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Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrítica

LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y EL URBANISMO DESDE EL DIÁLOGO Y LA PARTICIPACIÓN

Buenos Aires, 2 - 7 de mayo de 2010
Universidad de Buenos Aires

 

LARANJAL DO JARI (ESTADO DO AMAPÁ): CONFLITOS NA GESTÃO URBANA DE UMA PEQUENA CIDADE AMAZÔNICA E AS PERSPECTIVAS A PARTIR DO

PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO

 

Eliana do Socorro de Brito Paixão

Universidade Federal do Amapá-Brasil

elianapaixao@unifap.br

 

José Alberto Tostes

 Universidade Federal do Amapá- Brasil

tostes.j@unifap.br

 


Laranjal do Jari (estado do Amapá): Conflitos na gestão urbana de uma pequena cidade amazônica e as perspectivas a partir do Plano Diretor Participativo (Resumo)

A cidade de Laranjal do Jari (estado do Amapá), a exemplo de outras pequenas cidades da Amazônia, formou-se como um aglomerado populacional às margens do Rio Jari. Esta cidade empreende uma dinâmica de ocupação desordenada, desde a década de 1970, desencadeada por intenso fluxo migratório, face à implantação do Projeto Jari em Monte Dourado (estado do Pará). Tal dinâmica transformou parte da cidade numa extensa área de palafitas sobre as águas, submetendo a população à mazelas sociais que têm se perpetuado ao longo de décadas. O município possui plano diretor, porém, mesmo diante das circunstâncias de vulnerabilidade sócio-ambiental vividas pela população, o poder público municipal local permanece inerte, refletindo um conjunto de situações de natureza estrutural.

Palavras-chave: Configuração urbana, Gestão municipal, Planejamento urbano.


Laranjal do Jari (state of Amapá): Conflicts in urban management of a small amazon city and the perspectives from Sharing Urban Main Plan (Abstract)

The city of Laranjal do Jari (state of Amapá), like other small cities of Amazon, has been built as a population agglomerate, in Jari riverbanks. This city undertakes a dynamic of disordered occupation, since the decade of 1970, initiated by an intense migration flow due to the implantation of Project Jari, in Monte Dourado (state of Pará). Such dynamic had transformed part of the city in some extended areas of blockhouse under the water, submitting the population to the social illness, that have been perpetuated for decades. The city has urban main plan, but, Even before circumstances of socio-environmental vulnerability experienced by the local population, it have been verified that the municipal government remains inert, reflecting a range of situations of structural nature.

Key-words: Urban configuration, Urban management, Urban Planning.


O presente artigo tem por finalidade analisar a gestão urbana empreendida na cidade de Laranjal do Jari - Estado do Amapá, considerando a configuração urbana e as questões de natureza sócio-espaciais que induzem a ampliação de relações conflituosas e segregadoras, num espaço urbano que emerge em condições totalmente adversas. Tais circunstâncias têm implicado no desenvolvimento e gestão pública dessa pequena cidade amazônica no Sul do Amapá. Considera-se nesse contexto, as perspectivas advindas do Plano Diretor Participativo, como instrumento de luta social, na mitigação de problemas sócio-espaciais existentes, recorrentes à trajetória histórica de ocupação que envolve o surgimento de uma cidade na periferia de um grande projeto - o Complexo Jari[1].

 

O crescimento das cidades está na pauta dos debates nacional e internacional por ser resultado de uma seqüência de equívocos estruturais causados, seja pela acumulação do capital ou por decisões institucionalizadas de políticas mal sucedidas. Em função destes motivos existe hoje a necessidade de corrigir os problemas urbanos que crescem em proporções descabíveis. Espaços impróprios à moradia acentuam processos de exclusão social gerados pela falta do cumprimento da função social da cidade.

A problemática urbana atinge a maioria das cidades brasileiras, o fenômeno traz conseqüências sócio-espaciais derivadas do crescimento do número de pobres que aumentam a cada ano por falta de oportunidades no processo econômico. As problemáticas mais freqüentes das cidades estão nas áreas que geram a malha urbana com uma configuração descontínua e bastante dispersa, são áreas que apresentam debilidade no seu sistema urbano por falta de equipamentos e serviços adequados, como habitações, transporte, lazer, trabalho, e condições dissociadas da prática do desenvolvimento social.

Atualmente, o Estado brasileiro elabora um novo modelo de atuação dos instrumentos urbanísticos e procura exercer as decisões das políticas públicas num processo mais descentralizado. Esse processo pode ser observado nas intervenções locais, quando é repassado aos municípios o direito de decidir sobre os caminhos de suas cidades. Ainda neste novo modelo, a política urbana como desenvolvimento das cidades passou a ser prioridade tendo como objetivo a melhoria das condições materiais e subjetivas da vida das pessoas. Os instrumentos trazidos na política urbana visam diminuir as desigualdades e garantir a sustentabilidade ambiental, social e econômica, e esta passa a ser a principal proposta dos governantes para o futuro das cidades.

As cidades do Amapá apresentam características acentuadas da problemática urbana. As pequenas cidades demarcam uma realidade social, em que estão presentes configurações espaciais altamente deficientes por falta de uma política urbana direcionada pelo planejamento, graças às práticas desenvolvidas durante muito tempo no Estado (Tostes, 2006). Neste contexto, Laranjal do Jari é a terceira cidade do Amapá em relação à demografia e a primeira em extensão territorial (Ibge, 2001), porém apresenta problemas urbanos estruturais considerados graves como poluição ambiental, ausência da rede de esgoto e deficiência nos transportes e serviços e equipamentos urbanos.

Laranjal do Jari é considerada uma pequena cidade, seguindo definição de estudiosos do processo de urbanização na Amazônia (Oliveira, 2004). Está localizada ao Sul do Amapá, estado periférico da região Norte do Brasil e faz parte da Amazônia Legal, o que por delimitação do Plano da Amazônia Sustentável - PAS encontra-se em duas macrorregiões: Arco Povoamento Adensado e Área Central. A primeira área possui alto índice de ações antropizadas e a segunda conta com um índice menor. Também por definição do Ministério da Defesa e o Ministério da Integração Nacional, o município faz parte da Faixa de Fronteira o que lhe possibilita uma perspectiva de desenvolvimento regional a partir do planejamento integrado com o Governo Federal.

A Região do Vale do Jari, onde o município está localizado, recebeu no período de 1970 a planta industrial do Complexo Jari, que constitui um grande eixo de intenso processo migratório na Amazônia. Ainda nesse período, acontece espontaneamente a formação do núcleo urbano de Laranjal do Jari, cidade com altas taxas anuais de crescimento geométrico populacional de em média 4,5% (IBGE, 2006), situação que lhe impõe um alto grau de desordenamento espacial no seu núcleo urbano.

O município de Laranjal do Jari está inserido na política institucional de desenvolvimento urbano do Governo Federal por ser um município que tem mais de 20 mil habitantes. Logo, essa condição é suficiente para dar atenção ao instrumento de planejamento que foi exigido pelo Ministério das Cidades, na Lei Federal nº 10 257, de 10 de julho de 2001, em que se estabelece que os municípios planejem seu espaço definindo áreas produtivas, de moradia e de preservação, bem como, construam espaços urbanos mais humanizados, sustentáveis e sustentados.

Como quase todas as cidades da Amazônia, o crescimento urbano de Laranjal do Jari vem causando fortes impactos ambientais e sociais, engendrando com isso a redução da qualidade de vida a sua população. A cidade está dividida em duas áreas, uma que está completamente na várzea e outra em área de terra firme, no entanto nenhuma das duas segue um processo de ocupação e ordenamento espacial por planos veementes, consistentes ou ainda priorizados por políticas urbanas baseadas no planejamento.

A Vila do Beiradão: Status de favela fluvial

A cidade de Laranjal do Jari, desde a década de 1970, empreende uma dinâmica de ocupação peculiar e diferenciada. A gênese desse processo remete à instalação do Complexo Jari no vizinho estado do Pará. A ampliação populacional decorrente, em grande parte, do intenso fluxo migratório, ocorre às margens do Rio Jari, emergindo dessa forma, a Vila do Beiradão [2].

 

Nessas circunstâncias, as casas foram sendo construídas em áreas ambientalmente frágeis (várzea) para habitação, umas muito próximas às outras, amargando sérios problemas. Sem qualquer planejamento e desprovida de qualquer condição de saneamento e salubridade; esgoto a céu aberto; alta densidade de resíduos sólidos; transformou-se em extensa área de palafitas sobre as águas, configurando-se assim, uma das maiores favelas fluviais do mundo (Clareto, 2003). Esse contexto reflete, portanto, "[...] a outra face dos grandes empreendimentos econômicos e são marcadas pela precária qualidade de vida que caracteriza os centros urbanos na Amazônia" (Trindade Jr; Rocha, 2002, p.17). 

Com a aglomeração populacional às margens do rio, a morfologia urbana da Vila do Beiradão, foi sendo delineada no formato de uma espinha de peixe (Figura 1), onde 49% da população local ainda habitam as áreas de várzea urbanas, correspondendo a 17.436 pessoas, em aproximadamente 3.343 domicílios, que desenvolvem estreita relação com o rio (Força Tarefa Local, 2006).

Área de Várzea Urbana adensada (49% da população)

 
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Figura  1 - Vista aérea da cidade de Laranjal do Jari.

Fonte: Força Tarefa Local (2006)

 

A formação do núcleo urbano, o adensamento populacional e a ocorrência de sinistros, implicaram na transformação da "Vila do Beiradão" no município de Laranjal do Jari e como sede, surge a pequena cidade (Oliveira, 2004) de mesmo nome, através do Decreto nº 7.639 de 17 de dezembro de 1987, até então vinculado ao município de Mazagão. A história revela, que a transformação espacial urbana de Laranjal do Jari decorre, sobretudo, de:

"[...] uma forma social que constitui um nível de integração das ações e dos atores, dos grupos e das trocas. Essa forma é caracterizada pela relação privilegiada com um lugar, que varia em sua intensidade e em seu conteúdo. A questão se desloca então da definição substancial do local à articulação dos diferentes lugares de integração, à sua importância, à riqueza de seu conteúdo [...]" (Bourdin, 2001, p. 56).

A criação do município suscitou uma evolução espacial no início da década de 1990 quando se configura uma nova organização espacial, com a divisão em bairros e loteamentos. Segundo Lins (2001, p.301), o "[...] "Beiradão", embora com crescimento desordenado e muito promíscuo, começa a ter edificações na terra firme, [...]". Essa forma de organização espacial facilita o gerenciamento e permite ao gestor visualizar melhor os problemas e projetar potenciais soluções, ademais de ter um controle sobre o espaço a ser administrado.

Entretanto, a referida evolução refletiu na mobilidade e no sistema viário, carreando problemas substanciais a serem resolvidos, tendo em vista o desconforto que causam na população. Tal sistema parte de uma avenida denominada Tancredo Neves, construída em áreas de várzea perpendicular ao eixo do rio, estendendo-se até a BR 156. A mencionada avenida funciona como uma barragem dividindo tais áreas, porém convertendo-se em importante corredor comercial.

O acelerado processo de expansão refletiu também, na população. Em 2007, o resultado do censo demográfico apontou uma população de 37.491 habitantes, com um incremento de 75,42% em relação a 1991 (Tabela 1). Em 1991 a população urbana era de 66,91%, em 2007, já representava 94,91%. Segundo o IBGE, oficiosamente, não houve migração de populações de áreas rurais para a área urbana e sim anexação de terras rurais, capitaneando também a população residente.

 

Quadro 1. População do município de Laranjal do Jari

 

Ano

População

1991

2000

2007

Total

21.372

28.515

37.491

Urbana

14.301

26.792

35.583

Rural

7.071

1.723

1.908

 

Fonte: Censo Demográfico 2007 (IBGE, 2008)

 

No contexto apresentado, verificou-se que os gestores têm adotado práticas de políticas assistencialistas, clientelistas, que não produzem melhorias futuras para o cidadão, que se tornam dependentes dessas práticas. Priorizar ações de curto prazo e de resultado imediato é que se converteu em regra geral. Desse modo, é muito comum a aplicação da "[...] prática intervencionista do fazejamento que se caracteriza basicamente pela preferência por ações imediatistas, de curto prazo" (Tostes, 2007, p.10), fragmentando-as de maneira que a sociedade não se beneficia continuamente e de forma duradoura.

Associado a todo esse quadro está o sucateamento da prefeitura. Sem equipe técnica qualificada e equipamentos adequados e suficientes para uso, sem recursos tecnológicos e dependentes das parcas transferências constitucionais, a situação ainda é agravada pelo endividamento, principalmente no que se refere à prestação de contas quanto à aplicação de verbas de programas federais o que representa um entrave na obtenção de novos recursos.

A criação do município engendrou autonomia e o direito às transferências financeiras, constitucionais e voluntárias, como também, o direito de instituir os tributos em conformidade com a legislação pertinente, no intuito de auferir arrecadação própria. Porém, essa prática ainda não se revelou promissora, ainda que as finanças tenham um papel fundamental na gestão pública, por permitirem execução de ações nos diversos segmentos de sua competência.

Sobre esse aspecto, Moledo (In: Vergara; Corrêa, 2004, p.167) alerta, que "O poder público local, detentor do poder de tributar, tem, na força impositiva do tributo, a melhor fonte geradora de receita para investir em seus programas de desenvolvimento". Sobre os tributos de maior expressão (IPTU e ISSQN) de competência do município, verificou-se que a arrecadação é incipiente.  De toda a receita atribuída, as transferências constitucionais são as que mais se destacam, apontando total dependência das demais esferas de governo (96% para Laranjal do Jari). De acordo com dados da Secretaria do Tesouro Nacional (2008), das receitas correntes, as despesas correntes consomem 76,47%, sendo que as despesas com salários e encargos são as que mais contribuem (71,75%).

A despeito de tais circunstâncias, as transferências são primordiais para investimentos em políticas públicas e ampliação de margem de manobra (Souza, 2006). Essa realidade, que ainda não se conseguiu equacionar, se verifica em quase todos os municípios brasileiros, sendo uma das razões pelas quais os projetos de políticas públicas não são executados a contento. Contudo, tal realidade requer mudança de postura por parte da gestão municipal no sentido de criar condições para a reversão do quadro que se apresenta, na medida em que a aplicação de recursos em outras atividades fica comprometida. 

Pequena cidade na Amazônia

A classificação de cidade pelo seu tamanho na Amazônia varia muito. Neste trabalho segue a definição do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano - CNDU quando classifica os tamanhos pelo número de habitantes. Centros-pequenos são aquelas cidades cuja população está na faixa de até 50 mil habitantes, que na região Norte são aproximadamente 397, representando 54,68% do total de cidades, e que concentram cerca de 6 milhões habitantes (IBGE, 2006).

O estudo do Núcleo de Altos Estudos Amazônicos (1977) aponta que "o fenômeno da urbanização é irreversível, uma parcela cada vez maior da humanidade tende a passar a viver na cidade". A força que o processo de urbanização tomou na Região está na concentração populacional, nos espaços que tiveram forte identidade com as atividades de caráter mineral, agropecuário e extrativista. Porém, um grande número de cidades surge desenvolvido por atividades que não estavam ligadas à cultura industrial ou comercial, mas sim, agrícolas e serviços da natureza.

Para analisar as cidades na Amazônia surgem algumas questões: como diferenciar as cidades na Amazônia? Quais elementos carregam essas cidades que as fazem ser melhor ou não uma da outra? Por que uma cidade é maior ou tem mais atrativo? Os critérios para analisá-las e confirmar seu tamanho estão baseados nos estudos sobre urbanização na Amazônia do professor José Aldemir de Oliveira, da Universidade Federal do Amazonas, que faz uma análise sob a cultura das pequenas cidades da Amazônia Brasileira e dos pesquisadores do Projeto Observatório de Conhecimentos e Movimentos Sociais (Comova), da Universidade Federal do Pará, quando analisam os espaços rural e urbano na Amazônia.

No estudo de Ribeiro (1998) apud Pereira (2006, p. 40, In: Cardoso, 2006 Org.), para explicar a cidade na Amazônia se reporta ao papel funcional destas, em vista do grau de importância na distribuição de bens e serviços na rede. Dessa forma, faz uma diferenciação em cinco níveis de centralidade que se baseia na Teoria dos Lugares Centrais [3].

 

a)            As Cidades Locais - seu papel remete a centro subordinados diretamente a algum outro centro da Amazônia de nível hierarquicamente superior, tendo atração restrita às circunvizinhanças (perfazem mais de 60% do universo de mais de 400 cidades da região);

b)            Os Centros Emergenciais ou Decadentes - são cidades que apresentam função de baixa complexidade, além de exercerem pouca capacidade de atrair outros municípios próximos. Ocupam posição intermediária entre o centro local e o de zona (29 centros foram incluídos nesse hierárquico);

c)            O Centro Zona - são municípios que apresentam níveis de funções centrais com predomínio daqueles de baixa complexidade, mas apresentam em proporções menores, níveis de funções de média e alta complexidade (155 municípios foram classificados nesse nível hierárquico);

d)            Os Centros Sub-Regionais - são as cidades de nível intermediário entre as zonas e as cidades regionais. Ocupam a segunda posição na hierarquia em sua região e são representados por 15 centros que refletem a desigualdade sócio-espacial regional, subordina-se em sua maioria, aquelas cidades de primeiro nível.

e)            Os Centros Regionais - são cidades que exercem a função central na região, pois são as principais distribuidoras de bens e serviços. São elas: Belém (PA), São Luis (MA), Manaus (AM) e Cuiabá (MT).

 

O estudo explica ainda, que existe na Amazônia um número representativo de cidades que estão em nível funcional de baixa articulação, caracterizando-se, portanto, como cidades locais. Essas cidades apresentam uma tímida dinâmica do processo de produção, encontram-se isoladas da rede tendo um único ponto de referência com outros centros. Tais cidades processam níveis de dependência econômica e social muito alto em relação a outras cidades, na maioria delas os serviços públicos e o comércio de mercadorias são demandados de outros locais, além de  possuir o mínimo de articulação entre elas, desconhecendo o seu potencial de integração que pode melhorar a condição de isolamento. 

De acordo com Oliveira (2004) as cidades na Amazônia são pequenas. Exceto as capitais e as médias cidades, nas demais predominam características ligadas aos serviços da natureza, onde o rio e a floresta são os seus principais meios de sobrevivência e elementos de ligação com os grandes centros de produção. As pequenas cidades são lugares onde pulsam diferentes modos de vidas ligadas à cultura exógena que é absorvida por elas passando a predominar na cultura local.

Para definir a pequena cidade na Amazônia devem ser apontadas características essenciais que demonstram o seu potencial em diversos aspectos: são ricas em biodiversidade, pelos atrativos naturais e culturais, histórias colonizadoras e periféricas. Segundo Oliveira (2004), as cidades na Amazônia se caracterizam pela baixa articulação com as cidades do entorno; atividades econômicas quase nulas; baixa capacidade de oferecimento de serviços (saúde, educação e segurança); predominância de atividades consideradas rurais e dependência do serviço público. Partes das cidades são sustentadas pelos salários do funcionalismo público.

As definições do CNDU, Oliveira (2004) e Pereira (2006) sobre cidades ajudam a classificar a cidade de Laranjal do Jari como pequena cidade. Em relação ao aspecto funcional Laranjal do Jari é um Centro-Zona que atende um papel decisivo na região do Vale do Jari, por concentrar a oferta de bens e serviços de primeira necessidade, além de haver uma articulação intensa da cidade com outras no entorno (Vitória do Jari, Monte Dourado, Vila do Munguba, Almeirim). Expressa substancial importância por ser o centro formador de uma grande rede de centralização e distribuição de bens e serviços com cidades de baixa complexidade. A população das cidades e lugarejos vizinhos se abastece em Laranjal, principalmente, dos serviços do comércio e da oferta dos serviços públicos, usam como ponto de centralização da rede a Rodovia BR 156, que dá acesso à capital Macapá.

A forma de ocupação da população no espaço da pequena cidade de Laranjal do Jari se desintegrou da cultura cabocla, do tipo rural, para fazer parte do urbano moderno, consumista, informatizado, mas nem sempre globalizado. Tem não só o rio como elo, mas a estrada, a informação e a comunicação como rede de integração da sociedade que são elementos essenciais para assumir o processo de desenvolvimento regional (Villaça, 2001).

Influências naturais e aspectos sócio-econômicos no contexto urbano

Os problemas urbanos em Laranjal do Jari se encontram disseminados em toda a extensão da área urbana, porém com elevada visibilidade de concentração, nas áreas ambientalmente frágeis (várzea). Dessa maneira, tal cidade se encaixa na condição de "cidade ilegal" (Maricato, 2001, p.15; 43), na medida em que a dinâmica sócio-espacial articula-se sem nenhum tipo de regra e o processo de antropização se configura em sinalizador de que as áreas afetadas carecem de mecanismos de regulação e não de políticas paliativas que submete os habitantes a um elenco de males protestáveis nos dias atuais como enchentes e incêndios, constituindo uma "tragédia urbana".

As políticas momentâneas que se sucederam, induzem a cidade a instituir suas próprias regras de estruturação urbana, ancoradas nas práticas das relações sociais, nas vivências do espaço e nas relações econômicas. O próprio Poder Público fortalece essa forma de ocupação quando instala: escolas, creches, posto de saúde, delegacias, secretarias municipais e outros órgão públicos, em ambientes impróprios para tal, contribuindo para a ocorrência de sinistros (Quadro 2) que tem afetado a população urbana ao longo de décadas.

Quadro 2.Sinistros ocorridos na cidade de Laranjal do Jari (1982 a 2009)

 

Ano

Sinistros

Consequências

1982

Incêndio

Afetou grande parte do  setor comercial.

1985

Incêndio

Consumiu 10 casas no bairro das Malvinas.

1989

Incêndio

Considerado o maior incêndio, atingiu incluisive o trapiche principal e a Prefeitura.

1996

Enchente

Afetou todas as áreas de várzea urbana.

2000

Enchente (nível do rio: 3 metros acima)

Afetou todas as áreas de várzea urbana.

2006

Incêndio

Destruiu residências e estabelecimentos comerciais no setor comercial e adjacências.

2008

Enchente (nível do rio: 2,84 metros acima)

Desabrigou 350 famílias moradoras das áreas de várzea.

2009

Incêndios (01 em Novembro e 02 em Dezembro)

Desalojou 250 famílias nas áreas de várzea urbana.

 

Fonte: Elaboração própria.

 

De acordo com Maricato (2001), as condições de sobrevivência em tais áreas representam a marca da desigualdade social que impera na cidade, na medida em que as aglomerações irregulares, "ilegais", sujeitam-se às conseqüências perturbadoras, com impacto ambiental significativo. Nesse contexto, os sinistros são factíveis de acontecer, provocados por acúmulo de lixo, resíduos sólidos nos locais inadequados que impedem o fluxo normal das águas do Rio Jarí, além das precárias condições de moradia.

A propósito, a prefeitura de Laranjal do Jarí tem celebrado convênios com diversos ministérios, para captação de recursos dirigidos a projetos de infra-estrutura, habitacional, de saneamento, e, na área da saúde. No entanto, verificou-se que alguns deles ainda não iniciaram ou os prazos de execução já venceram. Isso revela que os recursos são destinados, mas por múltiplas razões, não são utilizados no tempo devido, acarretando sérios riscos de devolução. Uma das conseqüências desse processo remete à ampliação e consolidação dos níveis de pobreza.

Em relação aos aspectos sócio-econômicos da população local, verificou-se que o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) aponta que Laranjal do Jari está entre os municípios considerados de médio desenvolvimento humano com 0,732 (2000). Segundo o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD (2008), no período 1991-2000, o IDH-M de Laranjal do Jari cresceu 15,28%. Contudo, a realidade que está posta, contesta esses números.

Os dados coletados pela Força Tarefa Local, em 2006, atestaram que, relacionando as condições de pobreza à renda, 21% dos entrevistados na cidade estão abaixo da linha de pobreza, sobrevivendo com uma renda per capita de R$ 41,86 e 28 % estão na linha de pobreza, com uma renda per capita de R$ 83,73, ou seja, 49% dos entrevistados afirmaram que vivem com parcos recursos financeiros. Os domicílios sem acesso algum à rede de abastecimento de água representam 19,79% e a proporção de domicílios inadequados quanto ao abastecimento de água é de 20%. Sobre o prisma do esgoto sanitário inadequado, Laranjal do Jari se enquadra no índice bastante crítico de 99% (ROCHA, 2002). Em relação à pobreza, 7% dos pobres do estado do Amapá estão em Laranjal do Jari que correspondem a 48,7% da população urbana e, portanto, a uma população aproximada de 13.799 habitantes, considerando o censo populacional de 2000.

A situação sócio-econômica descrita indica que há escassas possibilidades de geração de emprego e renda, criando bolsões de miséria  como se as pessoas não tivessem direito à cidade (Lefebvre, 2006).  As políticas nesse aspecto são formuladas e operacionalizadas em bases patrimonialistas e clientelistas. Tal prática facilita a apropriação dessas ações por governantes descomprometidos com as questões sociais, preocupando-se com o seu próprio usufruto em detrimento da melhoria da qualidade de vida das pessoas.

Os conflitos e o processo de gestão urbana

Os conflitos remontam às diversas experiências infrutíferas envolvendo gestores municipais. Prefeitos afastados e gestão municipal, por curto período de tempo, atribuída a diversos administradores dificultaram a execução de ações básicas em benefício da população local, somada a fragilidade do funcionamento de diversos órgãos, acarretando a desarticulação e instabilidade política no município. Mas isso não se restringe apenas aos gestores públicos, mas a outros atores como: organizações sociais com viés partidários e as que são constituídas informalmente, sem a estrutura adequada para funcionamento; ONG´s; e, as empresas do Complexo Jari. Estas últimas, pelo seu porte, ainda que de forma indireta, contribuíram à deflagração da precarização das condições sócio-espaciais e ambientais estabelecidas na região.

A ausência da credibilidade que permeia a gestão urbana em Laranjal do Jari advém da execução de políticas que não se desdobraram em benefícios coletivos diante da realidade que está posta. As desigualdades e segregações sociais acusam que, a exclusão dos processos políticos circunda as camadas menos abastada financeiramente (Boneti, 2006). Um dos indutores desse processo aponta à inexistência de execução de diversos projetos, planos e programas que foram pensados para o município, sem a devida materialização.

No atual contexto, a presença da Universidade Federal do Amapá - UNIFAP, em Laranjal do Jari é a que desperta maior credibilidade, principalmente a partir da instalação do Pólo Universitário na cidade. Isto tem possibilitado a aproximação com a comunidade, facilitando a presença de pesquisadores nos mais diversos segmentos sociais para realização de trabalhos científicos ou de extensão como foi o caso da elaboração do plano diretor daquele município.

No que diz respeito à articulação urbana, a cidade não se dá conta das peculiaridades e contrastes que os diferencia em ritmos e tempos. A dinâmica empreendida na região implica em considerar o Rio Jari como a estrada de interconexão entre essa pequena cidade e as da circunvizinhança, por meio do movimento de catraias que possibilita encurtar as distâncias sociais. O fluxo intra- urbano na região indica a dependência de aproximação entre tais cidades, seja pela troca da força de trabalho, seja o acesso ao comércio, ou até mesmo a outros centros urbanos.

A construção da ponte sobre o Rio Jari, iniciada em 2007 e pensada para conectar o estado do Amapá ao Pará, numa parceria do Governo Federal, Governo do Amapá e a Prefeitura de Laranjal do Jari, a despeito dos impactos sociais e ambientais, tem instigado diversas reflexões e expectativas, algumas positivas, outras nem tanto. Há uma preocupação da Associação dos Catraieiros que, por décadas, realizam a travessia de pessoas e mercadorias de um lado para outro do rio, sobretudo quanto ao próprio futuro dessa força de trabalho. Segundo a associação, com a ponte funcionando, a mudança de profissão é inevitável, pois não há condições de competir com agilidade e comodidade de uma via pavimentada.

Ainda não é possível inferir, concretamente, os benefícios desse empreendimento à região, além da perspectiva de dinamização do fluxo do tráfego de pessoas e veículos. O que se vislumbra é que a ponte não será apenas um elo de conexão entre dois estados a influenciar no aspecto viário e mobilidade daquele contexto, mas, sobretudo, indutora da mudança da dinâmica que se apresenta num ritmo mais lento, para um ritmo mais ágil. Prematuramente, infere-se que, são expectativas que merecem estudo mais apurados cientificamente, especialmente após a conclusão das obras, porém pertinentes diante dos conhecimentos tradicionais.

Construção do Plano Diretor Participativo de Laranjal do Jari

Como proposta de dar seguimento as diretrizes do Ministério das Cidades e corrigir a problemática urbana do município, a Prefeitura Municipal de Laranjal do Jari montou um plano de ação com objetivo de elaborar o instrumento urbanístico tendo a sociedade como a principal articuladora do processo. Desta forma inicia-se a elaboração do Plano Diretor contando com a parceria da Universidade Federal do Amapá, através do Grupo de Pesquisa Arquitetura e Urbanismo na Amazônia - GAU, cuja intenção visa estudar a dimensão urbanística da Amazônia em especial das cidades do Amapá.

Na etapa de elaboração, a Prefeitura contou com recursos do Governo Federal, através do Ministério das Cidades que teve como objetivo custear as despesas necessárias até a fase final de elaboração do documento. Os recursos estavam destinados a atender as rubricas de consultoria, visitas técnicas, capacitação, compra de material de consumo e serviços de terceiros. Outro financiador do projeto foi o Banco Mundial e Grupo Orsa, este último pertencente à empresa Jari.

A construção do plano considerou todos os documentos oriundos de planos, projetos e programas pensados para o município anteriormente, como por exemplo, o Zoneamento Ecológico Econômico (ZEE) e o Plano de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável (PDLIS), dentre outros. Esse acervo trouxe informações importantes que permitiram traçar a trajetória histórica do município em vários aspectos, principalmente com relação à experiência de planejamento urbano. Os diagnósticos das instituições colaboraram para a compreensão do que aconteceu no passado de forma a acentuar situações tão difíceis na cidade de Laranjal e porque o planejamento não foi prioridade ao longo de todo esse tempo.

Pela primeira vez Laranjal do Jari teve a preocupação de orientar sua política urbana contando com a participação de todos os atores sociais do Município. A gestão municipal que iniciou em 2005 se propôs a mudar o cenário da cidade, tendo como prática ações executadas pelo planejamento participativo. O novo modelo de gestão acredita que o planejamento urbano deve conduzir as ações futuras baseadas numa diretriz maior e que respeite o ordenamento espacial do Município. Sem esse princípio básico, torna-se inviável avançar na operacionalização de propostas ou programas de crescimento, nem alcançar o tão sonhado nível de desenvolvimento sócio-econômico. Quando não há planejamento da gestão pública, não há como garantir geração de emprego e renda, inclusão social, tampouco elevar o padrão de qualidade de vida da população (informação verbal)[4] .

 

Na proposta de elaboração do Plano os agentes sociais do município estiveram articulados  com objetivo construir, conjuntamente, uma estrutura dinâmica que desencadeasse um processo de desenvolvimento sócio-espacial sustentável e harmônico. Através de um contrato de parceria coube a cada parceiro o cumprimento de suas responsabilidades, a UNIFAP, a Prefeitura Municipal, o poder legislativo, a iniciativa privada, as organizações sociais e a comunidade  estiveram à frente do processo.

Dentro das diretrizes do Ministério das Cidades, aplicou-se a metodologia que orientou as etapas para construção do plano, coadunando com a participação de diversos segmentos da sociedade local. As informações foram extraídas por meio de oficinas, reuniões ampliadas com lideranças, entrevistas e depoimentos de moradores de notável conhecimento sobre o município e visitas a todas as comunidades da área urbana e rural. Ainda para o diagnóstico foi aplicada uma pesquisa com objetivo de obtenção de informações sobre as características sócio-econômicas e físico-territoriais, sobretudo da sede do município de Laranjal do Jari. Produziu-se também, um levantamento minucioso de acervo bibliográfico, cartográfico, fotográfico e em projetos técnicos, planos e documentários já elaborados.  Essas etapas permitiram a elaboração da leitura técnica da cidade e comunitária dos habitantes, com o propósito de localizar os problemas por meio de informações empíricas e técnicas a fim de subsidiar um diagnóstico preciso sobre a cidade; pactuação de propostas com objetivo de desenvolver soluções em consonância com a realidade do município; e aprovação do plano mediante as diretrizes definidas no processo de discussão. As etapas ocorreram de forma consecutiva e ininterrupta num período de um ano. 

Após o cumprimento de tais etapas, ocorreu a Audiência Pública, com intensa participação de organizações sociais, cumprindo as metas estabelecidas pelo Ministério das Cidades. A finalidade era de expor a metodologia de elaboração do plano; apresentar os balizadores metodológicos e princípios que nortearam a sua concepção; apresentar, sinteticamente, o conteúdo da proposta, considerando as diversas contribuições da comunidade rural e urbana, assim como de técnicos; submeter à referida proposta à apreciação da plenária para as devidas correções caso fossem necessárias; e estabelecer um consenso a fim de consolidar uma proposta de Plano Diretor, e com isso ser encaminhada à Câmara Municipal em forma de anteprojeto de Lei, para aprovação, o que se concretizou convertendo-se na Lei Municipal nº 302/2007.

As perspectivas a partir do Plano Diretor Participativo

O plano diretor é uma proposta de planejamento para os municípios de modo a direcionar o ordenamento de seus espaços urbanos. Trata-se de uma agenda de discussão que traz os instrumentos urbanísticos em que a gestão municipal se compromete em atender o direcionamento da política urbana. Esse instrumento de planejamento consiste em avaliar os erros passados, de forma a corrigi-los no presente, na busca de um futuro melhor. A gestão municipal é responsável junto com a sociedade local em pensar estratégias para viabilizar a execução desse instrumento de forma eficaz e eficiente, seguindo uma linha de raciocínio marcada por um debate amplo entre todos os envolvidos, de forma a torná-lo participativo e democrático.

O plano reduziu o viés das práticas tecnicistas que são de costume nos poucos planos elaborados no Amapá. Isso ocorreu em função das decisões simétricas e consultivas, que os agentes sociais pactuaram no sentido de atender as prioridades coletivas e buscar através do processo democrático a definição de estratégias que pudessem reduzir os conflitos existentes entre eles.

Laranjal do Jari cresceu de forma desordenada ao longo do tempo, não há dúvida. Dentro da trajetória histórica do município é possível dimensionar o estrago e o desordenamento do espaço contido pela falta de planejamento. O que acontece sobre seu ordenamento está ligado ao processo excludente e perverso das condições sócio-espaciais definidos pelas políticas imediatistas, sem planejamento e pela pressão social em decorrência da carência dos moradores. Essas situações definem o desenho urbano de baixo padrão de qualidade que a cidade de Laranjal do Jari apresenta. O planejamento urbano do município através do PDP viabiliza importantes condições de organização sócio-espacial direcionando a expansão da cidade de forma a reduzir o seu perfil excludente e coibir as práticas imediatistas.

Existe na cidade de Laranjal do Jari uma lacuna que separa casualidade e planejamento. A casualidade visa à prática momentânea sem que haja preocupação com o futuro, chamada de miopia temporal, que pensa no agora com prejuízo do amanhã. Essa prática executada no município se reflete em problemas estruturais graves, que não só estão na estrutura urbana, mas nas condições das relações sociais dos atores locais quando pensam nos seus benefícios particulares (gestores, políticos e sociedade) em detrimento do coletivo.

A nova ordem baseada no planejamento urbano descentralizado e participativo, pensa em mudar esse quadro, o que não é luta fácil, mas um desafio a ser vencido por todos. Para tanto, são necessárias mudanças radicais na estrutura política e social, chamando para si o compromisso e a responsabilidade com a mudança. Neste contexto, o PDP deve ser executado de forma organizada, participativa e integrada, para que a soma dos esforços resulte em melhor aproveitamento dos recursos disponíveis.

Os planos e ações devem ser direcionados por políticas públicas comprometidas com a realidade regional e local, não por desejos isolados como vem acontecendo, mas de uma forma integrada em sintonia com os desejos da sociedade. É importante para o êxito dos planos a redução da desordem institucional, pensando em estratégias de desenvolvimento a partir de propostas integradoras contidas no Plano Plurianual dos governos (federal e estadual) e que esses estejam em consonância com o interesse do governo municipal e da sociedade local. Os três níveis de governo devem propor investimentos em programas e projetos direcionados a partir do um plano estratégico elaborado por eles.

Considerações finais

A expansão urbana nas pequenas cidades do Amapá tem sido objeto instigante e desafiador. Através do estudo na cidade de Laranjal do Jari, procurou-se demonstrar que a expansão da cidade pós-criação do Município, foi induzida pela oferta de serviços e equipamentos urbanos sem que houvesse o planejamento como orientador desses projetos. Esta decisão acabou refletindo diretamente no desenvolvimento sócio-espacial da cidade.

Em Laranjal do Jari os projetos urbanos estiveram distantes de um plano urbanístico de interesse do Município, as políticas foram conduzidas de forma aleatória e imediatista, atendendo ao interesse de uma minoria em detrimento do coletivo. As políticas imediatistas não foram processos isolados, estiveram conduzidas por grupos elitistas que dominam a situação, com o intuito de se apropriarem de práticas ocasionais em prol de benefícios individuais. A perda da qualidade de vida do tecido urbano ancora-se na  prática perversa do imediatismo, que propaga um processo de exclusão evidenciado na desordem do espaço urbano e apresenta um déficit habitacional, infra-estrutura obsoleta, desajuste espacial, enfim, situações que por muito tempo se alongaram por não haver de fato uma preocupação em corrigi-las.

As políticas federais, estaduais e municipais têm sido tratadas de forma isolada atendendo interesses individuais, com um processo de interrupção ao final de cada mandato. Para superação dessa prática as políticas municipais devem atender a um plano integrado com um conjunto de programas das três esferas de governo, a fim de viabilizar a obtenção de recursos financeiros de forma a atender investimentos em infra-estrutura básica, serviços e equipamentos urbanos, projetos e ações voltados ao interesse local.

O poder público tem incentivado a ocupação da área alagada através da implantação de bens públicos com a instalação de creches, escolas e posto de saúde. Neste caso deve haver um plano de desestímulo da ocupação nesta área através de uma política de atração da população para áreas de investimentos com projetos estruturantes mais eficientes de saúde, habitação, educação, saneamento, e outras condições de infra-estrutura.

A dificuldade que o município apresenta para colocar em prática o planejamento acontece pela escassez de profissionais especializados e de técnicos no quadro de servidores, implicando em problemas na eficiência da gestão e no gerenciamento do plano. Dentro dessa perspectiva é importante ressaltar que o Município em 2006 aumentou o quadro de funcionários, mas até então poucos têm recebido qualificação sendo que ainda não foi montada uma equipe técnica para gestão do plano.

Outro ponto de ponto de estrangulamento na execução da política urbana de Laranjal do Jari está na carência de recursos financeiros. A fragilidade do orçamento municipal no que diz respeito aos recursos financeiros para custear despesas com as ações de políticas públicas coloca o município à disposição de políticos inescrupulosos que só tiram proveito para se eleger. Essas situações já estão sedimentadas no município e atrapalham quando perpassam por políticos que preferem deixar a situação como está. Também outra situação problemática é a especulação do poder econômico dos que vêem na situação de calamidade a oportunidade de continuar lucrando.

Esses obstáculos à medida que forem desarticulados induzirão a uma nova dinâmica à expansão da cidade. Nesta condição uma nova ordem de perspectiva sustentará o processo de desenvolvimento de forma madura e sustentável. Como proposta para viabilizar o processo de expansão urbana a um cenário promissor é importante que haja estratégias voltadas para a valorização das potencialidades locais, criando condições para expansão das atividades produtivas a partir de incentivos do governo ao programas de inserção e modernização gerencial e tecnológica e aos micro e pequenos produtores do Município.

O planejamento urbano da cidade, como instrumento para o desenvolvimento sócio-espacial de Laranjal do Jari foi elaborado e promulgado, no entanto é importante que não seja tratado como um instrumento técnico, mas que realmente seja colocado em prática para direcionar a expansão da cidade e proporcionar a qualidade de vida urbana tão almejada. Contudo, não basta só planejar, é necessário que paralelamente ocorra um processo de mudança de atitudes das autoridades, das instituições, da iniciativa privada e da população. Essas mudanças são de fundamental importância para que cada um assuma o seu papel como agente construtor de espaços mais dignos.

Para fazer valer suas propostas, o planejamento gradualmente tem que se tornar prioridade e não casualidade. O Plano Diretor não é a solução para tudo, ele é um instrumento de política pública, cujas diretrizes e instrumentos balizadores podem ser utilizados pelos gestores a fim de se reverterem em benefícios ao Município. As principais medidas que devem ser revistas são as questões relativas aos problemas das enchentes; dos freqüentes sinistros; da falta de ordenamento do espaço; das invasões de áreas de risco; investimentos na área da educação, saúde, segurança, justiça; elaboração dos planos setoriais; obtenção de recursos financeiros externo do setor público; e, investimento em recursos humanos. Tais medidas podem equacionar aos poucos a necessidade de transformar o município em um local planejado e não uma cidade casual. Contudo, no que diz respeito à sustentabilidade, se não houver investimentos maciço na educação, em tecnologia, em obras consideradas básicas, não será possível reverter a situação existente, especialmente, em relação à questão da habitação e de saneamento ambiental.

Vale salientar que em todas as etapas de construção do Plano o processo participativo foi evidente, pois se tornou essencial para chegar ao final com êxito. No entanto, o processo não se esgota em si mesmo, é necessário que a comunidade cobre resultados que ajudou a construir. A Lei só não basta, é importante que ela seja colocada em execução, e isso depende de outra parte do planejamento (controle, avaliação e monitoramento), em que a sociedade deve continuar sendo vigilante das suas decisões.

As pequenas cidades têm um papel importante rumo ao futuro que o desenvolvimento regional deve tomar, porém, no Amapá apresentam um leque de dificuldades urbanas, grande parte dessas relacionadas à implementação das políticas urbanas, entretanto foi mostrado que este cenário pode mudar desde que haja de fato comprometimento do poder público e da sociedade no processo de decisão.

 

Notas



[1] O Complexo Jari, abrangia parte de Almeirim-PA (60%) e 40% em Laranjal do Jari e a totalidade de Vitória do Jari, à época integrante do município de Mazagão-AP, sendo agraciado, com "(...) uma das maiores jazidas de caulim do mundo" Porto (2003, pp. 75;135) situada no Morro do Felipe, estado do Amapá. Esse empreendimento foi instalado em 1967 no município de Almeirim (PA), abrigando grande parte de seus empregados na company town de Monte Dourado.

 

[2] É a parte alta das margens de rios, contudo, para elucidar a forma de ocupação que se constituiu inicialmente em Laranjal do Jarí, Sautichuck et al (1979) consideram forma de povoação típica da Amazônia, onde as habitações são construídas nas beiras dos rios, em forma de palafitas.

 

[3] Segundo a Teoria dos Lugares Centrais, a natureza da rede pode ser compreendida por meio da hierarquização de seus centros através de sua oferta de bens e serviços. Dessa forma as necessidades mais imediatas serão satisfeitas em locais mais próximos e as necessidades mais sofisticadas em locais mais distantes. A capacidade de oferta de bens e serviços é que define o nível de centralidade de um centro. Quanto maior o centro, maio a sua capacidade de oferta e atendimento a demanda.

 

[4] Prefeita Euricélia Cardoso em discurso na Audiência Pública para aprovação do Plano Diretor do Município 09/02/2007.   

 

 

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