei nº. 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da Cidade. Destarte, o Estatuto é fruto da participação da sociedade. Como salienta Soares,

 

"o Estatuto da Cidade pode ser entendido como uma Utopia de Processo Social, pois é o resultado de um longo processo de lutas e negociações, de pressões da sociedade civil organizada e dos movimentos sociais e que condensa e sintetiza uma diversidade de idéias, ideologias e projetos coletivos de sociedade" (2003, p. 3 e 4, grifo do autor, Apud: Rodrigues, 2005, p. 94).

 

Apesar de o Estatuto da Cidade ter um caráter "utópico", conforme o autor, uma vez que apresenta como intuito máximo o direto a uma "cidade ideal", não se pode esquecer a "utopia experimental" de que fala Lefebvre (1991), ou seja, uma utopia que suplante a sua essência de miragem para entrar no movimento da realidade e, assim, assuma uma perspectiva de possibilidade de mudança frente às desigualdades socioespaciais. Como alude Rodrigues, "se a Utopia é a exploração de novas possibilidades, se apenas algumas das idéias utópicas podem ser realizadas, se o que é importante na Utopia é a virtualidade que a torna possível, então podemos considerar que o Estatuto tem virtualidades para a conquista do Direto à cidade no âmbito do uso do urbano, não extrapolável para outras dimensões da vida urbana" (2005, p. 94).

 

Sabe-se que uma Lei não tem o poder de concretizar a utopia coletiva de uma "cidade ideal", principalmente no marco de uma sociedade heterônoma[2]. No entanto, pondera-se que o Estatuto se constitui em um avanço na trajetória do desenho de planejamento e gestão participativos do espaço urbano, ao instituir as diretrizes e instrumentos para a busca de se atingir o objetivo da função social da cidade e da propriedade urbana. O Estatuto proporciona, principalmente, o respaldo jurídico para planejamento e gestão democráticos das cidades e, neste último ponto, destaca-se o Plano Diretor Participativo e o Orçamento Participativo.

 

Pode-se trabalhar na expectativa de que os planos diretores participativos possibilitem a cristalização do planejamento e gestão das cidades que envolva a participação da sociedade, mediante a prática de um "planejamento com diálogo" (Bustelo, 1982) com os atores sociais que produzem e vivem os espaços urbanos. O caminho para se atingir esse planejamento está materializado nas possibilidades criadas pelo Estatuto da Cidade, as quais necessitam ser exploradas em seu limite para potencializar a aplicação efetiva de seus instrumentos. Tal fato precisa, para sua concretização, da solidez e da força advindas da participação popular.

 

A partir desta contextualização da trajetória histórica com o delineamento do desenho dos planos diretores participativos, tem-se como objetivo central deste artigo refletir sobre as potencialidades dos instrumentos presentes no Estatuto da Cidade no que se refere ao planejamento e gestão democráticos das cidades, principalmente, ao Plano Diretor Participativo e o Orçamento Participativo. Para atingir este intuito será trabalhada a experiência concreta desses dois objetos de estudo, ou seja, o município de Londrina/ Paraná, em relação ao desenvolvimento do plano diretor municipal, para verificar a aplicação dos pressupostos da participação popular na produção do plano diretor municipal e tomar-se-á como exemplo da aplicação do orçamento participativo o município de Porto Alegre / Rio Grande do Sul.

 

Para adentrar na discussão das potencialidades dos "novos" planos diretores é necessário fazer uma breve retrospectiva das bases doutrinárias dos "tradicionais" planos diretores para verificar e elucidar os marcos de mudanças presentes no planejamento e gestão urbanos na contemporaneidade no Brasil, pois se pondera que uma visão das balizas teóricas dos tradicionais planos diretores pode proporcionar mais clareza para se trabalhar com uma perspectiva de planejamento cujo principal norte é o social.

 

Dos Planos Diretores tradicionais aos Planos Diretores Participativos. 

 

Ao se pensar o plano diretor tradicional é necessário observar a força apresentada por este instrumento para a atuação do Estado na produção e reprodução do espaço urbano, uma vez que o poder de interferência atingia todos os setores (habitação, saúde, educação e transportes, entre outros) que configuram o espaço das cidades.

 

No Brasil, a presença deste instrumento e sua interferência reportam-se ao período colonial, no qual a Coroa tinha a preocupação com o controle sobre as questões urbanísticas. Essas questões vinculavam-se, principalmente, ao padrão de organização espacial e sua estética. O modelo de organização do espaço urbano pautava-se nos princípios geométricos (plano xadrez) e a atuação do poder municipal voltava-se para a conservação e limpeza de ruas e praças.

 

Contudo, nos fins do século XVII e início do XVIII, principia a preocupação com o abastecimento d'água, tendo em vista o aumento na concentração da população nos centros urbanos. Essa preocupação refletiu-se no desenvolvimento de obras públicas nas cidades brasileiras. Entretanto, é apenas na metade do século XIX e, particularmente, nas décadas iniciais do século XX, que se encetam estudos e a elaboração de projetos de planejamento visando o saneamento básico, as vias e a expansão das cidades, desencadeando obras de saneamento e de infraestrutura urbana. Em síntese, nesse período, os planos diretores para as cidades no Brasil constituíam-se inicialmente em planos viários. Em um segundo momento (décadas de 1930/40), adentra nos planos diretores a questão do saneamento, porém, com uma orientação para o abastecimento de água (Nygaard, 2005).

 

A base teórica e metodológica que assentava as formulações de planejamento urbano desses planos era o positivismo, dando um cunho "determinista espacial" para os problemas urbanos. Assim, o planejamento urbano ganha uma configuração física territorial, pois se pautava na visão de que ao resolver os problemas locais do espaço físico via reorganização desse espaço estar-se-iam solucionando as desigualdades socioeconômicas. Portanto, a problemática social era determinada pelos aspectos estruturais do espaço urbano e não pelas condições socioeconômicas das diferentes classes sociais.

 

O processo de urbanização, acelerado no Brasil a partir da década de 1950, fomentou uma conjuntura urbana que levou à intensificação da interferência direta do poder governamental no espaço urbano mediante planos mais abrangentes. Sendo assim, ocorre uma diversificação de seus instrumentos de intervenção no espaço. A partir do movimento de transformação socioespacial urbana, a formulação de planos diretores ganha ímpeto, nos fins dos anos de 1970 e durante os anos de 1980. A essência destes planos diretores era técnica e tinha a perspectiva de controlar as mutações do espaço urbano, isto é, o plano idealizava o ordenamento físico-espacial que abrangia toda a área urbana e a totalidade do conjunto das atividades da população. Nessa visão, a reestruturação urbana deveria ser traçada nos princípios de uma ordem lógico-ideal norteada no pressuposto positivista-cientificista.

 

Cabe destacar que a base teórica metodológica desses planos vinculava-se diretamente ao positivismo, sobretudo ao positivismo lógico. Essa base doutrinária ganha visibilidade mediante a natureza racional do planejamento, que submetia o espaço urbano a leis e teorias, uma vez que o conhecimento científico era considerado o verdadeiro conhecimento, e este era delegado ao "saber competente" dos especialistas, no qual a realidade concreta das desigualdades socioespaciais era reduzida a "anomalias do tecido urbano", e não vista como expressões objetivas dos conflitos sociais frutos da lógica do modo de produção capitalista, marcada pela contradição entre capital, trabalho e luta de classes.

 

A essência do positivismo lógico nos planos diretores produzidos neste período no país condiz perfeitamente com os interesses do Governo autoritário, particularmente com a neutralidade de que se revestia o discurso científico, pois os princípios neopositivistas de uma ciência neutra assentada na lógica matemática proporcionariam aos cientistas (planejadores, técnicos, arquitetos, geógrafos, entre outros) uma atuação desprovida da interferência de preconceitos e juízos de valor, uma vez que os problemas urbanos somente se tornavam foco de ação se fossem passíveis de serem mensurados. Nesse sentido, percebe-se a estreita ligação entre a postura ideológica do centralismo autoritário e a visão de um planejamento pautado na máxima objetividade científica, cuja eficácia remetia à anulação da discussão política. Tal alicerce político-filosófico fomentou a natureza tradicional do plano diretor das cidades brasileiras, cujas críticas corroboram suas principais características, a saber: pretensioso; despolitizado; determinístico; autoritário; desligado da realidade e ineficaz (Nygaard, 2005).

 

Nessa linha, foi criado em 1964 o Serfhau - Serviço Federal de Habitação e Urbanismo, com o intuito de implantar uma política nacional de desenvolvimento urbano e, particularmente, instituir e sedimentar no país uma visão de planejamento urbano e regional nos preceitos técnico-científicos do positivismo lógico. Ao longo da sua duração (1964-1974), o Serfhau orientou nacionalmente a preparação de planos locais de planejamento mediante cursos, seminários e treinamentos oferecidos aos profissionais da área. Por conseguinte, "[...] o Serfhau despolitizou estes planos e tornou-os homogêneos quanto à sua elaboração e concessão de apoio técnico-financeiro, para municípios muito diferentes entre si sob o ponto de vista de sua dimensão territorial, de sua localização geográfica, de seus recursos, etc." (Nygaard, 2005, p. 106).

 

O ponto que se sobressaía na postura do Serfhau era a defesa de que a atividade de planejamento, no caso a confecção de planos locais de atuação no espaço urbano, constitua-se em uma função exclusiva de técnicos e de especialistas qualificados. Tal fato alicerçou a formação da tecnocracia vinculada à "tecnoestrutura estatal"[3], as quais proporcionavam o respaldo para a ação dos estadistas. Desse modo, o conhecimento da realidade socioespacial somente ganhava veracidade mediante os estudos realizados por técnicos a partir do aporte científico. Logo, a promessa à população era de bem-estar e melhores qualidades de vida, que seriam promovidos pelas propostas de intervenção dos especialistas, ou seja, caberia à população ficar passiva perante o planejamento e gestão das cidades. O conhecimento racional constituía-se no instrumento para "[...] orientar a ‘viagem' da cidade rumo ao seu futuro previamente configurado, os técnicos definiam um conjunto de índices, padrões e regras de uso e ocupação do solo, através dos quais seriam determinadas e controladas as densidades demográficas, as possibilidades de construção e localização de usos em cada uma das zonas em que foi dividido o espaço urbano" (Nygaard, 2005, p. 30). Nesse contexto, Charbonneau (2002, p.1) diz que: "Il est courant de penser que les professionnels de l'urbain doivent faire comprendre à d'autres, et notamment au public, les projets qu'ils ont, en tant que propriétaires du savoir, légitimité à vouloir imposer. Cette position est d'un outre temps".

 

Portanto, é exatamente na perspectiva de que esta posição dos profissionais dedicados ao planejamento urbano não condiz com a conjuntura atual que se considera que o caminho para a superação da natureza idealística e tecnicista do plano diretor tradicional encontra seu fermento na participação social efetiva no planejamento e gestão do espaço urbano. Assim sendo, pondera-se que a Constituição Nacional (1988), juntamente com o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), possibilitou uma perspectiva de concretização de planos diretores pautados na participação dos segmentos sociais que produzem o espaço, fundamentalmente, os atores sociais tradicionalmente excluídos do processo de construção da política urbana.

 

Para apreender as potencialidades de participação popular presentes no Estatuto, cabe trazer para análise o próprio Estatuto da Cidade, o qual está estruturado em cinco partes: a primeira apresenta as diretrizes gerais do Estatuto, que são as metas a serem atendidas, as quais envolvem todas as esferas do poder público (municipal, estadual e federal); a segunda aborda a Gestão Democrática nas Cidades, importante conquista dos movimentos populares; a terceira apresenta o Plano Diretor, realçando seu papel como instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana; e a quarta parte apresenta os instrumentos previstos para se alcançar o princípio de função social da propriedade.

 

Volta-se o foco da análise para a Gestão Democrática nas Cidades, pois envolve diretamente a construção de planos diretores participativos, ou seja, uma expectativa de implantar um planejamento participativo. O Estatuto da Cidade incorpora o pressuposto de uma gestão democrática ao introduzi-lo como diretriz da política urbana, que está previsto no inciso II do Art. 2º, bem como prevê, no Art. 43, os mecanismos para a sua aplicação, ao estabelecer que:

 

"Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

II - gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.

Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:

I - órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;

II - debates, audiências e consultas públicas;

III - conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal;

IV - iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

V - (VETADO). (lei Federal n° 10.257 de 10/07/2001)".

 

As audiências e consultas públicas são mecanismos basilares para garantir a gestão democrática da cidade, uma vez que avalizam o princípio constitucional do direito do cidadão à informação e à participação. Assim sendo, as mesmas devem ser promovidas pelo poder público com ampla divulgação. Com base nesse preceito, no âmbito municipal, as audiências públicas são obrigatórias no Legislativo Municipal para aprovação dos instrumentos de planejamento e gestão municipal como, por exemplo, o Plano Diretor e o Orçamento Anual.

 

No caso da elaboração do Plano Diretor, para atingir o objetivo central de um planejamento participativo é necessário criar as condições para a efetiva participação popular em todas as suas fases, isto é, da configuração do Plano Diretor ao controle popular na gestão do poder executivo e legislativo municipal. Esses mecanismos encontram-se previstos no § 4º do artigo 40 do Estatuto da Cidade, a seguir:

 

"§ 4º No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:

I - a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade;

II - a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;

III - o acceso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos (Lei Federal nº 10.257 de 10/07/2001).

 

A realização de audiências e consultas públicas tem como finalidade informar, esclarecer e fornecer dados e documentos sobre o projeto do plano, isto é, seu escopo central é transmitir as informações necessárias à população para que a mesma possa se posicionar em relação à proposta de planejamento municipal. Nesse ponto pode-se incluir a defesa de Charbonneau (2002) sobre "la pédagogie urbaine", que corresponde à necessidade de criar uma dinâmica coletiva na cidade, pautada na tentativa de eliminar a imposição técnica vinculada ao poder governamental e construir um conhecimento comum da cidade para atingir um projeto coletivo. Conseqüentemente,

 

"[...] la pédagogie passe par des méthodes dont l'objectif est résolument de partager le savoir, de générer des réactions par des documents très lisibles, faciles à aborder par tous, par des débats éclairés, animes par des professionneles, par une maîtrise du temps qui permettra aux projets d'évoluer" (Charbonneau, 2002, p.1).

 

Assim, além desse caráter educativo, é por meio das audiências públicas que todos os cidadãos tem o direito de manifestarem suas opiniões, apresentarem propostas e assinalarem soluções e alternativas, ou seja, possuem o direto e o dever de participar do processo de elaboração do Plano Diretor municipal.

 

Na perspectiva de criar fóruns nacionais de discussão sobre a construção de uma política urbana pautada em um modelo participativo presente no Estatuto da Cidade e defendido pelo Ministério das Cidades (órgão do Poder Executivo federal) foi realizada a I Conferência Nacional das Cidades (2003), que resultou na eleição e composição do Conselho das cidades - ConCidade[4]. Conforme Cymbalista (2006, p. 36), as contribuições desse Conselho são fundamentais para a implantação de planos participativos. Por exemplo, a Resolução 25 do ConCidade propôs uma série de diretrizes para se construir um plano diretor efetivamente participativo, com o intuito de que o resultado seja uma cidade mais democrática. Assim, é importante apresentar as diretrizes a seguir: na coordenação do processo do plano diretor incluem-se vários segmentos da sociedade civil, não sendo prerrogativa apenas do poder municipal; a leitura da realidade local é fruto da discussão com a comunidade que irá fundamentar as propostas; o processo de deliberação sobre o texto final envolve a discussão pública (fóruns, congressos ou conferências públicas).

 

O segundo objeto foco desta análise, o Orçamento Participativo, que baliza a gestão orçamentária participativa, está previsto no Estatuto da Cidade nos seguintes artigos:

 

"Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:

f) gestão orçamentária participativa;

Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4" desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal (lei Federal n° 10.257 de 10/07/2001)"

 

A prerrogativa de uma gestão orçamentária participativa assenta-se no fundamento de o cidadão exercer o direito de fiscalizar as finanças públicas e, principalmente, o direito à participação na elaboração e execução do orçamento municipal, o que representa a possibilidade de a população participar nas definições das prioridades de investimentos para cada local do município. Segundo Souza, "Na sua essência, o orçamento participativo consiste em uma abertura do aparelho de Estado à possibilidade de a população (de um município ou mesmo de unidades territoriais administrativas supralocais) participar, diretamente, das decisões a respeito dos objetivos dos investimentos públicos" (2000, p. 44).

 

Entrementes, apesar de constar em Lei federal, a gestão orçamentária participativa apresenta um caráter diferenciado no território nacional, uma vez que cabe ao poder municipal definir, mediante Lei Orgânica e outras leis municipais sobre finanças públicas, as diretrizes do processo de participação popular como pré-condição para a aprovação do orçamento anual do respectivo município. Consequentemente, a gestão orçamentária participativa ganha a especificidade da forma de sua aplicação em cada município brasileiro que utiliza o instrumento do orçamento participativo.

 

Nesse contexto, no tópico seguinte deste trabalho, realizar-se-á uma reflexão sobre as perspectivas de planejamento e gestão urbana participativos, a partir de duas realidades, elegidas na busca de apreender a materialização de experiências concretas e as suas possibilidades reais de superação de um planejamento e gestão tradicionais.

 

Ponderações sobre as experiências concretas: o Plano Diretor Participativo de Londrina /PR - Orçamento Participativo de Porto Alegre/ RS.

 

O município de Londrina está localizado na porção norte do estado do Paraná, o qual está inserido na Região Sul do Brasil. Londrina conta com 447.065 habitantes, sendo que apenas 3% encontram-se no espaço rural (IBGE /2000), fato que evidencia a concentração populacional no seu espaço urbano. O Plano Diretor Municipal de 1998 foi revisto e atualizado em 2008[5] e a presente análise irá se centrar no processo de elaboração do referido plano no que se refere à prerrogativa da participação popular, a partir dos dados obtidos junto aos pesquisadores do IPPUL (Instituto de Pesquisa e Planejamento de Londrina) e dos documentos produzidos pelo Instituto.

 

O desencadear do processo ocorreu em maio de 2006, com a realização da 1ª Audiência Pública do Plano Diretor Participativo do Município de Londrina (PDPML)[6], com o objetivo de obter e debater propostas para nortear o planejamento municipal. Com o intuito de preparar ou "sensibilizar" a população para a discussão, foram promovidos fóruns e encontros em todas as regiões em que se encontra dividido o espaço urbano do município (Norte, Sul, Leste, Oeste e Centro), bem como no espaço rural. Ressalta-se uma iniciativa inovadora colocada em prática em Londrina, o Plano Participativo Jovem de Londrina, que culminou com a 1ª Conferência do Plano Diretor Jovem Participativo. Para atingir o objetivo da concretização de um planejamento participativo, foi realizada a leitura comunitária mediante os seguintes canais de participação popular: apoio à mobilização e gestão social participativa; fóruns de participação popular; seminários temáticos; reuniões e oficinas com públicos dirigidos; audiências públicas de pactuação; pré-conferências do Plano Diretor; conferências municipais do Plano Diretor e estratégia de comunicação e publicidade. (IPPUL, 2008)

 

A partir desses mecanismos adotados pela equipe técnica do IPPUL para promover o envolvimento da população londrinense na elaboração do plano diretor, obtiveram-se os seguintes resultados em termos de participação:

 

Evento                             

Nº de participantes

1ª Audiência Pública                            

338

Encontro de sensibilização                

415

Curso de formação de multiplicadores   

40

Fóruns de participação popular             

266

Pré-conferências                                   

415

2º Audiência Pública                              

85

1ª Conferência                                    

306

 

Fonte: IPPUL, 2008, p.17.

 

Todavia, o relatório atenta para o fato de que não é possível obter o real número de participantes envolvidos no processo simplesmente com a soma dos mesmos, tendo em vista que muitas pessoas participaram de mais de um evento, pois estavam representando alguma região ou associação de moradores entre outras organizações sociais. O Comitê Gestor dos trabalhos estimou a participação de 100 mil pessoas de forma direta e indireta, os participantes eram compostos por: representantes e associações de moradores, sindicatos, organizações não governamentais, entidades profissionais, empresários, instituições de ensino e moradores. Nas pré-conferências, em termos quantitativos, a população dos distritos rurais apresentou, proporcionalmente ao total de habitantes, um percentual maior que o distrito sede (espaço urbano), ou seja, houve a participação de 103 pessoas de um total de 18.257 habitantes, equivalendo a 0,56%, já o número de participantes do distrito sede foi de 223 pessoas de um total de 428.808 habitantes, o que representa 0,05%. Na 1ª Conferência observou-se uma queda em relação ao número de participantes tanto nos distritos rurais como no distrito sede. No primeiro caso, o total de participante foi de 37 pessoas, que significa 0,2% da população dos distritos. No segundo caso, participaram 71 pessoas, o que representa 0,017% dos habitantes.  O resultado dos debates e discussões foi a apresentação de 459 propostas das regiões e dos setores por eixos temáticos, destinadas a compor o plano diretor, o que "[...] se traduz num diagnóstico da realidade municipal por unidades espaciais de planejamento (UEP), uma vez que as propostas foram formuladas com o objetivo de propor soluções para os problemas vivenciados pelas regiões [...]" (IPPUL, 2008, p. 49, grifo dos autores). Pode-se considerar que a baixa participação da população nas conferências não significou um empecilho na elaboração de propostas para o planejamento do município. 

 

Não obstante, a questão que se sobressai dos dados de participação é que grande parte da população não se encontra engajada na atuação coletiva em prol de uma gestão democrática, já que a elaboração do plano diretor como instrumento do planejamento participativo visa garantir o direito da população de participar do plano futuro da organização e reorganização da sua cidade. Cabe destacar que os pressupostos previstos no Estatuto da Cidade para garantir a participação popular em todas as fases do processo do plano diretor foram colocados em prática pela equipe técnica do IPPUL, ou seja, o relatório da leitura comunitária[7] demonstra a cristalização dos mecanismos e sistemas de informação, de consulta e de participação da população no plano diretor de Londrina, o qual se pode designar de plano diretor participativo, apesar da falta de uma participação massiva da população. Claro que não se pode esquecer que a sociedade brasileira ainda se encontra envolta no manto do governo autoritário e dos tradicionais planos diretores que delegavam ao "discurso competente" o planejamento do espaço urbano. Destarte, o caminho para eliminar a força ideológica da passividade social frente aos problemas coletivos do espaço vivido é longo. Contudo, é necessário colocar em prática mecanismos que fomentem a participação popular, como, por exemplo, o plano diretor participativo. Nesse ponto, ressalva-se a iniciativa inovadora do Plano Diretor Jovem Participativo de Londrina, o qual representa uma ação em direção a uma sociedade consciente e atuante em seu espaço. Tendo em vista o limite do presente artigo, não será possível se debruçar sobre esta experiência junto à comunidade escolar de Londrina. Entretanto, é interessante citar o objetivo central que norteia a iniciativa, que se constituiu em "Introduzir no contexto pedagógico escolar a criação da cultura de planejamento e gestão participativa no município, incentivando a construção permanente de conhecimentos, decisões e propostas coletivas através do conhecimento da realidade urbano-rural e ambiental local, propiciando o pleno exercício de cidadania" (IPPUL, 2008, p. 138). Considera-se que o plano jovem participativo possui a potencialidade de colaborar com a formação de pessoas mais críticas para "ler" o mundo e participar da sua transformação.

 

O segundo objeto de estudo de experiência concreta da presente reflexão é a gestão orçamentária participativa, a qual tem sido colocada em prática em diferentes municípios do Brasil. A primeira experiência data do final da década de 1970, em Lages (Santa Catarina), em pleno regime militar. Entretanto, a condição política do período não proporcionou o seu desenvolvimento. Dentre as experiências do orçamento participativo, ganha visibilidade a do município de Porto Alegre, iniciada em 1989, pelo fato de ter criado raízes ao longo dos anos na sociedade da capital do estado do Rio Grande do Sul, localizado na Região Sul do Brasil. O município de Porto Alegre contava com cerca de 1,36 milhões de residentes em 2000 (IBGE, 2000) e este fato leva os críticos a acreditarem que este modelo de participação popular, o universo populacional municipal, levaria a gestão orçamentária ao fracasso. Todavia, os dados do número de participantes no orçamento participativo porto-alegrense contrariam esta previsão, conforme se pode constatar na Cuadro 1.

 

Quadro 1 - Evolução no Número de Participantes no Orçamento Participativo -

Porto Alegre

 

Anos

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Número de participantes

 

628

 

 

3.086

 

 

6.975

 

 

6.975

 

 

8.011

 

 

8.495

 

 

7.653

 

 

7.653

 

 

11.790

 

 

14.776

 

 

 

14.408

 

 

16.612

 

Fonte: Souza (2006, p. 450)

 

Os dados elucidam a dinâmica consistente deste instrumento de gestão urbana e o avanço na agregação de participantes no orçamento público. Esse progresso participativo ganha uma dimensão maior ao levar em consideração não somente as pessoas que participam das grandes assembléias, mas as que participam de reuniões intermediárias, chegando a cerca de 15% da população municipal (Souza, 2006). O orçamento participativo constitui-se em uma forma inovadora de elaborar e executar o orçamento municipal e, principalmente, introduz o elemento essencial à participação, pois, mediante este instrumento, as decisões sobre a arrecadação e os gastos públicos não ficam a cargo apenas dos técnicos da burocracia estatal e governantes, o poder é redirecionado para a participação direta de pessoas, comunidades, associações de moradores, movimentos sociais e organizações da sociedade civil. Outro dado que merece ser colocado é o percentual do orçamento que é dedicado à decisão popular. Em Porto Alegre, nos anos de 1999 e 2000, cerca de 21% e 15% do total da despesa municipal passou pelo orçamento participativo, respectivamente (Souza, 2000, 2006).    

 

Para se ter uma compreensão da concretização da gestão orçamentária participativa é importante visualizar de que forma esta se encontra organizada no espaço municipal. Primeiramente, o espaço foi divido em dezesseis regiões e os critérios para sua delimitação foram geográficos, sociais e de organização comunitária. Além da regionalização, foram estipuladas as instâncias temáticas como: organização da cidade e desenvolvimento urbano, circulação e transporte, saúde e assistência social, educação, cultura e lazer e desenvolvimento econômico e tributação. Sobre a dimensão espacial, é importante explanar que a divisão do município em unidades espaciais (regiões) para a aplicação do instrumento não foi uma decisão de gabinete, mas sim "[...] possui uma história que revela a incorporação e sentimentos de pertencimento (identidade sócio-espacial) e de certas tradições de organização do próprio ativismo de bairro local" (Souza, 2006, p.458). Tal fato se revela fundamental na adesão dos atores sociais à proposta da gestão orçamentária participativa, pois os laços identitários promovem a união em prol de um objetivo coletivo.

 

A implementação do orçamento participativo ocorre mediante a realização de duas grandes rodadas de reuniões plenárias nas regiões e nas instâncias temáticas. A primeira tem o objetivo de prestar contas sobre o plano de investimentos aprovado no ano anterior, no sentido de esclarecer a população sobre as metas que foram cumpridas ou não e o que está em andamento. Na segunda rodada, os moradores de cada rua, de cada bairro e os participantes das instâncias temáticas debatem e apresentam propostas sobre as prioridades para aquele ano, bem como elegem os seus conselheiros, os quais terão o mandato por um ano, para o orçamento participativo. Cabe salientar que entre as duas grandes rodadas são realizadas diversas reuniões para o levantamento das principais carências e necessidades da população para a subseqüente definição da ordem de atuação e das obras prioritárias.  O sistema de gestão do orçamento participativo é formado por esferas públicas não estatais que são o Fórum de Delegados Regionais e Temáticos e o Conselho do Orçamento Participativo. Este último é composto por delegados e conselheiros escolhidos nas regiões e instâncias temáticas (no total de 44 conselheiros titulares). Nas instâncias temáticas são realizadas várias reuniões com os órgãos governamentais para a elaboração do orçamento municipal e do plano de investimentos, após a sua confecção, o plano passa para a avaliação do Conselho do Orçamento Participativo. Nesse momento, inicia-se o intenso processo de discussão e negociação entre os conselheiros, a comunidade e os órgãos governamentais.

 

Mediante a visualização da experiência do orçamento participativo em Porto Alegre, observa-se que as discussões e debates com a população são o pressuposto central da elaboração das prioridades de investimento do orçamento municipal. Essa valorização social de criar espaço para que as vozes dos atores sociais ganhem ressonância na atuação do poder executivo e legislativo municipal fomenta o exercício da cidadania, pois, como defende Souza, a gestão orçamentária participativa de Porto Alegre extrapola o aspecto econômico-social, tendo em vista "[...] a contribuição ‘pedagógica' do orçamento participativo, vale dizer, sua contribuição para formação de uma consciência de direitos [...]. Aí se inclui, com destaque, a sua contribuição para enfraquecer o caráter patrimonialista do Estado no Brasil" (2000, p. 45). Essa contribuição fica evidente em depoimentos colhidos pelo autor em pesquisa no município, o que torna relevante transcrever um deles "Desde que eu participo do orçamento me sinto mais cidadão. Interessante; é uma grande... satisfação. Me sinto muito bem. E é por isso que me disponho a investir no processo, nas reuniões... participar. Até porque eu acho que, pelo menos, é um exemplo que a gente dá" (Apud: SOUZA, 2006, p. 453). A fala acima faz jus à relevância que a gestão orçamentária adquire junto à população do município e, particularmente, demonstra o potencial deste instrumento para que se criem as possibilidades de participação de uma sociedade consciente e atuante na produção do seu espaço.

 

Ao se trabalhar com esses dois objetos de análise, ou seja, a experiência do Plano Diretor Participativo de Londrina e o Orçamento Participativo de Porto Alegre, percebem-se avanços e retrocessos em ambas as realidades, que são marcadas por contradições, uma vez que a primeira realidade coloca em prática todos os mecanismos necessários para a elaboração de um planejamento participativo, mas não apresenta um avanço em relação à materialização de uma participação na gestão financeira pública mediante o orçamento participativo, enquanto a outra realidade (Porto Alegre) possui a concretização de uma gestão orçamentária considerada a mais arrojada no país, entretanto o planejamento participativo não ganhou a mesma dinâmica ao possuir um plano diretor que diverge do pressuposto da participação popular. Destarte, é necessário que as duas realidades desenvolvam propostas para superar este paradoxo e, assim, criar as condições necessárias para ampliar a atuação social na produção do espaço.

 

Considerações finales

 

Sem embargo, considera-se que a superação do plano diretor tradicional é um caminho a ser trilhado, o qual está pontuado de obstáculos que poderão ser removidos com a conscientização da sociedade sobre o valor da sua participação. Isto é claro na luta por uma participação deliberativa e não apenas representativa.

 

Salienta-se e reforça-se o fundamental valor de se realizarem pesquisas voltadas para a análise da forma de elaboração e concretização de planos diretores participativos e da gestão orçamentária democrática para fomentar o debate sobre as reais potencialidades presentes na legislação e explorar a mesma em prol da sua aplicação, pois, apesar dos novos horizontes das políticas de planejamento, as desigualdades socioespaciais no Brasil não foram abaladas. Nesse sentido, é importante perscrutar-se o papel desempenhado pelos instrumentos de planejamento e gestão urbana presentes nos planos diretores a partir dos pressupostos do Estatuto da Cidade, particularmente, os instrumentos de gestão orçamentária democrática e de instrumentos como, por exemplo, o IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) progressivo no tempo, que pode promover maior "justiça social" ao atacar a especulação imobiliária, bem como pode sustentar a aplicação concreta do princípio da "função social da propriedade".

 

Entretanto, é importante elucidar que uma Lei per si não é a segurança da real participação social, porém se constitui em um mecanismo fundamental para criar as condições necessárias para o avanço em direção a uma sociedade participativa. Nesse ponto pondera-se que o Estatuto da Cidade, ao introduzir como pressuposto da política de desenvolvimento urbano a necessidade e obrigatoriedade de planos diretores municipais participativos e a gestão orçamentária democrática, criou as condições para se acreditar na concretização da expectativa de um planejamento participativo no país. 

 

Notas



 

[1] Conforme SOUZA e RODRIGUES, "Uma reforma urbanística é um conjunto de intervenções físicas no espaço urbano, como obras de embelezamento, construção de praças, monumentos, abertura de ruas e avenidas etc.[...]. A reforma urbana, por outro lado, vai além de intervenções físicas no espaço. Ela representa uma transformação da sociedade e do espaço, tendo por objetivos melhorar a qualidade de vida da população, elevar o nível de justiça social e democratizar as práticas de gestão e planejamento" (2004, p. 61-62, grifo dos autores)

 

[2] Para Souza, a sociedade heterônoma constitui-se no inverso de uma sociedade autônoma, pois na primeira, o que rege a coletividade são as leis formais, normas sociais e códigos de conduta, os quais são impostos por uma minoria para a maioria, ou seja, é marcado por uma "assimetria estrutural do poder". Para maiores detalhes ver SOUZA (2006, p.174).

 

[3] Segundo Ianni, "A noção de tecnocracia envolve, fundamentalmente, o conjunto de técnicos (economistas, engenheiros, agrônomos, geólogos, urbanistas, arquitetos, educadores etc.) que exercem as principais atividades no processo de elaboração, execução e controle do plano. Ao passo que a noção de tecnoestrutura engloba tanto os técnicos como os órgãos e os próprios meios necessários à elaboração, execução e controle da política econômica do governo". (1979, p. 315)

 

[4] O ConCidades tomou posse em abril de 2004 e possui quatro comitês técnicos - habitação, saneamento ambiental, trânsito, transporte e mobilidade urbana, planejamento e gestão do solo urbano. Maiores detalhes ver CYMBALISTA (2006).  

 

[5] No Estatuto da Cidade consta no inciso III do Art. 40 que "A Lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos". (Lei Federal nº 10.257 de 10/07/2001). 

 

[6] A partir deste momento passa-se a utilizar esta sigla ao se referir ao Plano Diretor Participativo do Município de Londrina.

 

[7] Salienta-se que o relatório apresenta informações relevantes (o perfil dos participantes, as propostas apresentadas, entre outras) que podem alicerçar futuras pesquisa e propostas de atuação do poder público na elaboração dos futuros planos diretores participativos.

 

Bibliografia

 

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Referencia bibliográfica

 

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